Кто осуществляет общественный финансовый контроль

БК РФ Статья 265. Виды государственного (муниципального) финансового контроля

(в ред. Федерального закона от 23.07.2013 N 252-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

1. Государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

(в ред. Федерального закона от 26.07.2019 N 199-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

2. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее — органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).

(в ред. Федерального закона от 26.07.2019 N 199-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

3. Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся исполнительными органами субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (далее — органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля).

(в ред. Федеральных законов от 26.07.2019 N 199-ФЗ, от 14.04.2023 N 128-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

4. Предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

5. Последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности.

Органы, осуществляющие финансовый контроль в РФ (перечень)

В соответствии с п. 2 Указа Президента РФ от 25.07.1996 № 1095 некоторые органы власти в РФ получили официальные полномочия по осуществлению государственного финансового контроля. В числе таковых:

Счетная палата РФ;
Центральный банк РФ;
Министерство финансов;
Министерство РФ по налогам и сборам (по итогам административной реформы 2004 года преобразовано в ФНС России, подотчетную Минфину);
Государственный таможенный комитет (после 2004 года преобразован в ФТС, которая стала подотчетна правительству).

Ранее к таким органам относилась и Федеральная служба РФ по валютному и экспортному контролю, однако в 2000 году она была упразднена, а ее функции перешли к Минфину и Минэкономразвития.

В п. 2 указа № 1095 также есть положение, согласно которому государственный финансовый контроль могут осуществлять иные органы, компетентные в вопросах мониторинга поступления и расходования средств в рамках бюджетной системы России.

Таким образом, законодательно установленный перечень структур, осуществляющих финансовый контроль в РФ, не является закрытым.

Органы власти в РФ формируются также на уровне местного самоуправления. В соответствии с положениями ст. 12 Конституции России муниципальная власть отделена от государственной. Так что муниципалитеты могут в пределах своих полномочий формировать собственные органы финансового контроля. Таковыми могут быть, к примеру, городская счетная палата или рабочая группа при совете депутатов.

О роли органов финансового контроля в обеспечении финансовой безопасности России рассказал С. Н. Меликсетян — кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, Ростовский государственный экономический университет (РИНХ). Получите пробный доступ к КонсультантПлюс и ознакомьтесь с авторитетным мнением эксперта бесплатно.

Определенными полномочиями в сфере финансового контроля могут быть наделены Генеральная прокуратура, МВД, ФСБ — в пределах решения задач, отражающих вовлеченность данных органов в обеспечение законности бюджетных отношений. Финансовый контроль в общем случае не рассматривается как основной профиль деятельности правоохранительных структур, поэтому данное направление деятельности силовиков чаще всего связано с межведомственными коммуникациями.

Подробнее о задачах финансового контроля читайте в материале «Финансовый контроль: понятие, значение и задачи».

Как органы финансового контроля взаимодействуют между собой

Итак, органы финансового контроля в РФ могут взаимодействовать между собой.

Выше мы отметили, что деятельность силовых структур в меньшей степени коррелирует с финансовым контролем, чем деятельность ведомств, компетенция которых определена в указе № 1095. И потому МВД и ФСБ, как правило, в рамках выполнения контролирующих функций взаимодействуют с соответствующими профильными органами.

Так, согласно п. 7 разд. II приказа Минфина России, МВД РФ, ФСБ РФ от 07.12.1999 № 89н/1033/717 контрольно-ревизионные органы могут по требованию прокурора либо при издании правоохранительными структурами мотивированного постановления инициировать проверку организации любой формы собственности.

В соответствии с п. 3 приказа Генпрокуратуры РФ и Росфиннадзора от 15.04.2014 № 162/117 органы Казначейства и ФТС России (т.к. Росфиннадзор был упразднен 02.02.2016 г.) по факту получения мотивированного требования прокуратуры могут проводить проверки организаций, которые являются участниками бюджетных отношений, распоряжаются средствами внебюджетных фондов либо материальными ценностями, находящимися в собственности государства. Проверки, проводимые в рамках взаимодействия Казначейства, ФТС и Генпрокуратуры, могут также касаться деятельности лиц, осуществляющих валютные операции.

Вполне возможны подобные коммуникации и между ведомствами, не относящимися к силовым структурам. Так, в соответствии с п. 2.1 ст. 2 соглашения ЦБ РФ от 29.06.2010 № 01-15/3182 и ФНС России № ММВ-27-2/5 Центробанк и налоговики могут обмениваться широким спектром сведений, касающихся лиц, взаимодействующих с 1 ведомством и одновременно интересных другому. Например, ЦБ может сообщать ФНС о банках, в отношении которых приняты меры по ограничению осуществления расчетов по транзакциям юридических лиц. В свою очередь, налоговики могут информировать Центробанк о фактах некорректного перевода денежных средств налогоплательщиков в бюджет по вине кредитных организаций.

