Чем регулируется деятельность правоохранительных органов
Традиционно все нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность правоохранительных органов можно классифицировать по нескольким основаниям.
Если взять за основу содержание нормативно-правовых актов о правоохранительных органах, то их можно разделить на следующие группы.
1.2.1 Акты общего действия
1. Международно-правовые акты, регламентирующие стандарты в области юстиции, положения о правах и свободах человека и гражданина, вовлеченного в сферу деятельности правоохранительных органов и т.д. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
К числу таких актов следует отнести Всеобщую декларацию прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Европейскую конвенцию прав и свобод человека и гражданина, Основные принципы, касающиеся роли юристов, Основные положения о роли адвокатов, Руководящие принципы, касающиеся роли лиц, осуществляющих судебное преследование, Резолюцию Экономического и Социального совета ООН от 24 мая 1989 г. № 1989/60. «Процедуры эффективного осуществления Основных принципов независимости судебных органов», Европейскую хартию о законе «О статусе судей», «Европейская хартия о статусе судей в общем судебном пространстве Совета Европы», законодательство о Европейском суде по правам человека и др.;
2. Конституция РФ. Она обладает высшей юридической силой и носит общий универсальный характер, имеет прямое действие на всей территории РФ. Конституция РФ, устанавливая основы государственного строя, закрепляет самостоятельность судебной власти, ее основы, определяет построение судебной системы, основные принципы, касающиеся вопросов организации судоустройства и осуществления правосудия, другие вопросы, касающиеся отдельных сторон деятельности правоохранительных органов (ст. 2,15,19,22,24, 29,48,49,122 и др.) Правоохранительные органы: Учебник для вузов // Под ред. Н.А. Петухова и Г.И. Загорского. М., 2006. — С. 120.
1.2.2 Акты о судебной власти, судоустройстве, правосудии и судах, органах, обеспечивающих деятельность судов
Данные акты определяют структуру судебной власти, основные принципы ее организации и деятельности, задачи и компетенцию судебных органов в Российской Федерации, деятельность органов судейского сообщества, правовой статус судей и т.д.
К данной группе актов относятся Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации», Закон РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», Федеральный закон от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» и др.
1.2.3 Акты, регламентирующие деятельность органов прокуратуры
В них установлена система органов прокуратуры в Российской Федерации, порядок их деятельности и полномочия, отрасли прокурорского надзора, правовой статус прокурорских работников, средства прокурорского реагирования. К источникам данной группы относятся: Решение о Координационном совете генеральных прокуроров государств — участников Содружества Независимых Государств, Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», приказы Генерального прокурора РФ и др.
1.2.4 Акты, регламентирующие организацию и деятельность органов, осуществляющих охрану безопасности и правопорядка в Российской Федерации
В этих актах установлены задачи и функции органов обеспечения безопасности и правопорядка, их структура, полномочия, основные направления деятельности и т.д. К данной группе нормативно-правовых актов относятся Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности», Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности», Указ Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 949 «Об утверждении Положения о Совете безопасности Российской Федерации», Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» и др.
1.2.5 Акты, регламентирующие организацию выявления и расследования преступлений
В данных актах регламентированы вопросы, касающиеся осуществления оперативно-розыскной деятельности, предварительного расследования, органы, полномочные осуществлять данные виды деятельности, порядок проведения оперативно-розыскных и следственных мероприятий и т.д. Сюда отнесены такие нормативно-правовые акты, как Уголовно-процессуальный кодекс РФ (УПК РФ) от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ, Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом», Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» и др.
1.2.6 Акты об организации юридической помощи в Российской Федерации
В этих нормативно-правовых актах регулируется порядок организации органов, оказывающих юридическую помощь в Российской Федерации, их полномочия и основные задачи, виды оказываемой юридической помощи, правовой статус лиц, оказывающих юридическую помощь, и т.д. К данной группе могут быть отнесены такие акты, как Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1, Закон. РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и т.д. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. Учебник для вузов. М., 2006. — С. 270..
В основу другой классификации нормативно-правовой базы положена юридическая сила нормативно-правовых актов.
По юридической силе все нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность правоохранительных органов в Российской Федерации, могут быть разделены на следующие группы:
1. Конституция РФ, имеющая высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Она определяет основы деятельности правоохранительных органов, регулирует вопросы, касающиеся построения судебной системы, и некоторых других правоохранительных органов.
Конституция РФ принимается в особом порядке всенародным голосованием (референдумом), является наиболее стабильным актом, выступает в качестве основного закона.
Нормы Конституции РФ не могут быть изменены какими-либо законами. Все другие нормативно-правовые акты, за исключением международных актов, содержащих общепризнанные принципы и нормы международного права, являются актами более низкого уровня и должны соответствовать положениям Конституции РФ.
2. Международно-правовые акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, касающиеся вопросов организации и деятельности правоохранительных органов, стандартов в области обеспечения и соблюдения прав человека, вовлеченных в деятельность этих органов. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ нормы, установленные в данных актах, являются составной частью российской правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
3. Законы. Законы регулируют все важнейшие стороны правоохранительной деятельности в Российской Федерации. Законодательные акты имеют следующую иерархию:
1) Федеральные законы, принимаемые Государственной Думой Федерального Собрания РФ, утверждаемые Советом Федерации и подписываемые Президентом РФ. Они в свою очередь могут быть разделены на:
— федеральные конституционные законы — их издание осуществляется в силу прямого предписания Конституцией РФ и по вопросам, указанным в ней. Как правило, это наиболее важные вопросы, касающиеся построения
судебной системы РФ. К числу федеральных конституционных законов, составляющих правовую основу деятельности правоохранительных органов в РФ, относятся Федеральные конституционные законы от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации», от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»;
— федеральные законы. К их числу относятся все остальные законы, принимаемые на федеральном уровне: Федеральные законы «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации», Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» и многие другие.
2) Законодательство субъектов РФ:
— конституции и уставы субъектов РФ;
— законы субъектов РФ, регулирующие вопросы, относящиеся к правоохранительной деятельности. К числу таких законов следует, например, отнести Закон г. Москвы от 28 марта 2001 г. № 9 «Об участии жителей Москвы в охране общественного порядка», Закон г. Москвы от 26 июня 2002 г. № 36 «О Московской городской народной дружине», Закон Московской области от 29 декабря 2000 г. № 111/2000-ОЗ «О порядке назначения на должность и деятельности мировых судей в Московской области» и др.
При этом следует отметить, что все наиболее важные вопросы, касающиеся устройства и деятельности правоохранительных органов, отнесены в силу ст. 71 Конституции РФ к исключительной компетенции Российской Федерации. Законодательство же субъектов РФ может регламентировать только те вопросы, которые находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Применительно к правоохранительной сфере такими вопросами в соответствии со ст. 72 Конституции РФ являются:
— защита прав и свобод человека и гражданина;
— обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;
— административное и административно-процессуальное
— кадры судебных и правоохранительных органов;
— адвокатура и нотариат.
