Какие виды планирования выделяют в прокурорской практике
Перейти к содержимому

Какие виды планирования выделяют в прокурорской практике

  • автор:

Планирование работы

План в органах прокуратуры – управленческий акт, в котором разработана система положений, мероприятий, реализация которых позволяет усилить борьбу с правонарушениями, улучшить состояние законности.

Планирование работы является одним из организующих начал обеспечения деятельности прокуратуры по реализации полномочий, предусмотренных Законом о прокуратуре. Состояние планирования в органах прокуратуры отражает не только уровень организации работы, но и целенаправленность принимаемых прокуратурой мер по усилению борьбы с преступностью и укреплению законности на поднадзорной территории.

Планирование – это процесс творческий, порой тесно связанный с решением экономических, социальных, организационных и иных вопросов. В связи с этим важное значение в нем имеет формулирование целей, задач, криминологической проблемы.

Надлежаще организованным планированием в прокуратуре достигается сосредоточение сил и средств на основных направлениях деятельности прокуратуры. При подготовке плана работы прокуратуры необходимо соблюдать основные принципы планирования: целенаправленности и конкретности, оптимальной достаточности и стабильности.

Принцип целенаправленности и конкретности означает, что план должен быть направлен на достижение определенной цели, с юридически грамотным и полным определением мероприятий и объектов надзора. Плановые мероприятия должны отражать намеченные цели, которые предполагается достигнуть в результате исполнения этих мероприятий.

Принцип оптимальной достаточности планов определяет соответствие объема работы реальному штату и иным возможностям прокуратуры, наличию сил и средств, времени для его реализации в установленные сроки. Согласно данному принципу план работы должен быть гибким, а мероприятия равномерно распределены по времени их исполнения таким образом, чтобы в каждом месяце, квартале, полугодии предусматривалась примерно одинаковая нагрузка на каждого исполнителя. Подобный подход к планированию позволит более рационально использовать рабочее время и усилить эффективность надзорной и ненадзорной деятельности прокуратуры, направленной на обеспечение исполнения закона.

Вместе с тем в планы нецелесообразно включать также второстепенные мероприятия. Не подлежит планированию повседневная служебная деятельность работников прокуратуры, регламентированная различными видами законодательства либо приказами и указаниями Генерального прокурора РФ. Кроме того, нельзя планировать мероприятия, не входящие в компетенцию органов прокуратуры. В то же время недопустимо в процессе подготовки плана чрезмерное сужение сферы планирования. Принцип оптимальной достаточности обеспечивается избирательным подходом в формировании плана, выборе наиболее актуальных проблем деятельности, приоритетных для данной прокуратуры и основанных на результатах анализа состояния законности.

Принцип стабильности предполагает неизменность плановых мероприятий. Однако не исключается возможность корректировки плана в зависимости от складывающейся оперативной обстановки в регионе. Изменение плана возможно по мотивированному ходатайству соответствующих должностных лиц прокуратуры либо по личной инициативе прокурора. Внесение изменений в план оформляется распоряжением прокурора. Подобное решение может быть принято и по указанию вышестоящего прокурора либо его заместителя. При организации планирования, как правило, выделяются мероприятия, проведение которых имеет постоянный характер вне зависимости от изменений в состоянии законности, штатного состава прокуратуры или других показателей. Это проведение анализов, обобщений, участие в заседаниях органов местного самоуправления, подготовка в их адрес информации и предложений по укреплению законности и правопорядка и т.д. Из опыта работы прокуроров видно, что просчеты в планировании неизбежно влекут за собой неудовлетворительное качество проводимых прокурорских проверок и других мероприятий и, как следствие, их низкую результативность.

В практике работы прокуратур применяют различные виды планирования: перспективное, текущее, оперативное, комплексное, индивидуальное, координационное. Первые три подразделяются по срокам исполнения: на перспективные – годовые, текущие – полугодовые, квартальные, месячные и календарные (недельные, ежедневные). В зависимости от направленности, объема и разносторонности включенных в план мероприятий, а также количества исполнителей планы делятся на комплексные и индивидуальные.

Перспективные планы на год, как правило, затрагивают проблемы борьбы с преступностью и готовятся совместно с другими правоохранительными органами. Эти планы основаны на прогнозировании правонарушений. При всей стихийности правонарушений и преступлений, совершаемых в регионе, прокурор должен выделить некоторые закономерности. Они определяются временем, территорией, численностью и составом населения, характером производства, переселением людей из зарубежья и многими другими факторами. На основе тщательного анализа состояния законности и преступности на поднадзорной территории прокурор определяет основные направления деятельности прокуратуры, выявляет наиболее неблагополучные органы, предприятия, учреждения, организации (имеется в виду соблюдение действующего законодательства), которые станут предметом пристального внимания прокурора. После этого готовится комплекс мероприятий но борьбе с преступностью и другими нарушениями законности.