Классификация органов, осуществляющих финансовый контроль в РФ

В среде российских экспертов распространен подход, в соответствии с которым органы финансового контроля правомерно классифицировать на 4 основные группы:

1. Контрольно-счетные учреждения, формируемые законодательными органами. Это Счетная палата РФ, а также аналогичные структуры в регионах РФ.

2. Контрольно-ревизионные органы на уровне исполнительной ветви власти. В числе таковых — Минфин России, ФТС России, Федеральное казначейство, ФНС России и Росфинмониторинг.

3. Региональные и муниципальные контрольно-ревизионные структуры.

4. Центральный банк и подведомственные ему учреждения.

Рассмотрим особенности работы организаций, относящихся к указанным выше 4 категориям субъектов финансового контроля, подробнее.

Законодательная власть как субъект финансового контроля: функции счетных палат

Счетная палата РФ — постоянно действующий орган финансового контроля. Она формируется при участии обеих палат парламента — Совета Федерации и Госдумы. Деятельность Счетной палаты подотчетна данным законодательным структурам.

Основные функции Счетной палаты:

контроль за исполнением статей бюджета;
контроль за использованием средств государственными внебюджетными фондами;
контроль за использованием федеральной собственности;
проведение финансовой экспертизы законопроектов, а также НПА, регламентирующих расходование бюджетных средств и соответствующих ресурсов внебюджетных фондов;
участие в рассмотрении проектов федерального бюджета Государственной думой.

Основные направления деятельности Счетной палаты:

контрольно-ревизионная деятельность;
экспертно-аналитическая деятельность;
информационная деятельность.

Проверки и ревизии, проводимые экспертами Счетной палаты, как правило, носят выездной характер. Сведения об итогах их проведения могут быть опубликованы по факту оформления результатов проверок в виде заключения.

Что касается участия Счетной палаты в рассмотрении проектов федерального бюджета, данное ведомство, как правило, отвечает за их экспертный анализ на предмет обоснованности различных статей, а также ключевых финансовых показателей, таких как, например, допустимая величина государственного долга или размер дефицита бюджета.

Деятельность экспертов Счетной палаты может быть связана с формированием заключений, касающихся различных проблем государственной финансовой политики, разработки бюджетного законодательства. В компетенции ведомства — изучение проектов международных соглашений РФ, имеющих отношение к формированию бюджета России.

В регионах РФ формируются собственные аналоги Счетной палаты — также при участии законодательных органов власти. Речь идет о контрольно-счетных палатах субъектов РФ. Основные задачи, которые решают данные организации, — оценка обоснованности статей доходов и расходов субъекта РФ, осуществление контроля за исполнением регионального бюджета, содействие целевому и эффективному использованию денежных средств, которые используются муниципалитетами, учреждениями и иными субъектами бюджетной системы региона.

Органы государственного финансового контроля в исполнительной ветви власти

В рамках исполнительной ветви власти работает самый широкий спектр органов финансового контроля. В числе ключевых структур, занимающихся рассматриваемым направлением деятельности:

Минфин России;
ФНС России;
ФТС РФ;
Росфинмониторинг;
Федеральное казначейство.

Минфин России — если говорить о центральном аппарате ведомства — в общем случае не осуществляет деятельность, связанную с финансовым контролем. Однако он может быть вовлечен в нее по факту издания специального указа Президента либо постановления Правительства РФ.

Минфину подотчетен ряд федеральных служб, которые, в свою очередь, самым активным образом участвуют в финансовом контроле.

В числе таковых — ФНС России. Главная компетенция данного ведомства в части финансового контроля — обеспечение соответствия деятельности налогоплательщиков положениям налогового и бюджетного законодательства. В ходе осуществления контроля ФНС следит за тем, чтобы налоги и сборы платились вовремя и подтверждались корректно составленными документами.

Другой орган финансового контроля, подотчетный Минфину, — Казначейство. Главный объект проверок данной структуры — финансово-бюджетные процессы, а также валютные операции. Ведомство контролирует, насколько корректно используются средства бюджета РФ, субсидии, субвенции, кредиты, выявляет нарушения в сфере финансово-бюджетного законодательства, пресекает их.