Регулирование законодательством субъектов РФ вопросов, относящихся к совместному ведению субъектов РФ и Российской Федерации, осуществляется в соответствии с положениями федеральных законов. Законы субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам.
4. Указы и распоряжения Президента РФ. Данные нормативно-правовые акты издаются в случае необходимости обеспечения исполнения требований Конституции РФ и федерального законодательства по вопросам, относящимся к правоохранительной деятельности. Содержание указов и распоряжений Президента РФ всегда определяется Конституцией РФ и законами. Как правило, указы Президента РФ издаются по вопросам, не регламентированным законодательными актами. К числу актов президентского нормотворчества, касающихся организации и деятельности правоохранительных органов, относятся Указ Президента РФ от 12 февраля 1993 г. № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации», Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» и др.
Часть указов Президента РФ носит индивидуальный характер: ими назначаются на должность федеральные судьи и иные должностные лица правоохранительных органов. Указы и распоряжения Президента РФ не могут противоречить положениям Конституции РФ и законов.
5. Постановления и распоряжения Правительства РФ. Они издаются по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ, более детально
регламентируют вопросы, установленные законодательными актами, создают механизм реализации от дельных правовых норм и институтов.
К числу таких актов Правительства РФ следует отнести, например, постановление Правительства РФ от 22 июня 1999 г. № 660 «Об утверждении перечня федеральных органов исполнительной власти, участвующих в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности», распоряжение Правительства РФ от 14 октября 1996 г. № 1546-р «О судебно-экспертных учреждениях системы Министерства юстиции Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 4 июля 2003 г. № 400 «О размере оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или судьи» и др. Правительственные акты не должны противоречить вышестоящим правовым актам.
6. Ведомственные правовые акты — акты министерств, ведомств и служб. Они издаются руководителями соответствующего уровня. К числу таких актов относятся инструкции, приказы, распоряжения, указания и т.д. Они детально и применительно к той или иной сфере, тому или иному ведомству регулируют вопросы, уже затронутые в вышестоящих нормативно-правовых актах, определяющих правоохранительную деятельность в Российской Федерации. Ведомственные нормативно-правовые акты не должны противоречить предписаниям актов, имеющих высшую юридическую силу. К числу ведомственных нормативно-правовых актов относятся приказы, указания и распоряжения Генеральной прокуратуры РФ и Генерального прокурора РФ (приказ Генеральной прокуратуры РФ от 24 декабря 2001 г. № 80 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема заявителей в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации», указание Генеральной прокуратуры РФ от 1 декабря 1997 г. № 72/7 «Об усилении воздействия на должностных лиц, не выполняющих законные требования
прокуроров», приказ Генеральной прокуратуры РФ от 24 февраля 1999 г. № 10 «О полномочиях прокуратур, осуществляющих надзор за исполнением законов на особорежимных объектах Российской Федерации» и др.), Министерства юстиции РФ (приказ Минюста России от 21 июня 2000 г. № 179 «Об утверждении Порядка прохождения стажировки лицами, претендующими на должность нотариуса», приказ Минюста и Минфина России от 6 октября 2003 г. № 257/89-н «Об утверждении порядка оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда, в зависимости от сложности уголовного дела», приказ Минюста России от 29 июля 2002 г. № 211 «Об утверждении Порядка ведения реестров адвокатов субъектов Российской Федерации» и др.).
Правовое регулирование деятельности правоохранительных органов
Источниками организации правоохранительной деятельности по обеспечению безопасности и правопорядка являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные правовые акты.
Универсальным правовым актом является Конституция Российской Федерации (1993 г.), обладающая высшей юридической силой. Все другие законы Российской Федерации не могут вступать в противоречие с ней. В Конституции РФ изложены основные принципы правосудия, основные обязанности государства по отношению к своим гражданам (являющиеся также и обязанностями правоохранительных органов), определены место и роль в государственном механизме Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, указаны основы организации и деятельности прокуратуры.
В Конституции Российской Федерации содержатся положения, имеющие принципиальное значение для всей правоохранительной системы, а также нормы, относящиеся к конкретным правоохранительным органам. Однако Конституция РФ закрепляет только наиболее важные положения, которые в дальнейшем конкретизируются в иных законах Российской Федерации.
Некоторые нормы Конституции Российской Федерации имеют прямое действие, и ими непосредственно руководствуются при осуществлении конкретной правоохранительной деятельности. Так, ст. 23, 25 Конституции РФ допускают ограничение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, проникновение в жилище против воли проживающих в нем лиц на основании судебного решения. Данное положение конкретизировано в уголовно-процессуальном законодательстве, в котором отражаются виды процессуальных действий, на проведение которых необходима санкция судьи.
По степени значимости после Конституции Российской Федерации следуют федеральные законы, часть из которых имеет статус конституционных, так как они приняты по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Федеральные законы, регламентирующие правоохранительную деятельность, носят достаточно широкий характер. Это законы Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» (1992 г.), «О прокуратуре Российской Федерации» (1992 г.), Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» (1995 г.) (далее — Закон об оперативно-розыскной деятельности) и т. д. Деятельность правоохранительных органов в более узком ключе регламентируется федеральными законами «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (1993 г.), «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (1995 г.). Ряд законодательных актов представляет собой частные изменения в действующем законодательстве о правоохранительных органах, например, Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”».
Основными законами, регулирующими организацию судебной системы и порядок ее деятельности, являются Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» (1992 г.), Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (1996 г.), Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» (2002 г.).
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (1996 г.) закрепил понятие «судебная власть», раскрыл ее содержание, а также определил понятие и содержание основных принципов правосудия. В данном законе прописаны судебная система Российской Федерации, компетенция судов, входящих в эту систему, их структура. Важное значение имеют нормы Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» (2011 г.) (далее — Закон о судах общей юрисдикции). В п. 1 ст. 1 этого закона подтверждена сложившаяся в Российской Федерации система судов общей юрисдикции, состоящая из федеральных судов общей юрисдикции и судов общей юрисдикции субъектов Российской Федерации. При этом к федеральным судам общей юрисдикции отнесены: а) Верховный Суд Российской Федерации; б) верховные суды республик, краевые, областные суды, суды автономных округов; в) районные суды, городские суды, межрайонные суды; г) военные суды; д) специализированные суды. К судам общей юрисдикции субъектов РФ отнесены и мировые судьи. Закон «О статусе судей в Российской Федерации» закрепляет права и обязанности судей, гарантии их независимости и неприкосновенности.
Федеральный конституционный закон (ФКЗ) «О Конституционном Суде Российской Федерации» (1994 г.) (далее — Закон о Конституционном Суде) определяет задачи, полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, принципы его деятельности и статус судей. В нем закреплен порядок образования Конституционного Суда РФ, его структура, особенности производства по отдельным категориям дел. Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (1995 г.) (далее — Закон об арбитражных судах) определяет компетенцию арбитражных судов, устанавливает структуру арбитражных судов всех звеньев, порядок их работы и организационное обеспечение. Еще один федеральный конституционный закон — «О военных судах Российской Федерации» (1999 г.) определяет компетенцию военных судов, устанавливает структуру военных судов по округам и порядок их функционирования.