В соответствии с п. 4.1 Регламента Генеральной прокуратуры РФ работа Генеральной прокуратуры РФ планируется на полугодие. Соответственно, работа прокуратур субъектов РФ, городских (районных) прокуратур планируется на полугодие. Это позволяет всесторонне и динамично реализовывать полномочия прокуратур по основным направлениям их деятельности.

Текущее планирование является основным и обязательным для каждого прокурорского органа и обычно используется прокурорами для планирования конкретных мероприятий по определенному направлению работы. Именно к текущему планированию предъявляются жесткие требования: оно должно быть реальным, что обеспечивается тщательным изучением состояния законности в регионе. Перед составлением полугодового плана прокурором должны быть изучены количество и виды преступлений и правонарушений, совершаемых в регионе, степень их тяжести и распространенности, определены районы наибольшего распространения преступности, проанализированы недостатки в работе инспекторов дознания, следователей, работников прокуратуры и иных должностных лиц. Прокурор может изучать состояние законности, пользуясь двумя источниками. Первый – информация, находящаяся в самой прокуратуре: разрешенные жалобы, уголовные дела, исковые заявления, акты прокурорского реагирования и т.д. Второй – информация, которой располагают администрации различных органов, организаций, учреждений, предприятий (имеются в виду различные инспекции, санитарно-эпидемические службы, контрольно-ревизионные управления, комиссии по делам несовершеннолетних) и т.д.

По результатам данного изучения прокурор разрабатывает и включает в план наиболее существенные мероприятия, реализация которых принесет максимально эффективный результат в деле укрепления законности. Нецелесообразно включать в полугодовой план незначительные мероприятия, поскольку они не дадут до́лжного результата и приведут к большой трате времени. Тщательное изучение состояния законности на поднадзорной территории дает прокурору гарантию реальности планирования.

Как показывает практика, в текущий (полугодовой) план обычно включают два вида мероприятий: проверки исполнения законов и обобщения прокурорской практики. Процесс формирования плана складывается из трех взаимосвязанных этапов.

На первом этапе – предварительном – прокурор на оперативном совещании ставит перед работниками задачу подготовить обобщенные документы и предложения к проекту плана, с указанием конкретных исполнителей и лиц, ответственных за организацию исполнения.

На втором этапе вся поступающая в прокуратуру информация по направлениям прокурорской деятельности накапливается оперативными работниками в соответствии с закрепленными за ними участками, анализируется и представляется прокурору к установленному сроку с письменными предложениями и обоснованиями необходимости включения мероприятия в план работы прокуратуры. Регламент Генеральной прокуратуры РФ требует, чтобы предложения, вносимые в план работы, были мотивированными и содержали сведения о сроках и способах исполнения мероприятий, ответственных лицах и соисполнителях, предполагаемых формах реализации результатов. В ходе подготовки плана обязательно принимаются во внимание требования приказов и указаний вышестоящих прокуроров, решения коллегий вышестоящих прокуратур и координационных совещаний, а также учитываются мероприятия целевых региональных и муниципальных программ по организации борьбы с преступностью. Основанием для включения в план тех или иных мероприятий являются полученные данные о нарушениях законности, исходящие как непосредственно из прямых обращений граждан, так и из оценки гражданских и уголовных дел, информации правоохранительных и контролирующих органов, органов власти, статистических данных, анализа прокурорской и правоприменительной практики, сообщений СМИ и других источников. Работа по изучению аналитических документов, внесенных предложений и другой информации, а также по формулированию плана осуществляется, как правило, лично прокурором.

План работы прокуратуры оформляется по установившейся форме: указываются порядковый номер, наименование мероприятия, срок исполнения, исполнитель, планируемый результат, примечание.

При подготовке плана следует руководствоваться следующими положениями:

  • – планируя задание и его исполнителей, необходимо исходить из оценки повседневной текущей работы каждого отдельного работника прокуратуры, его функциональных обязанностей;
  • – необходимо подбирать исполнителей по каждому плановому мероприятию не только с учетом закрепленных за ним обязанностей, но и с учетом квалификации и способности работника прокуратуры осуществлять выполнение того либо иного мероприятия.

Выбор средств для достижения целей и задач предполагает не только формулирование соответствующих мероприятий, но и их привязку к конкретным исполнителям.