В свою очередь, Росфинмониторинг подчиняется не Минфину, а Президенту РФ. Данный орган финансового контроля осуществляет мониторинг операций, связанных с различными сделками физических и юрлиц с целью выявления каналов финансирования терроризма и иной незаконной деятельности. Также в компетенции Росфинмониторинга — привлечение к ответственности лиц, которые осуществляют запрещенные законом действия в части оборота денежных средств.

Федеральное казначейство, подотчетное Минфину, в части финансового контроля решает задачи, связанные с обеспечением исполнения госбюджета, государственных программ, эффективным расходованием средств, принадлежащих государству. В полномочиях ведомства — применение мер по устранению нарушений законов, регламентирующих пользование бюджетными средствами, а также принятие превентивных мер в отношении лиц, способных нарушать законодательство в области управления бюджетными средствами.

Органы, осуществляющие финансовый контроль в муниципалитетах и регионах

Органы финансового контроля могут формироваться также на уровне субъектов РФ и муниципалитетов. Несмотря на то что государственная и местная власть в РФ в соответствии с Конституцией независимы друг от друга, соответствующие учреждения решают общие задачи, направленные на обеспечение законности распоряжения бюджетными средствами на уровне региона либо муниципального образования.

Основные методы и правовые механизмы, реализуемые на уровне субъектов РФ, в целом схожи с тему, которые применяются федеральными органами финансового контроля. В свою очередь, муниципальные структуры — в силу локальных особенностей бюджетного процесса — могут использовать частные подходы к организации работы. В некоторых случаях полномочия по осуществлению финансового контроля бюджетных отношений на уровне местной власти одновременно осуществляют несколько локальных учреждений, и это закрепляется муниципальными нормативно-правовыми актами.

Часто к процессам на уровне муниципальных бюджетных коммуникаций, касающимся финансового контроля, подключаются субъекты, не имеющие прямого отношения к структурам власти: независимые аудиторы, общественные группы, НКО.

О том, как финансовый контроль организуется в рамках предприятия, читайте в материале «Организация финансового контроля на предприятии (нюансы)».

Банк России как контрольный финансовый орган

ЦБ РФ осуществляет финансовый контроль в сфере денежно-кредитных отношений, расчетов, оборота российского рубля и иностранных валют. Главные функции Банка России:

защита рубля от валютных колебаний, обеспечение его достаточной покупательной способности;
повышение эффективности работы российских банков;
обеспечение эффективной работы платежных систем, функционирующих в РФ;
выдача кредитов частным кредитно-финансовым организациям;
регистрация новых банков, выдача и аннулирование банковских лицензий;
внедрение регламентов осуществления банковских операций.

Ключевые задачи, решаемые ЦБ РФ в рамках финансового контроля и сопутствующих ему видов деятельности:

разработка эффективных алгоритмов денежно-кредитной политики;
обеспечение достаточной эмиссии наличных денежных средств, организация их корректного обращения;
выработка сбалансированной политики в части определения величины ключевой ставки;
разработка норм, направленных на повышение эффективности расчетов в рамках различных платежных систем;
моделирование экономических процессов, являющихся фактором государственной денежно-кредитной политики.

Осуществляя финансовый контроль, Банк России стимулирует выполнение участниками денежно-кредитных отношений предписаний, содержащихся в положениях федеральных законов, а также НПА, издаваемых конкретными ведомствами и самим ЦБ РФ.

Эффективный финансовый контроль ЦБ — один из ключевых факторов успешного выполнения отмеченных функций ведомства, так как многие из решений, принятых главным банком государства, требуют корректной реализации уже на уровне частных кредитно-финансовых учреждений. Задача ЦБ — проследить, насколько деятельность банков соответствует данному критерию.

О результатах такой деятельности ЦБ читайте в нашей рубрике «Банк».

Полномочия ЦБ РФ в области некредитных финансовых отношений

Полезно будет также рассмотреть и такой важный аспект, как осуществление ЦБ РФ финансового контроля в сегментах бизнеса, не связанных с кредитными отношениями. До 2013 года эти контрольные функции выполняло другое ведомство — Федеральная служба по финансовым рынкам. Однако данная структура была упразднена, и полномочия в соответствующей области получил ЦБ.

Некредитные финансовые отношения осуществляются в таких сферах, как:

страховой бизнес;
рынок ценных бумаг;
рынок паевых инвестиционных фондов;
рынок негосударственных пенсионных фондов;
товарные биржи;
рынок услуг кредитных бюро;
рынок жилищных кооперативов;
рынок электронных платежных систем;
рынок микрокредитования.

Деятельность организаций, относящихся к отмеченным сегментам, может потребовать проверок на предмет соответствия не только финансовому законодательству, но и нормам гражданского, налогового права. В этом смысле ЦБ РФ может разделять полномочия по осуществлению мониторинга перечисленных выше структур с другими компетентными органами финансового контроля, такими как ФНС России.