Деятельность прокуратуры регламентируется Законом Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» (1992 г.). В 1999 г. в него были внесены новые серьезные изменения и дополнения. В законе определены задачи прокуратуры, принципы ее организации, деятельности, закреплена система органов прокуратуры Российской Федерации.
Организация органов безопасности определяется федеральными законами «О безопасности в Российской Федерации» (2010 г.), «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» (1995 г.), «О внешней разведке» (1996 г.) (далее — Закон о внешней разведке), «О государственной охране» (1996 г.). Каждый из этих законов определяет цели и задачи, стоящие перед соответствующим правоохранительным органом, его структуру и компетенцию.
Задачи таможенного регулирования определены Федеральным законом «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (2010 г.). Понятие таможенного дела, систему таможенных органов, их структуру, полномочия устанавливает Таможенный кодекс Таможенного союза (2009 г.).
Организация деятельности Следственного комитета Российской Федерации определяется Федеральным законом «О Следственном комитете Российской Федерации» (2010 г.) (далее — Закон о следственном комитете). Следственные органы и органы дознания в своей деятельности руководствуются Уголовно-процессуальным кодексом (УПК) Российской Федерации (2001 г.).
Организация и деятельность органов внутренних дел и входящих в состав МВД России подразделений внутренних войск регулируются федеральными законами: «О полиции» (2011 г.), «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (1997 г.) и некоторыми другими.
Правовое положение адвокатов, порядок приобретения ими правового статуса, формы адвокатских объединений регламентируются Федеральным законом «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (2002 г.). Деятельность нотариусов определена в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате, утвержденных постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 1 марта 1993 г. № 4462-1.
Еще одним видом правовых источников по организации правоохранительной деятельности являются указы Президента Российской Федерации. Этими указами, например, утверждены положения об органах предварительного следствия в системе МВД России (1998 г.), о ФСБ России (2003 г.), ФСИН России (2004 г.), Минюсте России (2004 г.), ФМС России (2004 г.), ФТС России (2006 г.), о Совете Безопасности Российской Федерации (2011 г.), МВД России (2011 г.), Следственном комитете Российской Федерации (2011 г.), а также о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и т. д.
К нормативно-правовой базе относятся также постановления Правительства Российской Федерации. Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных актов Президента Российской Федерации.
Нормативными источниками являются и такие ведомственные акты, как приказы, инструкции, издаваемые руководителями соответствующих министерств и ведомств: Генеральным прокурором Российской Федерации, министрами внутренних дел, юстиции, руководителями (директорами) ФСБ России, ФСИН России и др.
Широкую группу правовых источников составляют нормы международного права и договоры, заключенные Российской Федерацией. Общепризнанные принципы и нормы международного права в соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации.
В завершение следует обратить внимание на то, что происходит координация деятельности правоохранительных органов, осуществляется их взаимодействие между собой и другими органами, учреждениями и организациями. Правоохранительные органы в совокупности образуют единую систему. Единство системы проявляется в том, что все органы действуют не разрозненно, а совместно, в тесной взаимосвязи и взаимодействии. Координация деятельности органов обеспечения безопасности и правопорядка проводится в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и реализации этими органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.
Нормативно-правовое регулирование правоохранительной деятельности на федеральном и региональном уровнях
Дремова, А. Н. Нормативно-правовое регулирование правоохранительной деятельности на федеральном и региональном уровнях / А. Н. Дремова. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2021. — № 5 (347). — С. 179-181. — URL: https://moluch.ru/archive/347/78086/ (дата обращения: 18.09.2023).
Нормативно-правовое регулирование любой деятельности в РФ, в том числе правоохранительной играет ключевую роль в данной системе.
На федеральном уровне обобщающим законом для правоохранительной деятельности является Федеральный закон от 27.05.2003г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» [1], который в ст.1 устанавливает понятие государственной службы в РФ, а именно государственная служба есть профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий РФ, федеральных органов государственной власти, субъектов РФ и др. [1].
Деятельность Прокуратуры РФ регулируется Федеральным законом от 17.01.1992г. № 2201-I «О прокуратуре Российской Федерации» [2], который закрепляет понятие прокуратуры РФ, как единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ [2], а также принципы организации и деятельности прокуратуры, права и обязанности прокуроров и Генерального прокурора РФ и т. д.
Также Федеральный Закон от 18.04.2018г. № 84-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» [3], который дополняет п.1 ст.41.3 ФЗ «О прокуратуре РФ» по части форменного обмундирования и знаков различия; п.3 ст.45 по части ношения боевого ручного стрелкового оружия и индивидуальных средств защиты; п.1. ст.52 по части компенсаций сотрудникам; п.3. ст. 52 по части материально-технического обеспечения Генеральным прокурором органов и организаций прокуратуры РФ.
Федеральный закон от 30 октября 2018 г. № 374-ФЗ «О внесении изменений в статьи 49 и 50 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и статьи 40 и 41 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» [4], который вносит изменения по части военной прокуратуры, военных следственных органов Следственного комитета.
Деятельность Следственного комитета РФ регулируется Федеральным законом от 28.12.2010г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» [5], который устанавливает понятие Следственного комитета как федеральный государственный орган, осуществляющий в соответствии с законодательством РФ полномочия в сфере уголовного судопроизводства [5], а также определяет принципы деятельности Следственного комитета, полномочия сотрудников комитета, систему Следственного комитета, устанавливает требования, которые предъявляются к гражданам, принимающихся на службу в Следственном комитете, содержится текс присяги сотрудника комитета и др.
Деятельность Федеральной службы безопасности (ФСБ) регулируется Федеральным законом от 03.04.1995г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» [6], который устанавливает, что федеральная служба безопасности — это единая централизованная система органов федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности РФ [6]. Также данный нормативно-правовой акт закрепляет принципы деятельности сотрудников ФСБ, основы финансового и материально-технического обеспечения деятельности ФСБ, устанавливает направления деятельности сотрудников ФСБ, которая включает в себя:
– борьбу с терроризмом;
– борьбу с преступностью;
Также определяет полномочия сотрудников ФСБ.
Деятельность войск национальной гвардии регулируется Федеральным законом от 03.06.2016г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» [7], который устанавливает понятие войск национальной гвардии как государственную военную организацию, предназначенную для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина [7]. Также определяются принципы деятельности войск национальной гвардии, общий состав, полномочия войск национальной гвардии.
Федеральный закон от 06.06. 2019 г. № 127-ФЗ «О внесении изменений в статью 44 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» [8], который вносит изменения по части воинских званиях и единовременного пособия и денежной компенсации.
Деятельность полиции регулируется Федеральным законом от 07.02.2011г. № 3-ФЗ «О полиции» [9], который определяет назначении полиции — для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности [9]. Также устанавливает основные направления деятельности, принципы деятельности полиции, права и обязанности сотрудников полиции.
Федеральный закон от 30.11. 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [10] устанавливает основные термины: служба в органах внутренних дел, должности в органах внутренних дел, руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и т. д., также определяет полномочия сотрудников, ответственность, запреты, связанные со службой в органах внутренних дел.