После подготовки, на последнем этапе, полугодовой план просматривается прокурором, им окончательно отрабатывается его редакция, которая сопоставляется с мероприятиями плана вышестоящей прокуратуры. С проектом плана заблаговременно знакомятся все работники аппарата прокуратуры, и в случае необходимости в него вносятся уточнения и замечания исполнителей. Это позволяет сделать план содержательным и конкретным. Окончательный проект плана обсуждается на коллегии или оперативном совещании при прокуроре района (города). План подписывается прокурором до наступления срока его реализации. После этого с планом под расписку знакомятся все оперативные работники прокуратуры. Копия плана направляется в установленном порядке вышестоящему прокурору. Контроль и ответственность за исполнение плана возлагается лично на прокурора.

В органах прокуратуры широко применяется оперативное планирование сроком до одного месяца, а также индивидуальное – по повышению профессиональной подготовки, личное календарное планирование деятельности прокурора и других работников. Весьма показательно в данном случае личное календарное планирование, особенно молодых работников, не имеющих достаточного опыта работы. В органах прокуратуры при проведении объемных проверок или разрешении сложных материалов практикуется составление еженедельных планов-графиков. Они представляют собой таблицу, в которую вносятся дни недели и конкретные мероприятия, запланированные на конкретное время каждого дня. Подобный план очень удобен в использовании, прост в составлении и элементарен в проверке. Составление подобных планов приносит большой положительный результат.

В личном плане прокурора предусматривается его участие в работе местных органов власти, в совещаниях, встречи с другими должностными лицами, проведение оперативных и координационных совещаний, заслушивание докладов, прием посетителей, принятие управленческих решений, подготовка надзорных, отчетных данных и т.д. Мероприятия обычно разносятся по дням недели, неделям, кварталам. Вопросы, подлежащие решению вне рабочего времени, должны указываться отдельно.

Для ведения личного календарного плана (графика) на практике используются еженедельники установленного образца, где предусмотрены разделы, что нужно сделать, в какое время, кого пригласить, кому позвонить, где необходимо быть и т.д. Личное планирование прокурора и других сотрудников прокуратуры является важнейшим звеном организации труда, способствует рациональному использованию рабочего и личного времени, повышает результативность рабочего дня.

Отраслевые планы определяют деятельность прокуратуры по отдельным определенным предметам прокурорской деятельности. В таких планах группируются мероприятия, касающиеся одного направления деятельности или отдельной отрасли, например надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, о борьбе с наркоманией, незаконным оборотом оружия и др. Отраслевыми планами также предусматриваются мероприятия по концентрации усилий прокуратуры по борьбе с нарушениями законов в различных сферах правовых отношений: социальной, бюджетной, налоговой и др. Как показывает практика, они составляются на непродолжительное время (неделя, месяц, квартал).

Актуальные вопросы организации планирования
в органах прокуратуры Российской Федерации.

Согласно толковому словарю русского языка «план – это заранее намеченная система деятельности, предусматривающая порядок, последовательность и сроки выполнения работ» [1] , замысел, проект, задание, осуществление которых требует предварительно обдуманных действий, мероприятий, объединённых общей целью.

Планирование является не только важной функцией социального управления, но и «одним из организационных начал обеспечения деятельности прокуратуры» [2] по реализации предоставленных ей законом полномочий и широко применяется в практике работы всех органов прокуратуры.

В деятельности прокуроров планирование выступает способом организации работы, оно развивает и направляет своевременный учёт, обработку и оценку соответствующей значимой информации, повышает целенаправленность и эффективность принимаемых мер по укреплению законности и правопорядка. Суть планирования заключается в определении основных целей деятельности органов прокуратуры, в формировании конкретных, чётко сформулированных мероприятий для достижения этих целей, в установлении сроков их выполнения и конкретных исполнителей.

С содержательной стороны процесс планирования складывается из системы тесно связанных между собой во временной последовательности элементов, которые характеризуют ход планирования, начиная с анализа исходных материалов до составления плана и осуществления контроля его выполнения.

Значение планирования заключается в том, что оно позволяет тщательно проанализировать имеющуюся информацию, оценить её и соответственно этому «определить тактику, последовательность и содержание каждого действия, методы координации, предусмотреть способы наиболее эффективного применения достижений науки и техники, передового опыта» [3] .

Процесс планирования – это последовательность операций со сложным и изменяющимся составом его участников, результатом действий которых является принятие важного управленческого решения – плана.

Ключевыми задачами планирования в органах прокуратуры являются концентрация всех сил и средств на основных направлениях обеспечения законности и правопорядка; тесное взаимодействие не только с поднадзорными правоохранительными органами, но и с органами власти и управления; совершенствование управления деятельностью горрайспецпрокуратур; обеспечение равномерности и упорядоченности трудового процесса.