Итоги

За финансовый контроль в РФ отвечает ряд государственных структур – каждая в рамках определенной финансовой сферы и определенных полномочий. Ведущая роль среди них отведена контрольно-счетным и контрольно-ревизионным структурам, а также Центробанку. К числу контрольно-ревизионных структур в т. ч. относятся Минфин, ФНС и Федеральное казначейство. Большинство контролирующих структур федерального уровня имеют аналоги на уровне региона и муниципалитета.

133. Общественный финансовый контроль.

Общественным— осуществляют профсоюзные органы, ревизионные комиссии, создаваемые в трудовых коллективах. К общественному относятся также письма и сигналы граждан в правоохранительные, контрольные органы, редакции газет, в которых сообщаются факты злоупотреблений в финансовой сфере.

Также Общественный контроль — реализуется на основе общественных институтов и законов, обязывающих органы исполнительной власти предоставлять информациювсем заинтересованным лицам (юридическимифизическим). В организации общественного контроля важную роль играютсредства массовой информации, выражающие интересы различныхобщественных организаций,политических партийи других структур.

Общественный контроль осуществляется профсоюзами:

1. в соответствии с принципами:

– социального партнерства между профсоюзами, государственными органами и иными организациями;

– законности при осуществлении общественного контроля и ответственности профсоюзов, их представителей за нарушение законодательства при его осуществлении;

2. в форме проведения:

– проверок в случаях, установленных Указом Президента Республики Беларусь от 6 мая 2010 года № 240 «Об осуществлении общественного контроля профессиональными союзами»;

– мероприятий по наблюдению, анализу, оценке соблюдения трудовых и социально-экономических прав граждан (мониторинг).

По результатам осуществления общественного контроля в формах, не связанных с проведением проверок, профсоюз вправе в установленном республиканскими объединениями профсоюзов порядке выдать контролируемому субъекту рекомендацию по устранению установленных нарушений актов законодательства, коллективного договора (соглашения), если иное не установлено Указом Президента Республики Беларусь от 6 мая 2010 года № 240 «Об осуществлении общественного контроля профессиональными союзами». Контролируемый субъект обязан рассмотреть данную рекомендацию и информировать профсоюз о результатах ее рассмотрения в установленный в ней срок.

Профсоюзы, за исключением первичных профсоюзных организаций, вправе осуществлять общественный контроль в форме проведения проверок за:

– соблюдением законодательства о труде;

– соблюдением законодательства об охране труда;

– соблюдением законодательства о профсоюзах;

– выполнением коллективного договора (соглашения).

Планы проведения профсоюзами проверок размещаются на официальных сайтах республиканских объединений профсоюзов в глобальной компьютерной сети Интернет.

134. Независимый коммерческий финансовый контроль.

Независимый финансовый контроль – это контроль, осуществляемый независимой организацией от своего имени на объектах, не находящихся в подчинении контролирующего органа. Независимый финансовый контроль является новым видом контроля, который появился в республике в результате развития рыночных отношений, международных экономических связей, укрепления разнообразных форм собственности, банковского и страхового дела и осуществляется системой аудита. Аудит – независимый финансовый Контроль. Адиторская деятельность — это проверка аудиторами и аудиторскими организациями финотчётности и других документов субъектов зозяйствования с целью оценки достоверности и соответствия совершаемых финансово-хозяйственных операций законодательству РБ, направлена на защиту интересов собственника, оказание помощи субъектам хозяйствования в правильности расчётов с бюджетом и госуларственными внебюджетными фондами, а также в подъёме эффективности деятельности субъектов хозяйствования. Аудит может быть внешним и внутренним. Внутренний аудит создаётся по решению субъекта хозяйствовония и осуществляется подразделениями для проведения внутренних проверок. Внешний аудит проводится независимыми аудиторами или аудиторскими фирмами. Внутренний аудит не может заменить внещний в тех случаях, когда законодательством предусмотрено обязательное проведение аудиторрской проверки. Аудит может быть обязательным (по воле законодательства) и инициативный (по воле собственника).Внешний аудит осуществляется на основе договора.