Федеральный закон от 21.07.1997г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» [11] регулирует деятельность федеральной таможенной службы.
Нормативно-правовое регулирование деятельности судебных приставов определяется Федеральным законом от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах» [12] и Федеральным законом от 02.10.2007г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» [13], которые определяют задачи деятельности судебных приставов, их права и обязанности.
Деятельность федеральной службы исполнения наказаний регулирует Федеральный закон от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» [14], который устанавливает основные термины в данной сфере, задачи сотрудников, права и обязанности.
На региональном уровне деятельность правоохранительной деятельности регулируется также основными нормативными правовыми актами, принятыми на федеральном уровне, исключение составляет частные случаи, когда применяется судебная практика или решение соответствующих инстанций.
Нормативные акты, регулирующие правоохранительную деятельность
В соответствии с Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации отнесены: установление системы федеральных органов судебной власти; судоустройство; прокуратура; формирование федеральных органов судебной власти, а также федеральных органов исполнительной власти, включая правоохранительные органы (МВД, ФСБ и др.) 1 , Генеральной прокуратуры; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (пп. «в», «г», «о» ст. 71; п. «е» ст. 83; пп. «ж», «з» ч. 1 ст. 102).
Предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов являются: защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура; нотариат (пп. «б», «л» ч. 1 ст. 72).
Приведенные положения Конституции свидетельствуют о том, что к компетенции Российской Федерации отнесены вопросы законодательства общефедеральной значимости, обеспечения организации и деятельности судов, прокуратуры, других государственных органов, изучение которых входит в предмет курса «Правоохранительные органы». Вместе с тем важные вопросы отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Организация и деятельность государственных органов, изучаемых в рамках данного курса, регулируются множеством нормативных актов различного уровня и неодинаковой юридической силы. Эти нормативные акты могут быть классифицированы по их предмету (содержанию) и форме (видам источников).
По предмету правового регулирования можно выделить прежде всего универсальные нормативные акты. К их числу применительно к изучаемой сфере общественных отношений относится один нормативный акт, но акт высшей юридической силы — Конституция Российской Федерации.
К другой группе нормативных актов относятся такие законы и другие источники права, которые посвящены организации и деятельности судов, судебной власти, прокуратуры, других правоохранительных органов. В их состав входят правовые акты: о судах и судебной власти; о прокуратуре и прокурорском надзоре; об органах обеспечения общественного порядка; об органах безопасности; об органах расследования преступлений; о налоговой полиции, о таможенных органах; об учреждениях уголовно-исполнительной системы; о нотариате; об адвокатуре.
Согласно Конституции РФ судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией и федеральным конституционным законом. Конституцией же определено, что полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Россий-ской Федерации и иных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. 118, ч. 3 ст. 128). К настоящему времени высшими законодательными органами России приняты и действуют Федеральные конституционные законы: от 24 июня (12 июля) 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 5 (12) апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации», от 23 октября (26 декабря) 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», от 20 мая (23 июня) 1999 г. «О военных судах Российской Федерации».
Центральное место среди специальных нормативных актов о судебной власти, суде и судоустройстве занимает Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации». Он определил основные функции федеральных судов, оговорив, что их полномочия, порядок образования и деятельности определяются федеральными конституционными законами, некоторые из которых еще предстоит принять. Вот почему с принятием Закона о судебной системе не утратил силу Закон о судоустройстве РСФСР (1981) 1 . Заметим, однако, что указанный Закон РСФСР применяется в части, не противоречащей Закону о судебной системе (чч. 2 и 3 ст. 35). Последнее не колеблет положения п. 2 второго раздела Конституции о том, что законы, действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции, применяются в части, не противоречащей ей (Конституции). В случае коллизии норм законов РСФСР с законами Российской Федерации, принятыми на основе Конституции Российской Федерации, предпочтение отдается последним. Такой вывод вытекает и из Закона о судебной системе (чч. 2, 3 ст. 35) и Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15).
Организация и деятельность правоохранительных органов, обеспечивающих безопасность и общественный порядок, регламентируются прежде всего рядом законов Российской Федерации (о милиции, об оперативно-розыскной деятельности, о безопасности, о внутренних войсках, о Государственной границе, частной детективной и охранной деятельности), а также Таможенным кодексом РФ. Организация и структура центральных аппаратов указанных органов строится на основе положений о соответствующих министерствах, ведомствах, службах.
Прокуратура в Российской Федерации организована в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм.) 1 .
Организация, задачи и структура органов нотариата базируются на таком законодательном акте, как Основы законодательства Российской Федерации о нотариате 2 .
Организация и деятельность адвокатуры с 1 июля 2002 г. регулируются Федеральным законом от 26 апреля 2002 г. (31 мая 2002 г.) № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» 3 .
По своей юридической силе нормативные акты, регулирующие деятельность судебной власти, прокуратуры, органов внутренних дел, других правоохранительных и правообеспечивающих органов, далеко не одинаковы.
Высшую ступень иерархической лестницы нормативных актов, регулирующих рассматриваемую сферу, занимает Конституция Российской Федерации. Вторую ступень занимают федеральные конституционные законы, а затем — федеральные законы.
Необходимо учитывать, что федеральные законы по своей значимости и сфере регулирования существенно различаются, но ко всем им предъявляется общее требование — они не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. 15).
Одни из них посвящены комплексу вопросов, входящих в отрасль или подотрасль законодательства. Если их нельзя в полной мере считать отраслевыми кодексами (какими являются УК, УПК, ГК, ГПК), они все-таки отличаются относительно высоким уровнем систематизации и носят комплексный характер. К таким можно отнести законы: о статусе судей, о прокуратуре, о милиции, об оперативно-розыскной деятельности, о судебных приставах, о Судебном департаменте при Верховном Суде РФ, о мировых судьях, об адвокатской деятельности и адвокатуре, об органах судейского сообщества и др. Другие федеральные законы более индивидуализированы. К ним можно отнести, например, Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» 1 .
Еще одну группу законов составляют законы РФ, которыми вносятся изменения и дополнения в действующие кодифицированные или комплексные нормативные акты. К числу подобных нормативных актов относятся, например, Федеральные законы от 28 ноября 2001 г. (15 декабря 2001 г.) № 169-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»»; от 5 августа 2004 г. (14 августа 2004 г.) № 100-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»» 2 .
В настоящее время в Российской Федерации стала известна и такая форма нормативного акта, как «Основы законодательства». В интересующей нас области, в частности, к числу таких нормативных актов относятся Основы законодательства Российской Федерации о нотариате. По-видимому, подобная форма права может применяться в будущем для правового регулирования общественных отношений, принятие законов о которых составляет совместную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов (см. пп. «к», «л» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации).