К основным принципам планирования в органах прокуратуры отдельные авторы совершенно справедливо относят «научную обоснованность, законность, системность, непрерывность, эффективность» [4] . При этом, планы должны отвечать ряду требований, к числу которых относят:

актуальность (подразумевается своевременность и значимость запланированных в данный момент мероприятий);

комплексность (одновременное объединение усилий сотрудников разных структурных подразделений, ряда горрайспецпрокуратур, работников нижестоящих и вышестоящих прокуратур и т.д. Обеспечивает согласование с мерами правоохранительных органов, органов власти и управления, организаций и объединений, направленными на профилактику правонарушений);

стабильность (выражается в исключении неоправданных поправок и изменений в плановых мероприятиях);

динамичность (на наш взгляд, план не может и не должен быть статичным. В случае необходимости, в зависимости и с учётом конкретной обстановки, он должен дополняться, изменяться, уточняться. Следует согласиться с некоторыми авторами, считающими, что «план обладает подвижным характером с учётом конкретных обстоятельств» [5] );

преемственность (означает соответствие ранее принятым и не отменённым решениям, планам. Преемственность является одним из наиболее существенных показателей непрерывности осуществления планирования как управленческой функции);

обоснованность (предполагает при составлении плановых мероприятий и учёт обстановки, сложившейся на поднадзорной территории или объекте, а также имеющихся в распоряжении сил и средств, и оптимальное количество и характер поставленных для разрешения вопросов, разумную глубину их разработки, и необходимый состав и квалификацию участников исполнения запланированных мероприятий и др.);

напряжённость (оптимальная и разумная насыщенность плана мероприятиями, которые позволят задействовать в выполнении плановых мероприятий творческий потенциал всего коллектива прокуратуры; направить на его выполнение определённые материальные и трудовые ресурсы. При этом, на наш взгляд, выполнение плановых мероприятий, к примеру, вышестоящей прокуратуры, не должно каким-либо образом нарушать режим повседневной работы по осуществлению прокурорского надзора в конкретной горрайспецпрокуратуре);

конкретность [6] (все плановые мероприятия должны быть максимально чётко сформулированы, не содержащими двусмысленного толкования. В плане необходимо чётко указать исполнителей, сроки выполнения запланированных мероприятий, границы планируемой работы по её объёму, характеру используемых материалов, а также ожидаемый результат);

целенаправленность (направленность выполняемых действий на достижение конкретных целей укрепления законности и правопорядка в различных сферах прокурорского надзора, а также в управлении органами прокуратуры, повышении квалификации работников органов прокуратуры).

Процесс планирования состоит из нижеследующих этапов:

— сбор информации, необходимой для составления плана,

— анализ и обобщение собранной информации, в том числе состояния законности,

— прогнозирование (один из методов научного познания мира, с помощью которого мы получаем необходимую информацию о будущем состоянии, структуре, динамике конкретных явлений и процессов. Применительно к деятельности органов прокуратуры выступает и как управленческая функция, и как принцип, и как метод управления),

— подготовка проекта плана,

— обсуждение и согласование с руководителем проекта плана (позволяет учитывать опыт, знания и нагрузку каждого работника),

— организация исполнения плана,

— организация и осуществление контроля за исполнением плана (по нашему мнению, это самостоятельный вид деятельности, который можно не включать в пределы процесса планирования),

— обсуждение результатов исполнения плана (передача всех материалов в архив).

Предполагается, что в составлении плана работы конкретной горрайспецпрокуратуры участвуют все прокурорские работники.

При этом следует отметить, что в каждой прокуратуре регулярно осуществляется планирование работы каждого прокурора (заместителей прокурора, помощников прокурора и т.д.), поскольку «индивидуальное планирование существенно помогает распределить время для достижения результативности в работе, способствует повышению организованности и профессионализма прокурорских работников» [7] .

В органах прокуратуры применяются три вида планов (по срокам):

— перспективные (на срок свыше одного года. Как правило, используются в вышестоящих органах прокуратуры – в прокуратурах субъектов Федерации, в структурных подразделениях Генеральной прокуратуры РФ),

— текущие (на один год, полугодовые, квартальные, месячные),

— краткосрочные (на одну неделю, ежедневные. Сюда же можно отнести разовые планы, к примеру, план разрешения значительной по объёму жалобы, план выезда в горрайспецпрокуратуру с проверкой для оказания практической помощи и т.п.).

Можно выделить и планы работы по субъектам их составления:

— планы работы аппарата прокуратуры (в частности, в целом Генеральной прокуратуры РФ, в том числе её отделов в федеральных округах (применительно к нашему региону – это отдел Генеральной прокуратуры РФ в Северо-Западном федеральном округе), в прокуратурах субъектов Федерации, в горрайспецпрокуратурах),

— планы работы структурных подразделений (в Генеральной прокуратуре РФ, в прокуратурах субъектов РФ),

— индивидуальные (личные) планы работы и повышения квалификации должностных лиц органов прокуратуры.