Заключение аудиторских проверки состоит из 2 частей: — аналитическая, — итоговая. В аналитической части описывается состояние учёта и отчётности, выявление нарушений и злоупотреблений. В итоговой части делается вывод о подтверждении (отказе в подтверждении) достоверности финотчётности. Право на осуществление аудиторской деятельности имеют аудиторы и аудиторские организации, получившие лицензию на осуществление аудиторской деятельности и включённые в государственный реестр аудиторов и аудиторских организаций. Для получения лицензии необходимо сдать квалификационный экзамен (допускаются лица, имеющие высшее юридическое или экономическое образование и стаж работы не менее 5 лет). Лицензия выдаётся на 5 лет. Аудиторы не имеют права заниматься др. видами деятельности, кроме преподавательской или научной. Обязательный аудит– аудит, обязательность проведения которого установлена Законом «Об аудиторской деятельности» и другими законодательными актами. Ежегодно проводится обязательный аудит достоверности годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности: открытых акционерных обществ; банков, небанковских кредитно- финансовых организаций; бирж; коммерческих организаций с иностранными инвестициями; страховых организаций, страховых брокеров; резидентов Парка высоких технологий; организации, осуществляющей гарантированное возмещение банковских вкладов (депозитов) физических лиц; иных организаций и индивидуальных предпринимателей, у которых объем выручки от реализации товаров (выполнения работ, оказания услуг) за предыдущий отчетный год составляет более 600 тысяч евро. Обязательный аудит достоверности годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности колхозов (сельскохозяйственных производственных кооперативов) и крестьянских (фермерских) хозяйств не проводится. В случае проведения контролирующими органами проверок (ревизий) финансово-хозяйственной деятельности лиц, указанных в абзацах втором–шестом, восьмом и девятом части третьей настоящей статьи, эти лица освобождаются от проведения обязательного аудита достоверности годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности в части, проверенной данными органами. Аудируемые лица, у которых проведен обязательный аудит достоверности годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности, в течение 30 календарных дней с даты получения аудиторского заключения о достоверности годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности должны устранить выявленные аудитором нарушения законодательства и внести соответствующие изменения в бухгалтерскую (финансовую) отчетность.

ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ КАК ВИД ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ. ЕГО МЕСТО В СИСТЕМЕ ФИНАНСОВОГО УПРАВЛЕНИЯ Текст научной статьи по специальности «Право»

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Абрамов Олег Анатольевич, Жемчужников Антон Алексеевич

В настоящей статье авторы приводят точку зрения о необходимости популяризации общественного финансового контроля , предлагают некоторые возможные варианты развития этой деятельности. В частности, в статье говорится о необходимости установления ограничений принудительного характера на исполнение государственного контракта в том случае, если жалоба на данную закупку принята к рассмотрению контролирующим органом до ее рассмотрения по существу; изменения административных регламентов контролирующих органов, которые не содержат специальных положений о взаимодействии с гражданами и общественными объединениями по вопросам механизма осуществления общественного финансового контроля в сфере госзакупок, а также других способах обеспечения открытости финансовой деятельности получателей бюджетных средств.The given article presents a viewpoint on the necessity to popularize public financial control. The authors offer some possible development options for this controlling activity. In particular, they speak about the necessity to establish coercive limitations on implementation of a state contract in the case when the complaint about the given purchase has been accepted for consideration by a controlling body before considering the essence of the complaint. The article discusses the necessity to change those administrative regulations of controlling bodies which don’t contain special statements on interaction with citizens and public associations in relation to the mechanism of exercising public financial control in the field of public procurements. The authors also discuss other ways to ensure openness of financial activity of the recipients of budgetary funds.

Текст научной работы на тему «ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ КАК ВИД ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ. ЕГО МЕСТО В СИСТЕМЕ ФИНАНСОВОГО УПРАВЛЕНИЯ»

О. А. Абрамов, А. А. Жемчужников

ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ КАК ВИД ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.

ЕГО МЕСТО В СИСТЕМЕ ФИНАНСОВОГО УПРАВЛЕНИЯ

Ключевые слова: госзакупки, общественный контроль, государственный заказчик, ответственность, финансовый контроль.

O. A. Abramov, A. A. Zhemchuzhnikov

PUBLIC CONTROL AS A TYPE OF FINANCIAL CONTROL.

ITS PLACE IN THE SYSTEM OF FINANCIAL ADMINISTRATION

The given article presents a viewpoint on the necessity to popularize public financial control. The authors offer some possible development options for this controlling activity. In particular, they speak about the necessity to establish coercive limitations on implementation of a state contract in the case when the complaint about the given purchase has been accepted for consideration by a controlling body before considering the essence of the complaint. The article discusses the necessity to change those administrative regulations of controlling bodies which don't contain special statements on interaction with citizens and public associations in relation to the mechanism of exercising public financial control in the field of public procurements. The authors also discuss other ways to ensure openness of financial activity of the recipients of budgetary funds.

Key words: public procurements, public control, state customer, responsibility, financial control.