Вопросы, составляющие предмет совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, могут быть на федеральном уровне предметом решения и других форм права, иллюстрацией чего является Федеральный закон № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» от 11 ноября 1998 г. (17 декабря 1998 г.). Принятый в соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе в Российской Федерации», этот Закон установил, что мировые судьи в Российской Федерации являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации и входят в единую судебную систему Российской Федерации. Законом определено, что порядок деятельности мировых судей и порядок создания должностей мировых судей устанавливается федеральными законами, а порядок назначения (избрания) и деятельности мировых судей устанавливается также законами субъектов Федерации. Порядок осуществления ими правосудия устанавливается федеральным законом (УПК, ГПК). В части, касающейся осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях, допускается возможность установления порядка производства также законами субъекта Российской Федерации. Как видно, во всех рассмотренных случаях речь идет о разграничении совместной компетенции Федерации и ее субъектов. Это далеко не все вопросы, которые разрешает указанный Закон.
Нормативный характер имеют, однако, не только акты высшего законодательного и представительного органа России, именуемые законами, но и постановления этого государственного органа. Характерно, что постановления эти в рассматриваемой сфере правового регулирования принимались двух разновидностей. Одними утверждались положения. Например, постановлением от 13 мая 1993 г. № 4960-1 1 были утверждены: Положение о квалификационных коллегиях судей, Положение о квалификационной аттестации судей. В других случаях непосредственно в самом постановлении высшего законодательного и представительного органа решались те или другие вопросы, нуждающиеся в нормативно-правовом регулировании. К их числу можно отнести постановление от 17 февраля 1993 г. «О некоторых вопросах реализации положений Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» в отношении судей военных судов, об их материальном обеспечении и мерах их социальной защиты». Заметим, что в этом случае, как и при утверждении вышеназванных Положений, в преамбуле постановлений делается ссылка на те или другие статьи Закона о статусе судей.
Следующее за законами звено в иерархии нормативных актов занимают указы Президента Российской Федерации. Указы Президента носят, как правило, подзаконный характер. Согласно ч. 3 ст. 90 Конституции указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Применительно к рассматриваемой сфере правового регулирования Президент принимает указы в целях обеспечения исполнения Конституции, федеральных конституционных и иных законов. В одних случаях они направлены на регулирование одного вопроса, в других — нескольких взаимосвязанных вопросов.
Вслед за президентскими актами необходимо выделить среди нормативных актов постановления Правительства Российской Федерации. На этот счет ст. 115 Конституции Российской Федерации устанавливает жесткое предписание о границах правительственных актов, оговорив, что Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации. В развитие универсальных положений ч. 1 ст. 15 Конституции в ч. 3 ст. 115 подчеркнуто, что постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом Российской Федерации (ч. 3 ст. 115).
Так же как законодательный орган и Президент, Правительство Российской Федерации правомочно утверждать нормативные акты в виде положений о министерствах и о других структурах. В частности, Правительством было утверждено Положение о Национальном центральном бюро Интерпола (от 14 октября 1996 г. № 1190) 1 и др. Кроме того, Правительство издает постановления по отдельным конкретным вопросам, относящимся к организации и деятельности государственных органов, входящих в предмет изучения данного курса. Например, во исполнение возложенных на него обязанностей Правительство приняло постановление от 29 июня 1995 г. № 653 «О заключении соглашений между Министерством внутренних дел Российской Федерации и компетентными ведомствами иностранных государств» 2 . Постановлением Правительства РФ от 4 июля 2003 г. № 400 установлены размеры оплаты труда адвокатов, участвующих в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по назначению 3 .
Несмотря на существенное различие предмета регулирования указанных постановлений Правительства, все они приняты на основании и в обеспечение исполнения Конституции, федеральных конституционных или федеральных законов Российской Федерации.
Среди нормативных актов федерального уровня заключительным звеном являются ведомственные нормативные акты. Немалое их число издается по линии Генеральной прокуратуры, Минюста, МВД и других министерств и ведомств РФ. В качестве примеров можно назвать: приказ МВД РФ от 26 января 1996 г. № 41, которым утверждены Правила внутреннего распорядка изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых 4 ; приказ Минюста России от 25 января 1999 г. № 20, которым утверждено Положение о следственном изоляторе уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ 5 . На решение ряда организационных вопросов был направлен приказ Генерального прокурора РФ от 20 февраля 2002 г. № 7 «Об организации исполнения Федерального закона «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» и о переходе органов прокуратуры к работе в новых условиях уголовного судопроизводства», а также его приказ от 5 июля 2002 г. № 39 «Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства».
Эти акты носят разные названия: приказы, инструкции, правила, положения и т.п. Согласно Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. не могут иметь юридической силы ведомственные акты, затрагивающие права и интересы граждан или относящиеся к сфере действия ряда ведомств, если они не зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ и н е о п у б л и к о в а н ы . Правительством России утверждены на этот счет специальные Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.
Ведомственные нормативные акты иногда издают совместно два или несколько ведомств. Известны, например, совместные акты Минюста, МВД и Генеральной прокуратуры РФ; МВД и ФСБ и др. Практикуется издание нормативных актов одним ведомством при предварительном согласовании его проекта с другими ведомствами. Например, Минюст РФ совместно с Минфином РФ издал приказ от 6 октября 2003 г. № 257/89н, которым установил порядок расчета оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном производстве по назначению 1 .
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Заметим, однако, что общепризнанные принципы и нормы международного права реализуются в основном через внутреннее законодательство. В соответствии с этим в части, касающейся правоохранительных органов, указанные нормы включены в Закон о судебной системе, другие нормативные акты о судах и правоохранительных органах, а важнейшие из них — даже в Конституцию.
В отношении международных договоров, к числу которых относятся договоры о правовой помощи по уголовным делам, Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) оговаривает: если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Международными договорами, в частности, в значительной степени регулируется порядок сношения судов, прокуроров, органов расследования с соответствующими учреждениями иностранных государств (ст. 453-473 УПК РФ).
Правосудие в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией, законами о суде и судебной власти, материальными и процессуальными законами. Опыт, судебная практика показывают, что применение норм закона нередко встречает затруднения на практике, в связи с чем они нуждаются в разъяснении. Это делают пленумы Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в своих постановлениях. Хотя указанные акты не являются источниками права, разъяснения, содержащиеся в них, имеют важное значение для правильного и единообразного применения закона. В них, с учетом практики применения законодательства, даются разъяснения отдельных норм права, содержатся рекомендации в целях наиболее эффективной их реализации, анализируются допускаемые на практике ошибки и недостатки. Причем эти рекомендации имеют большое значение не только для судов, но также и для органов расследования, прокуроров. Чтобы в этом убедиться, достаточно обратиться к некоторым из таких актов Пленума Верховного Суда РФ — его постановлениям от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» 1 , от 11 июня 1999 г. «О практике назначения судами уголовного наказания» 2 , от 10 октября 2003 г. «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» 3 .
Конституционные основы правосудия, организации правоохранительных органов, как и деятельность по осуществлению правосудия и судопроизводства, наиболее ярко выражены в тех положениях, которые принято называть принципами. Было бы, однако, не совсем точно конституционные основы деятельности в сфере правосудия и судопроизводства сводить лишь к принципам, хотя бы и сформулированным Конституцией Российской Федерации. В Конституции имеется немало и других положений, оказывающих влияние на формирование законодательства о судебной власти, правосудии, судопроизводстве, организации и деятельности других правоохранительных органов.