Обобщение практики работы органов прокуратуры, позволяет выделить типовые мероприятия, обычно включаемые в планы работы:

— подведение итогов деятельности за конкретный период,

— обсуждение итогов работы, в том числе и на межведомственных совещаниях,

— планирование прокурорских проверок исполнения законов (запланированных как в конкретной прокуратуре, так и во исполнение указаний вышестоящих органов прокуратуры о проведении проверок),

— планирование проверок нижестоящих прокуратур в порядке контроля (касается только вышестоящих прокуратур),

— планирование исполнения указаний, заданий и мероприятий вышестоящих прокуратур (относится к деятельности нижестоящих прокуратур),

— обобщение практики прокурорского надзора и его организации,

— заседания коллегии прокуратуры,

— мероприятия, связанные с повышением деловой квалификации (стажирование работников нижестоящих горрайспецпрокуратур в вышестоящих органах прокуратуры, организация и проведение учебных занятий с сотрудниками нижестоящих горрайспецпрокуратур, проведение межведомственных тематических семинаров и т.д.).

С учётом изложенного, можно обозначить несколько разновидностей планов, составляемых в органах прокуратуры – это:

  • планы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (в зависимости от конкретной криминогенной обстановки в такой план включается комплекс мер, направленных на пресечение, предупреждение и раскрытие преступлений, повышение качества и оперативности следствия и оперативно-розыскной деятельности, разработку и осуществление конкретных мероприятий по усилению борьбы с преступностью. В план также могут включаться мероприятия о ходе реализации постановлений Правительства РФ, нормативно-правовых актов органов власти и управления, федеральных и региональных программ борьбы с преступностью и др.),
  • планы повышения деловой квалификации (в их числе учебно-тематические планы обучения в учебных центрах прокуратур субъектов РФ, планы индивидуальной учёбы, повышения квалификации молодых специалистов),
  • планы стажировки (составляются в отношении определённого круга сотрудников, как правило, на год. Сюда же можно отнести и индивидуальный план стажировки конкретного работника, составленный непосредственно перед её прохождением),
  • планы прокурорских проверок в различных сферах прокурорского надзора (составляются перед проведением проверки и в ходе проверки, как правило, корректируются и дополняются (находятся в динамике),
  • планы проверки состояния работы нижестоящих прокуратур,
  • индивидуальные планы (их «рекомендуется составлять в конце рабочего дня, недели или декады» [8] ) и другие.

В настоящее время во всех органах прокуратуры любых уровней при составлении планов работы прокуратуры (в том числе индивидуальных планов работы сотрудников) используются возможности специальных компьютерных программ.

Исследование вопросов планирования в органах прокуратуры позволяет констатировать, что этот процесс в каждом органе прокуратуры, на всех уровнях (то есть по горизонтали или по вертикали – будь то уровень района, города или субъекта Федерации, или отдельно взятого структурного подразделения Генеральной прокуратуры РФ), а также планирование работы каждого сотрудника позволяют обеспечить надлежащее и своевременное выполнение поставленных перед органами прокуратуры задач, достичь эффективности, результативности и адресности принимаемых адекватных мер прокурорского реагирования, и, в конечном итоге, способствуют деятельности прокуроров по укреплению законности и правопорядка в нашем государстве.

[1] Ожегов С.И. Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Русский язык. – 2003. С. 520.

[2] Настольная книга прокурора. Под ред. д.ю.н. Герасимова С.И. — М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры РФ, издательство «Щит-М». — 2002. – С. 73.

[3] Попова Л.В. Актуальные вопросы обеспечения всесторонности при расследовании преступлений. Диссертация кандидата юридических наук. Калининград. – 2005. – С. 78.

[4] Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации. Учебник. Под ред. проф. Смирнова А.Ф. — М.: Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ. — 2005. – С. 135.

[5] Попова Л.В. Актуальные вопросы обеспечения всесторонности при расследовании преступлений. Диссертация кандидата юридических наук. — Калининград. – 2005. – С. 77.

[6] Смоленский М.Б., Жильцов И.А. Прокурорский надзор. Учебник. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», Академцентр. — 2009. – С. 89.

[7] Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. – 5-е изд., перераб и доп. Под ред. д.ю.н., проф. Винокурова Ю.Е. — М.: Издательство «Экзамен». — 2003. – С. 96.

[8] Настольная книга прокурора. Под ред. д.ю.н. Герасимова С.И. — М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры РФ, издательство «Щит-М». — 2002. – С. 76.