Из определения финансового контроля следует вывод, что его осуществляют не только органы государственной власти и местного самоуправления, но и общественные организации, и даже граждане посредством использования публичной информации.

Прежде всего, значение общественного финансового контроля в системе государственного управления определяет Конституция Российской Федерации. Это следует, во-первых, из содержания ст. 32, которая гарантирует право граждан на участие в управлении делами государства [1]. Согласно ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации органы государственной власти и местного самоуправления, а также их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. В соответствии со ст. 33 Конституции Российской Федерации российским гражданам гарантируется право направлять обращения в органы государственной власти и местного самоуправления, а ст. 29 за -крепляет право на свободу информации. Следо-

вательно, каждый житель Российской Федерации, используя механизмы, гарантируемые ему Конституцией и федеральными законами, может воздействовать на «поведение» органов власти. Таким образом, любой из нас может реализовать положение ст. 3 Конституции Российской Федерации о том, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который вправе осуществлять свою власть непосредственно.

Отметим, что проявление инициативности в осуществлении общественного финансового контроля не распространено. Преимущественно этой деятельностью занимаются специально создаваемые общественные организации, общероссийские и региональные общественные движения, политические партии и другие коллективные субъекты. Среди наиболее активных общественных организаций, осуществляющих финансовый контроль, следует назвать Общероссийский народный фронт (далее — ОНФ). Нельзя оставить без внимания тот факт, что органы государственной власти и местного самоуправления имеют право привлекать граждан и организации к осуществлению финансового контроля,

в том числе в сфере государственных закупок. Несмотря на это, такая практика не слишком распространена, или, по крайней мере, недостаточно освещается в средствах массовой информации.

В целях функционирования института общественного финансового контроля государством установлены конкретные правила и способы его осуществления. Эти основные положения отражены в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ [2]. Под общественным контролем здесь «понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений» [2].

Согласно данному нормативному акту формы общественного контроля не ограничены теми, которые предложены законодателем. При этом субъекты, осуществляющие общественный контроль, могут быть наделены дополнительными правами и обременены дополнительными обязанностями помимо предусмотренных указанным законом.

Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» гарантирует гражданам России право участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Основой личного общественного контроля является его добровольность. Кроме того, установлен запрет оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию в осуществлении общественного контроля или отказаться от этого, запрещено препятствовать реализации указанного права.

В процедурах по осуществлению общественного контроля граждане могут выступать в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов. Организации, участвующие в осуществлении общественного контроля, как правило, создаются в форме негосударственных некоммерческих организаций. К ним относятся: саморегулируемые организации, общественные объединения, политические партии и иные негосударственные некоммерческие организации. Такие субъекты общественного финансового контроля могут быть организаторами общественного контроля в форме общественного мониторинга, общественного обсуждения, а также принимать участие в осуществлении общественного контроля в других формах, предусмотренных российским законодательством.

В соответствии со ст. 9 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» к субъектам общественного контроля относятся:

«1) Общественная палата Российской Федерации;

2) общественные палаты субъектов Российской Федерации;

3) общественные палаты (советы) муниципальных образований;

4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

Для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, могут создаваться:

1) общественные наблюдательные комиссии;

2) общественные инспекции;

3) группы общественного контроля;

4) иные организационные структуры общественного контроля» [2].

Органы государственной власти и местного самоуправления для достижения целей реализации принципа открытости в своей деятельности должны взаимодействовать с субъектами общественного контроля.

Общественный контроль осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, иных формах, не противоречащих действующему законодательству Российской Федерации.

Практическая реализация института общественного контроля выявила как правоприменительные, так и теоретические проблемы, разрешение которых должно стать приоритетом в рамках совершенствования института общественного контроля.

В качестве примера рассмотрим ситуацию, когда контракт заключен и исполнен на момент разбирательства по жалобе участника, а государственным или муниципальным заказчиком не исполнено уведомление Федеральной антимонопольной службы о приостановлении определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в части заключения контракта на основании ч. 7 ст. 106 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ [3].

Проблема состоит в том, что если жалоба участника на действия государственного или муниципального заказчика признана обоснованной, отсутствует правовосстановительный механизм. Даже несмотря на то что материалы по такому делу будут переданы для осуществления административ-

ного производства, это не компенсирует участнику его издержек и упущенной выгоды, связанной с нарушением заказчиком требований федерального закона о контрактной системе.

Таким образом, описанная модель включает в себя частный и публичный аспекты. Первый заключается, как уже было сказано, в восстановлении нарушенного права участника закупок, второй — в незаконном распоряжении бюджетными средствами (нарушении интересов государства).