Необходимо иметь в виду, что Конституция, как нормативный источник права высшей юридической силы и прямого действия, является источником права о судебной власти и правоохранительных органах. Следовательно, она содержит правовые нормы, н е п о с р е д с т в е н н о регулирующие отношения, возникающие в указанных выше сферах.
Конституция Российской Федерации провозгласила высшей ценностью человека, его права и свободы (ст. 2). Она исходит из универсальной обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Естественно, такая обязанность в сфере судопроизводства лежит на судебной власти, прокуратуре, других правоохранительных органах. В числе последних в уголовном процессе существенное место принадлежит следователям и органам дознания.
В то же время положения, содержащиеся в ст. 2 Конституции, оказывают воздействие на формирование в новом законодательстве, принимаемом в ходе судебной реформы в Российской Федерации, задач, стоящих перед судебной властью, правоохранительными органами, судопроизводством. Эти идеи учтены при подготовке ряда принятых законов и разработке проектов нового законодательства. Именно Конституция Российской Федерации обозначила современные ориентиры при определении круга нормативных актов, подлежащих разработке в первую очередь, сформулировала параметры многих законов и других нормативных актов, поставила перед законодательными органами глобальную задачу — всестороннее обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Под влиянием Конституции РФ были разработаны, приняты и вступили в действие такие крупные акты, как Федеральные конституционные законы о Конституционном Суде РФ (1994), о судебной системе (1996), об арбитражных судах (1995), о военных судах (1999). Конституция РФ инициировала разработку одних и способствовала активизации подготовки других крупных нормативных актов. В их числе такие Федеральные законы, как: о защите судей и других должностных лиц (1995), о содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых (1995), о судебных приставах (1997), о мировых судьях (1998), Уголовный кодекс РФ (1996), Уголовно-процессуальный кодекс РФ (2001), Арбитражный процессуальный кодекс РФ (2002), Гражданский процессуальный кодекс РФ (2002), Закон об органах судейского сообщества (2002), Закон об адвокатской деятельности и адвокатуре (2002) и др. Однако не только в теории и в учебной литературе, но и в реальной практической деятельности необходимо учитывать, что правильное понимание современных задач правосудия и судопроизводства не может быть достигнуто только на основе освоения отраслевого законодательства, если нет глубокого и системного понимания положений Конституции РФ.
Основываясь на конституционных положениях, можно сделать вывод, что центральное место в блоке задач, стоящих перед правосудием и судопроизводством, занимают обеспечение и защита прав и свобод участвующих в судопроизводстве граждан. Однако надо иметь в виду, что эта задача не может быть противопоставлена другим задачам, например, установлению в процессе судопроизводства по уголовному делу преступления, лиц, его совершивших, а также масштабов уголовной ответственности. Моделируя в процессуальных нормах возможные в ходе производства по уголовному делу общественные отношения, законодательство о судопроизводстве и правосудии тем самым обеспечивает реализацию уголовным правом охранительных функций. А поскольку полное применение норм уголовного права может быть осуществлено только путем вынесения актов органами правосудия, постольку невозможно выполнение уголовным правом охранительных функций без судопроизводства и правосудия. Поэтому законодательство о правосудии и судопроизводстве, взаимодействуя с уголовным правом, осуществляет охранительную функцию. Осуществляя эту функцию, уголовное право, судопроизводство, правосудие охраняют в числе других объектов жизнь, здоровье, интересы и свободы граждан. Следовательно, уточняя задачи суда и других правоохранительных органов в свете ст. 2 Конституции РФ, надо иметь в виду указанные аспекты процессуальной деятельности суда и других государственных органов по охране и защите прав человека и гражданина, которую осуществляют судебная власть, а также другие субъекты уголовного судопроизводства, ответственные за ведение уголовного дела (в том числе следователи, органы дознания, прокуратуры).
Конституция России всегда оказывала большое влияние на формирование законодательства о судопроизводстве, судоустройстве, правоохранительных органах, прокурорском надзоре. Теперь же Конституция Российской Федерации, сохраняя прежнее предназначение (в смысле влияния на отраслевое законодательство), непосредственно является и с т о ч н и к о м п р а в а. Такой вывод базируется на том, что в ней: а) получили нормативное решение многие вопросы правосудия и судопроизводства; б) сформирована система конституционных принципов правосудия; в) определены основополагающие начала и предпосылки прямого действия ее норм (ст. 15).
Безусловно, положительную роль для становления системы нового законодательства о суде, судебной системе и правосудии играет более четкое и последовательное (чем прежде) решение в действующей Конституции вопросов: а) разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства (ст. 71-73); б) установления приоритета федеральных конституционных законов и федеральных законов, имеющих прямое действие на территории Российской Федерации; в) признания недопустимым противоречия федеральных законов федеральным конституционным законам; г) провозглашения недопустимости противоречия законов субъектов Российской Федерации законам, принятым по вопросам, относящимся к исключительной компетенции Федерации (ст. 76).
Надо признать, что конституционное положение о прямом действии норм Конституции РФ непривычно для субъектов правоприменения России. Такого положения в прежних российских конституциях не было. Поэтому отсутствовала соответствующая правоприменительная практика. В сложном положении оказалось, конечно, не только регулирование общественных отношений в сфере уголовного судопроизводства, но и оно тоже. Как показала практика, суды и правоохранительные органы оказались психологически не готовыми к прямому применению конституционных норм в ходе производства по уголовному делу. Именно с учетом этого обстоятельства Верховный Суд Российской Федерации вынужден был накануне опубликования текста новой Конституции 24 декабря 1993 г. принять постановление «О некоторых вопросах, связанных с применением статей 23 и 25 Конституции Российской Федерации» 1 . Имеются в виду прежде всего положения ч. 2 ст. 23 Конституции о допустимости только по решению суда ограничения прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. То же самое относится к ст. 25 Конституции, согласно которой «никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения». В своем постановлении Пленум Верховного Суда РФ разъяснил судам порядок принятия к рассмотрению материалов, подтверждающих обоснованность ограничения прав граждан, предусмотренных ст. 23 и 25 Конституции РФ. Но и в дальнейшем Пленум Верховного Суда вынужден был обращаться к разъяснению вопросов применения Конституции 1 .
Нельзя, однако, упрощать проблему прямого применения конституционных норм при производстве по уголовному делу. Далеко не все нормы Конституции могут быть применены без их конкретизации, без установления в отраслевом законодательстве механизма их применения. Более того, во многих нормах содержатся отсылки к текущему федеральному законодательству, в чем нетрудно убедиться, обратившись к тексту ст. 20, 25, 47 (ч. 1), 50 (чч. 2, 3), 51 (ч. 2), 121 (ч. 2), 122 (ч. 2), 123 (чч. 1, 2, 4).