Планирование в органах прокуратуры, виды планов

Своевременное и качественное планирование работы является одним из условий успешного выполнения прокурорами стоящих перед ними задач по осуществлению надзора за исполнением законов. Генеральный прокурор РФ в приказе № 2 от 17 января 1994 г. «О регламенте работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации» подчеркивает, что планирование работы является эффективным средством руководства и управления деятельностью нижестоящих органов. Продуманное, реальное планирование позволяет руководителям органов прокуратуры мобилизовать коллектив на решение главных, наиболее острых проблем по укреплению законности и правопорядка. Планирование позволяет сделать правильный выбор направления в работе, рационально распределить силы, а также максимально использовать имеющиеся возможности по дальнейшему укреплению законности и правопорядка.

В органах прокуратуры осуществляется как текущее, так и перспективное планирование. Текущий план составляется на полугодие, перспективный — на 3-5 лет. Переход с поквартального на полугодовое текущее планирование позволил сократить объем планов и количество заданий, способствовал развитию инициативы и самостоятельности нижестоящих органов в планировании своей работы. Генеральный прокурор Российской Федерации, прокуроры субъектов РФ ориентируют нижестоящих прокуроров на составление компактных, небольших по объему планов. Это позволяет обеспечить их качественное выполнение и в то же время без ущерба для дела решение всех «текущих» дел. Как перспективное, так и текущее планирование обеспечивает необходимую целенаправленность, последовательность и согласованность действий как отдельных звеньев, так и всей системы органов прокуратуры. Составители плана должны исходить из глубокого и всестороннего анализа обстановки, состояния законности, структуры и динамики преступности в городе, области, республике. При составлении планов важно не только определить перечень вопросов, требующих своего разрешения, но и наметить конечную цель, которую необходимо достичь выполнением планового задания.

Процесс текущего планирования Генеральной прокуратуры начинается с составления плана на предстоящее полугодие. Управления и отделы вносят свои предложения о включении в план каких-либо мероприятий. В план включаются мероприятия, выполнение которых возложено на одно или несколько управлений и отделов, с привлечением прокуратур республик, краев и областей. Проект выносится на обсуждение Коллегии Генеральной прокуратуры. После одобрения проекта Коллегией Генеральный прокурор РФ утверждает план и направляет его прокурорам субъектов РФ, военным и транспортным прокурорам. В план Генеральной прокуратуры включаются проверки подчиненных прокуратур, связанные с результатами их работы за определенный период или по отдельным отраслям надзора; изучение и распространение положительного опыта работы одной или нескольких прокуратур; проверка деятельности каких-либо министерств, комитетов или ведомств по исполнению законодательства.

План работы Генеральной прокуратуры является в определенной мере ориентиром для прокуратур субъектов РФ, нижестоящих

прокуратур. Прокуроры субъектов РФ включают в свои планы те мероприятия, которые они считают актуальными для своих территорий. Генеральный прокурор РФ не связывает инициативы нижестоящих прокуроров в планировании их работы. Из запланированных Генеральным прокурором мероприятий нижестоящие прокуроры включают в свои планы лишь те, которые приемлемы для них с учетом состояния законности, структуры и динамики преступности, а также местных особенностей. При составлении планов местные прокуроры учитывают те «болевые» точки, которые на данный период требуют внимания органов прокуратуры. Например, при анализе состояния законности прокурор выявил рост преступности и безнадзорности среди несовершеннолетних. Это не может быть оставлено без внимания. Совместно с другими правоохранительными органами, местными органами власти и управления прокурор должен включить в план работу по борьбе с преступностью и безнадзорностью несовершеннолетних. К сожалению, не всегда руководители прокуратур видят негативные явления, носящие распространенный характер, вызывающие справедливое возмущение граждан и требующие их внимания. Например, в районе или городе процветают массовые хищения и обман потребителей, а прокуроры не замечают этих преступлений и не включают в планы работы борьбу с ними.

Генеральный прокурор РФ ориентирует руководителей органов прокуратуры на то, чтобы они активно воздействовали на совершенствование планирования, но не сковывали инициативу нижестоящих прокуроров. Научные исследования, проведенные НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры РФ, подтверждают, что 45% проверок, проведенных прокурорами районов и городов по указаниям вышестоящих прокуроров, оказались безрезультатными. В то же время из запланированных самими прокурорами районов и городов не дали результатов лишь 15% проверок, что вполне допустимо, так как заранее не всегда возможно предвидеть результат намечаемой проверки.