В частном случае присутствует возможность признания сделки ничтожной в соответствии со ст. 168 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ). Тогда при положительном разрешении дела, т. е. в пользу истца, будут применены последствия недействительности сделок: каждая из сторон будет обязана возвратить другой все полученное по сделке, а в случае невозможности возвратить полученное в натуре (в том числе тогда, когда полученное выражается в пользовании имуществом, выполненной работе или предоставленной услуге) возместить его стоимость, если иные последствия недействительности сделки не предусмотрены законом. Согласно ст. 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. Таким лицом будет участник закупок, чьи права нарушены. Под убытками участника в этом случае будут пониматься расходы, произведенные им для восстановления нарушенного права, а также неполученные доходы, которые он получил бы при надлежащем исполнении заказчиком своих обязанностей, т. е. упущенная выгода. Кроме того, ст. 15 ГК РФ гарантирует такому участнику право требовать возмещения полученных вследствие противоправных действий доходов наряду с другими убытками упущенной выгоды в размере не меньшем, чем такие доходы.

Что же касается защиты публичного интереса, то здесь могут возникнуть определенные сложности. Так, Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» не содержит положения о том, что негосударственные организации, осуществляющие общественный финансовый контроль, вправе обращаться в суд в защиту публичного интереса. При этом указанный закон регламентирует право обращения в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц. Соответственно, отсутствует ясность в понимании категории «группа лиц», и возникает вопрос: какой смысл вкладывает законодатель в данное понятие?

Несмотря на этот частный случай, законодатель наделяет общественных контролеров довольно богатым инструментарием. В свою очередь органы государственной власти и местного самоуправления обязаны обеспечивать возможность реа-

лизации общественного контроля. Общественные объединения и объединения юридических лиц, осуществляющие общественный контроль, вправе:

1) подготавливать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок;

2) направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и ходе исполнения контрактов;

3) осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок, в том числе оценку осуществления закупок и результатов исполнения контрактов в части их соответствия требованиям настоящего Федерального закона;

4) обращаться от своего имени в государственные органы и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю в соответствии с настоящим Федеральным законом;

5) обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссий по осуществлению закупок и их членов, должностных лиц контрактной службы, контрактных управляющих признаков состава преступления;

6) обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации[3].

В ответе на указанный ранее вопрос отметим, что, вероятно, под «группой лиц» понимается несколько участников закупок, объединенных общими требованиями.

Как следует из ст. 20 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», общественное обсуждение госзакупок стоимостью свыше 1 млрд руб. является обязательным. Согласно данным Счетной палаты Российской Федерации, в 2014 г. процедура обязательного общественного обсуждения была проведена в отношении 292 закупок, отвечающих этому критерию. По итогам первого этапа обсуждений 21 закупка на общую сумму 55,7 млрд руб. была отменена заказчиками после получения замечаний. По итогам второго этапа отменены две закупки на сумму 4,6 млрд руб. Большая часть закупок, отмененных по результатам общественных обсуждений, приходилась на подведомственные учреждения Федерального дорожного агентства и Министерство финансов Московской области [4]. Следует отметить, что с 1 июля 2014 г. на интернет-портале «zakupki.gov.ru» установлен блокирующий модуль, исключающий возможность проведения госзакупки в случае нарушения заказчиком установленного порядка ее обязательного общественного обсуждения.

Тем не менее согласно результатам исследования, проведенного экспертами Высшей школы экономики, возможности общественного контроля в закупочной сфере на сегодняшний день ограничены. Процессуальные нормы, позволяющие оспаривать законность тех или иных действий участников госзакупок, на практике не работают. Закон о контрактной системе не регламентирует порядок взаимодействия представителей органов власти с общественными организациями, процедуру рассмотрения жалоб и критерии, на основании которых принимается решение. За неимением специальных норм общественные организации будут получать формальные ответы на свои обращения об отсутствии оснований для внеплановой проверки.

Существует несколько способов разрешения сложившейся ситуации. Необходимо начать с изменения административных регламентов контролирующих органов, которые не содержат специальных положений о взаимодействии с гражданами и общественными объединениями относительно механизма осуществления общественного финансового контроля в сфере госзакупок. Далее следует усовершенствовать информационную среду: на портале госзакупок четко определить категории правонарушений и компетенцию органов, куда «общественный контролер» может и должен сообщить о правонарушении. Кроме того, на сайтах органов государственной власти, осуществляющих финансовый контроль в сфере госзакупок, важно организовать интернет-форумы типа «вопрос-ответ онлайн», когда в режиме реального времени лицо, выступившее с обращением, может получить бесплатную консультацию специалиста без совершения телефонного звонка и томительного ожидания, а также переадресовать свое обращение от одного специалиста к другому.