Есть в Конституции РФ нормы, хотя прямо и не отсылающие к другим федеральным законам, но содержание которых предполагает необходимость соответствующих норм отраслевого закона, направленных на обеспечение действия конституционных норм. Однако отсутствие в тех или других законах и иных нормативных актах необходимых норм права, обеспечивающих реализацию положений Конституции, не может быть препятствием к их применению. Следовательно, положения Конституции имеют прямое действие в н е з а в и с и м о с т и от того, соответствуют они нормам отраслевого законодательства или нет. В этом случае действуют правила ст. 15 Конституции РФ, согласно которым: а) Конституция РФ имеет высшую юридическую силу; б) законы и иные правовые акты не должны противоречить Конституции. Иными словами, при наличии коллизий между нормами законодательства о суде, судопроизводстве и Конституции РФ приоритет принадлежит конституционным нормам.
Продолжительное отставание законодательства о суде и судопроизводстве от Конституции отнюдь не всегда означает «замораживание» соответствующих конституционных норм. Примером тому могут служить положения ст. 49 Конституции РФ, установившей: «Каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда». С провозглашением на конституционном уровне требования об обязательном соблюдении принципа презумпции невиновности и даже раскрытием содержания этого принципа уголовного процесса Конституция тем самым существенно опередила законодательство о судопроизводстве и о судоустройстве.
В Конституции сформулирован еще ряд существенных для судопроизводства и правосудия положений, вытекающих из презумпции невиновности. В частности, предусмотрено, что: а) обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность (ч. 2 ст. 49); б) неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого (ч. 3 ст. 49); в) при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона (ч. 2 ст. 50).
Приведенные конституционные положения теоретически безупречны, они не вступают в противоречия с нормами законодательства об уголовном судопроизводстве и правосудии, а, наоборот, как бы усиливают положения существующих правил. Например, УПК РСФСР содержал предписание, запрещающее суду, прокурору, следователю, дознавателю «перелагать обязанность доказывания на обвиняемого» (ч. 2 ст. 20). Юридически более предпочтительным и, безусловно, более четким представляется положение ч. 2 ст. 49 Конституции РФ: «Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность». УПК Российской Федерации (2001 г.) не просто воспроизвел указанное конституционное положение, а развил его, указав, что бремя доказывания обвинения и опровержения доводов, приводимых в защиту подозреваемого или обвиняемого, лежит на стороне обвинения (ч. 2 ст. 14 УПК РФ). Такая интерпретация положений Конституции РФ является правомерной, так как она не ослабляет, а усиливает защиту прав личности.
Иное положение сложилось с действием ч. 1 ст. 51 Конституции РФ, согласно которой «никто не обязан свидетельствовать против самого себя, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом». Вне зависимости от того, что в УПК вопросы свидетельского иммунитета не были решены ни на момент принятия Конституции, ни в течение продолжительного времени после этого, правомерность прямого действия приведенного нормативного установления (имеются в виду показания против самого себя и своего супруга) не вызывала сомнения. Что касается освобождения лица от обязанности свидетельствовать против близких родственников, то Конституция (ч. 1 ст. 51), решив этот вопрос положительно, не дала конкретного перечня круга лиц, относящихся к числу близких родственников. Но он (этот перечень) имеется в действующем отраслевом законодательстве, например, об уголовном судопроизводстве (п. 9 ст. 34 УПК РСФСР, п. 4 ст. 5 УПК РФ). Поэтому ст. 51 Конституции при производстве по делу надо применять в совокупности с нормами уголовно-процессуального и гражданского процессуального законодательства.
Часть 4 ст. 15 Конституции РФ признает составной частью правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права. При этом, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, применяются правила международного договора.
Приведенные конституционные положения означают, что в российскую правовую систему включены три группы международно-правовых норм: а) общепризнанные принципы международного права; б) общепринятые нормы международного права; в) нормы международных договоров. Нет никаких препятствий к тому, чтобы указанные нормы и положения международного права включить в число источников законодательства о судопроизводстве и правосудии, но трудности в их применении на практике исключить нельзя.
По-видимому, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ предстоит помочь практическим работникам решать указанные вопросы. Определенные меры они уже приняли 1 .
Имеющиеся трудности с применением норм Конституции при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел ни в коей мере не умаляют ее значения как источника права. Более того, принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. не только уже оказало прямое воздействие на практику применения законодательства при осуществлении правосудия, но и создало определенные юридические предпосылки для интенсификации законотворческой деятельности по формированию и развитию российского законодательства о судебной системе, правоохранительных органах, судопроизводстве.
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (№ 1-ФКЗ) принят Государственной Думой 23 сентября 1996 г., одобрен Советом Федерации 26 декабря 1996 г. 2 Среди действующих федеральных конституционных законов рассматриваемый Закон занимает особое положение, поскольку вслед за Конституцией Российской Федерации он сыграл основополагающую роль в формировании действующей системы органов судебной власти в стране 3 . Он не только подтвердил наличие федеральных судов, но и определил суды субъектов Федерации — конституционные (уставные) суды и мировые судьи. Этим Законом к федеральным судам отнесены: а) Конституционный Суд Российской Федерации; б) Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные и равные им суды субъектов Российской Федерации, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; в) Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов.
Определяя ветви судебной власти и входящие в каждую из них суды, Закон исходит из единства судебной системы России. Как подчеркнуто в Законе, это единство обеспечивается путем: а) установления судебной системы РФ Конституцией и этим Законом; б) соблюдения судами РФ и мировыми судьями установленных федеральными законами правил судопроизводства; в) применения всеми судами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров, а также конституций (уставов) и других законов субъектов Федерации; г) признания обязательности исполнения на всей территории России судебных постановлений, вступивших в законную силу; д) законодательного закрепления единства статуса судей; е) финансирования федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета 1 .
Закон о судебной системе исходит из важности каждого звена судебной системы, когда подчеркивает, что судебная власть в РФ осуществляется только судами в лице судей, привлекаемых в установленном порядке к осуществлению правосудия присяжных и арбитражных заседателей (ст. 1). Воспроизводя и развивая конституционные принципы правосудия, Закон этим не ограничивается. В нем установлен запрет на издание в России законов и иных нормативных актов, отменяющих или умаляющих самостоятельность судов, независимость судей (ч. 4 ст. 5). Не менее важно и другое положение: неисполнение постановления суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом (ч. 2 ст. 6). Дифференцированно решен в Законе вопрос о языке судопроизводства: в высших федеральных судах, в арбитражных и военных судах судопроизводство и делопроизводство осуществляется на русском языке. В то же время судопроизводство и делопроизводство в других федеральных судах общей юрисдикции (первое и второе звенья) ведется на русском языке, а также на языке республики, на территории которой находится суд.