Для того, чтобы план работы нижестоящих прокуратур, в особенности районных и городских, был актуальным и реальным для исполнения, вышестоящие прокуроры должны изучать планы этих прокуратур. Если в них. есть недостатки, руководители должны на них указать, высказав свои советы и рекомендации. Планирование работы будет успешным только тогда, когда руководители органов прокуратуры будут осуществлять контроль за ходом выполнения намеченных мероприятий и за исполнением плана в целом. Контроль за исполнением плана — неотъемлемая часть научной организации труда и управления в органах прокуратуры. Руководителю прокуратуры в каждом случае надлежит выяснить причины невыполнения плана, и при отсутствии уважительных причин строго взыскать за это с виновных работников прокуратуры. Это повышает ответственность исполнителей за своевременное и качественное выполнение заданий. Обсуждение хода и итогов выполнения планов на оперативных совещаниях или на заседаниях коллегий способствует также укреплению плановой и исполнительской дисциплины.

К вопросу об организации и методике планирования работы в прокуратуре города, района Текст научной статьи по специальности «Право»

Текст научной работы на тему «К вопросу об организации и методике планирования работы в прокуратуре города, района»

9. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ, ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР, АДВОКАТУРА, ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

9.1. К ВОПРОСУ ОБ ОРГАНИЗАЦИИ И МЕТОДИКЕ ПЛАНИРОВАНИЯ РАБОТЫ В ПРОКУРАТУРЕ ГОРОДА, РАЙОНА

Максимов В. А., д.ю.н., профессор,

ИПК РК Академия Генеральной прокуратуры РФ

(Продолжение. Начало в №2, 2008 г.)

Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Важным условием и одновременно необходимым средством подготовки действенных планов работы является надлежащее информационное обеспечение планирования в органах прокуратуры. К основным источникам информационного обеспечения планирования в прокуратуре города, района следует отнести:

— решения вышестоящих прокуратур (приказы, указания, распоряжения, инструкции, планы, работы Генпрокуратуры, прокуратуры субъекта и иные организационнораспорядительные документы, а также задания);

— выводы и предложения, содержащиеся в материалах комплексного анализа состояния законности и правопорядка на поднадзорной территории за прошедший период;

— информация, содержащаяся в заявлениях, жалобах, иных обращениях граждан;

— прогноз изменений в криминогенной обстановке, состоянии законности и правопорядка на поднадзорной терри-тории(объекте);

— прогноз изменений в социально-экономической, демографической обстановке в регионе, городе, районе;

— изменения в законодательстве, являющемся объектом надзорной деятельности;

— результаты различных проверок (комплексных, целевых и т.п.) деятельности прокуратуры города, района;

— положительный опыт организации и осуществления планирования работы иных органов прокуратуры;

— положения и мероприятия региональных и муниципальных программ по борьбе с преступностью;

— материалы, в том числе и негативного характера, содержащиеся в средствах массовой информации о деятельности органов прокуратуры и отдельных прокурорско-следственных работников;

— информация правоохранительных и контролирующих органов;

— аналитические записки и иная справочная информация, поступающая в прокуратуру регулярно либо по запросу, другие источники.

Необходимо также учитывать и традиционный информационный ресурс, имеющийся в прокуратурах городов, районов. К объектам информационного обеспечения деятельности прокуратур основного звена принято относить:

— состояние преступности, динамику, структуру и тенденции ее развития;

— состояние законности в экономической, социальной и других сферах деятельности, в т.ч. в деятельности органов государственного контроля;

— соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

— законность правовых актов органов государственной и исполнительной власти ;

— законность уголовного преследования;

— расследование уголовных дел о тяжких, особо тяжких и нераскрытых преступлениях;

— состояние законности в уголовном судопроизводстве;

— участие прокурора в уголовном и гражданском судопроизводстве;

— исполнение законов об оперативно-розыскной деятельности;

— соблюдение законности при регистрации и разрешении сигналов о совершенных преступлениях;

— исполнение приказов, указаний, решений коллегий, координационных совещаний, заданий и поручений вышестоящих прокуроров;

— вопросы противодействия угрозам терроризма и экстремизма, иные источники.

С учетом внутренней потребности конкретной гор-райспецпрокуратуры прокурором — руководителем города (района) могут быть определены и иные объекты (источники) информационного обеспечения, которые также могут и должны учитываться при подготовке плана работы.

Организующее воздействие прокурора-руководителя должно влиять на весь процесс формирования плана, условно подразделяющегося на три этапа: а) предварительный; б) подготовки проекта плана и в) завершающий этап, во время которого осуществляется обсуждение проекта плана и его утверждение.

Предварительный этап включает в себя подготовку обобщенных аналитических документов по основным направлениям деятельности горрайспецпрокуратуры.

На этом этапе прокурором на оперативном совещании ставится перед работниками задача подготовить обобщенные документы и предложения в проект плана с указанием конкретных исполнителей и лиц, ответственных за организацию их исполнения.