Такое положение дел наталкивает на мысль о необходимости нормативного регулирования ряда моментов, без которых реализация функций общественного контроля затруднительна.

Часто со стороны заказчика происходит банальное игнорирование актов контролирующего органа и перечисление бюджетных средств по сделке, совершенной заведомо для заказчика с нарушением закона. Это говорит о несоблюдении принципов системы государственных закупок, в то время как заказчик, согласно ст. 9 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», действует на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок.

Отметим, предметом регулирования Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» служат отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок (ст. 1) [3].

Следовательно, финансовый институт государственных и муниципальных закупок является одним из основополагающих начал российского правопорядка, стержнем общественной и экономической организации общества.

Таким образом, в связи с описанной ситуацией в сфере общественного финансового контроля в отрасли госзакупок возникают несколько проблем:

1) необходимость установления ограничений принудительного характера на исполнение государственного контракта в том случае, если жалоба на данную закупку принята к рассмотрению контролирующим органом до ее рассмотрения по существу;

2) необходимость ужесточения ответственности государственных и муниципальных заказчиков за игнорирование предписаний контролирующих органов, а именно введение административной ответственности: за совершение правонарушения впервые — административного штрафа в размере 30 тыс. руб., при повторном совершении аналогичного нарушения вне зависимости от места службы должностного лица (в той же организации или нет) — дисквалификация сроком не менее 1 года и штраф в размере 50 тыс. руб.;

3) необходимость проведения разъяснительной работы среди руководителей органов, получающих бюджетные средства, и организация образовательного процесса для ответственных за госзакупки сотрудников;

4) дополнение процессуальными нормами по проведению финансового контроля госзакупок законодательства, регулирующего основы общественного контроля в России.

Очевидно, что в целом институт общественного контроля в сфере государственных закупок имеет хорошие перспективы развития, поскольку сегодня установлена нормативная основа для его реализации, которая нуждается лишь в совершенствовании. Однако для его полноценной работы необходимо преодолеть неоправданно осторожное отношение к общественному контролю со стороны как государственных заказчиков, так и контролирующих органов и судейского сообщества. При этом не следует

забывать о системе сдержек и противовесов, чтобы не допускать излишнего рвения «общественных контролеров», которые таким образом могут «обюрократизировать» и без того небыструю процедуру закупок. Во избежание этого должна быть

Список библиографических ссылок

установлена ответственность за заведомо ложное сообщение о нарушении в сфере закупок или затягивание процедуры закупок одной из их сторон или «общественным контролером».

1. Конституция Российской Федерации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 01.06.2016).

2. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федер. закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ // СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4213.

3. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.

4. Сухаренко А. Госзакупки под контроль! // ЭЖ-Юрист. 2015. № 18—19. С. 10.

«НАРОДНЫЙ БЮДЖЕТ» КАК ФОРМА УЧАСТИЯ ГРАЖДАН

В ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

В настоящее время одной из основных проблем в сфере обеспечения открытости и прозрачности общественных финансов является низкий уровень заинтересованности и вовлеченности граждан в бюджетный процесс. Для ее решения регионы используют различные формы, в том числе проект «народный бюджет». В данной статье автор проводит анализ региональной и муниципальной практики реализации указанного проекта и делает вывод о необходимости ее обобщения для применения другими субъектами Российской Федерации.

Ключевые слова: бюджет, народный бюджет, бюджет для граждан, инициативное бюджетирование, бюджетный процесс, муниципальные образования.

„PEOPLE'S BUDGET" AS A FORM OF CITIZENS' PARTICIPATION

IN THE FINANCIAL ACTIVITY OF THE STATE AND MUNICIPALITIES

One of the major problems in the field of issues aimed to ensure openness and transparency of public finances is currently the low level of citizens' interest and participation in the budgetary process. At present regions use various forms of citizens' involvement into budgetary funds' administration. One of these forms is the project „People's budget". The author analyzes regional and municipal practice of the project's implementation and comes to the conclusion that it's necessary to summarize this practice for its application by other constituent entities of the Russian Federation.

Key words: budget, people's budget, budget for citizens, initiative budgeting, budgetary process, municipalities.

В условиях дефицита финансирования и высокой конкуренции за бюджетные ресурсы взаимодействие власти и населения может стать одним из основных инструментов роста заинтересованности жителей в решении проблем местного значения,

повышения эффективности бюджетных расходов [1]. В последнее время на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований все чаще появляются различные формы взаимодействия власти и граждан, проживающих на соот-

Кто осуществляет общественный финансовый контроль