Подтверждая установленные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «О статусе судей Российской Федерации» основы правового статуса судей, порядок их назначения, несменяемости, неприкосновенности, предпосылки и механизм приостановления и прекращения деятельности судей, создания и упразднения судов, Закон о судебной системе дает общую характеристику полномочий каждого из судов (ст. 17-28). Именно в этом Законе впервые районный суд определен не только как суд первой инстанции, но и как суд второй инстанции, вышестоящий по отношению к мировым судьям (ст. 21) 1 . Специальная глава Федерального конституционного закона посвящена органам судейского сообщества (ст. 29) 2 , обеспечению деятельности судов (ст. 30-33) и др. При этом для обеспечения деятельности судов общей юрисдикции (кроме Верховного Суда РФ), а также органов судейского сообщества предусмотрено образование Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Такой орган образован и функционирует в соответствии с Федеральным законом «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» от 19 декабря 1997 г. (8 января 1998 г.) 3 . Согласно этому Закону Судебный департамент, а также управления (отделы) Судебного департамента в субъектах Российской Федерации и создаваемые им учреждения образуют систему Судебного департамента (ст. 2). Образование Судебного департамента и его учреждений состоялось в целях выведения из компетенции органов исполнительной власти вопросов материального и финансового обеспечения судов, что является одним из средств обеспечения их независимости. Такое решение, однако, не означает возложения на Верховный Суд России функций, не свойственных органам судебной власти, так как Верховный Суд Российской Федерации не наделен властными полномочиями в отношении вновь созданного органа и подчиненных ему структур.
К специальным нормативным актам следует отнести те акты, которые регулируют вопросы организации и деятельности правоохранительного органа, его компетенцию, предметы ведения, формы и методы осуществления правоохранительной деятельности.
К ним относятся такие нормативно- правовые акты:
Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»
Приказ МВД РФ от 16.09.2002 N 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 20.11.2002 N 3936);
Федеральный Конституционный закон от 28.04.1995 N 1-ФКЗ «Об Арбитражных судах в Российской Федерации»;
Федеральный закон от 30.05.2001 N 70-ФЗ «Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации»;
Федеральный закон от 17.12.1998 N 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации»
Указ Президента РФ от 13.10.2004 N 1313 «Вопросы министерства юстиции Российской Федерации «;
Указ Президента РФ от 13.10.2004 N 1316″Вопросы федеральной службы судебных приставов»;
«Методические рекомендации Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации о повышении эффективности организации работы по исполнению судебных решений о предоставлении жилья»;
Федеральный закон от 08.01.1998 N 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации «;
Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 15.12.2004 N 161 «Об утверждении инструкции по судебному делопроизводству в Верховных Судах республик, краевых и областных, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов»;
Указ Президента РФ от 05.06.2003 N 613″О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»;
Федеральный закон от 21.07.1997 N 114-ФЗ «О службе в Таможенных органах Российской Федерации «.
Этот перечень можно продолжить, поскольку деятельность каждого правоохранительного органа урегулирована как федеральным законодательством, так и подзаконными нормативными правовыми актами. В заключении следует заметить, что вся система нормативно-правовых актов, регулирующих правоохранительную деятельность выстроена с учетом юридической силы каждого нормативного акта, что и следует учитывать при их применении.
В рамках рассмотренной темы дана общая характеристика универсальных правовых актов, на основе которых строится правоохранительная деятельность. Это прежде всего Конституция РФ . Важное значение в правоохранительной системе имеют такие нормы, которые содержатся в следующих статьях Конституции: ст.ст.2, 17-26, 35, 45-53, 56, 118-124. Кроме того, следует обратить внимание на то, что Конституция РФ обладает высшей юридической силой и имеет определяющее значение для всех российских правовых актов.
Большую роль в правовом регулировании правоохранительной деятельности играют и правовые акты, на основе которых строится организация и деятельность судебной власти, органов прокуратуры, органов расследования преступлений, органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, органов, обеспечивающих исполнение судебных решений, а также организаций, оказывающих правовую помощь.
1 Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2006 г. № 583 «О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2007 — 2011 годы» (с изменениями от 10 апреля 2007 г., 14 февраля 2008 г., 17 марта 2009 г.).
2 Сабо И. Социалистическое право. М., 1979, с. 315.
1 Буганова М.А.Правоохранительная система субъекта Российской Федерации: Дисс. к.ю.н.. — М., 2003.С28-29.
2 Буганова М.А.Там же. С.31.
1 Правоохранительные органы. Учебник. /Под ред. Божьева В.П. — М.: Высшее образование, 2006. С.24.
2 Правоохранительные органы. Учебник под ред. В.П. Божьева. — М.: Высшее образование, 2006.С.24.
1 ·Клеандров М.И. Экономическое правосудие в России: прошлое, настоящее, будущее. — «Волтерс Клувер», 2006 г.
1 1 Пунктом «г» ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации отнесено формирование всех федеральных органов государственной власти. Здесь отмечена лишь та часть, которая относится к предмету данного курса.
1 Ведомости ВС РСФСР. 1981. № 28. Ст. 976.
1 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878; № 47. Ст. 5620; 2000. № 2. Ст. 140; № 9. Ст. 1066; № 16. Ст. 1774; 2001. № 1 (ч. 1). Ст. 2; № 53 (ч. 1). Ст. 5018 и 5030; 2002. № 26. Ст. 2523; № 30. Ст. 3029; № 40. Ст. 3853; 2003. № 27. Ст. 2700.
2 Ведомости РФ. 1993. № 10. Ст. 357.
3 СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2102 (в ред. законов от 28.10.2003 г. № 134-ФЗ; от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ; от 20.12.2004 г. № 163-ФЗ).
1 Ведомости РФ. 1993. № 19. Ст. 685.
2 СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4834; РГ. 2004. № 175. 18 авг.
1 Ведомости РФ. 1993. № 24. Ст. 856.
1 СЗ РФ. 1996. № 43. Ст. 4916.
2 РГ. 1995. 18 июля.
3 СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2925.
4 УПК РСФСР с постатейными материалами. — М., 2000. С. 538-544.
5 Там же. С. 392-397.
1 РГ. 2003. 21 окт.
1 Сборник постановлений Пленумов. – М.: Спарк. С. 697-703.
2 Там же. С. 807-818.
3 БВС РФ. 2003. № 12.
1 Сборник постановлений Пленумов. – М.: Спарк. С. 649.
1 См.: постановления Пленумов Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г., 29 апреля 1996 г. (Сборник постановлений Пленумов. Спарк С. 697-703, 704-714).
1 См. постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» (БВС РФ. 2003. № 12).
2 СЗ РФ. 1997. № 1.Ст. 1.
3 Содержание других федеральных конституционных законов изложено в главах, посвященных арбитражным судам (гл. 6), Конституционному Суду (гл. 7), военным судам (гл. 6).
1 Финансовое обеспечение деятельности мировых судей в части зарплаты и социальных выплат осуществляется из федерального бюджета, а материально-техническое обеспечение — в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации (ст. 10 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации». — СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270).
1 В соответствии со ст. 354-355 УПК РФ (2001 г.), ст. 320 ГПК РФ (2002 г.) районный суд является судом апелляционной инстанции, который рассматривает жалобы и представления на не вступившие в законную силу приговоры, решения и постановления, вынесенные мировым судьей.
2 Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» принят 15 февраля 2002 г. (14 марта 2002 г.) // СЗ РФ. 2002. № 11. Ст. 1022.