Поступающая в прокуратуру информация по направлениям прокурорского надзора накапливается оперативными работниками в соответствии с закрепленными за ними служебными обязанностями. На основании анализа этой информации заместители прокурора, помощники, иные категории работников представляют к установленному сроку письменные предложения с обоснованием необходимости включения мероприятий в план работы на предстоящий период..

Планируя мероприятия, следует резервировать возможности конкретной прокуратуры для оперативного реагирования на поступающую информацию о нарушениях законности.

В процессе подготовки плана принимаются во внимание требования приказов и указаний вышестоящих прокуроров, их поручения, решения коллегий и координаци-

онных совещаний. При этом первостепенное внимание должно уделяться анализу и учету планов работы вышестоящих органов прокуратуры. В необходимых случаях учитываются мероприятия целевых региональных и муниципальных программ по организации борьбы с преступностью, укреплению законности и другим видам правоохранительной деятельности.

Основаниями для включения в план тех или иных мероприятий являются данные о нарушениях законности, полученные как из прямых обращений граждан, так и из оценки уголовных и гражданских дел, информации правоохранительных и контролирующих органов, органов власти, статистических сведений, анализа прокурорской и иной правоприменительной практики, сообщений средств массовой информации, должностных лиц и других источников информации.

Работа по изучению аналитических документов, внесенных предложений и другой информации, а также по формулированию проекта плана, как правило, осуществляется лично прокурором города, района. В крупных горрайспецпрокуратурах эти обязанности могут быть возложены и на заместителя прокурора, который готовит проект плана и докладывает прокурору.

При подготовке плана следует руководствоваться следующими положениями. Во-первых, предусматривая любое плановое задание и его исполнителей, нужно исходить из оценки повседневной текущей работы каждого работника и его функциональных обязанностей. Во-вторых, следует учитывать характер выполняемой работы. Определять исполнителей по каждому заданию плана целесообразно не только согласно закрепленным за ним обязанностям, но с учетом квалификации и способностей прокурорского работника осуществлять выполнение той или иной работы (например, одни склонны к аналитической работе, другие — к проведению проверок).

Используя статистические сведения, следует критически оценивать данные о структуре и динамике преступности, раскрываемости и другие сведения, характеризующие работу органов прокуратуры. Известно немало фактов, когда при проведении целевых прокурорских проверок в органах дознания, имеющих хорошие статистические показатели, обнаруживалась негативная практика систематического укрытия от учета преступлений.

При определении круга проблем и вопросов, подлежащих включению в план, целесообразно объективно оценить эффективность выполнения ранее запланированных мероприятий. Это позволяет избежать формализма в планировании, текстуального повторения в новом плане ранее ставившихся вопросов, заставляет искать и находить новые пути решения задач укрепления законности и правопорядка на поднадзорной территории. В то же время не всегда следует отвергать возможность переноса в новый план ранее планировавшихся мероприятий. Подобная практика допустима в случаях, когда отдельные мероприятия в силу различных обстоятельств не были выполнены либо когда существует объективная необходимость в планируемом периоде продолжить решение того или иного актуального вопроса.

Второй этап — подготовка проекта плана. На этом этапе, пользуясь сведениями, полученными в результате обобщения, обработки и анализа информации, с учетом выявленных проблем и тенденций, идет подготовка мероприятий в план работы прокуратуры.

Эффективность любого плана в значительной мере предопределяется внешней формой его выражения. Ибо форма плана помимо общей внутренней структуры, отражающей его содержание, включает в себя необходимые реквизиты, то есть совокупность формальных элементов, отсутствие которых лишает документ юридической силы, а также графическое изображение (разбивка текста плана на ряд составляющих его частей1).

План работы в органах прокуратуры составляется по определенной форме, где традиционно предусматриваются соответствующие графы (порядковый номер, наименование и содержание планируемых мероприятий, срок их исполнения, исполнители, в том числе ответственные за исполнение, отметки об исполнении).

Мероприятия должны содержать указания на способ, время и место их выполнения, называть конкретных исполнителей, предполагаемую форму реализации.

Мероприятия плана должны быть актуальными, обоснованными, напряженными, отвечать иным требованиям, обеспечивающим реализацию поставлен-

ных на планируемый период целей и задач2.

Нередко выполнение мероприятия обеспечивается несколькими исполнителями. В этой ситуации, исходя из требований организационно-управленческой культуры, в списке исполнителей первым указывается лицо, ответственное за организацию исполнения мероприятия (но не подразделение).

В настоящее время планы работ прокуратур городов (районов) недостаточно четко структурированы: в них, как правило, не выделяются такие фундаментальные для органов прокуратуры направления (виды) деятельности (и соответствующие разделы плана), как надзорные мероприятия, управленческие и иные меры. Вместе с тем выделение в плане работы основных видов и направлений деятельности прокуратуры представляется весьма рациональным, ибо это дает возможность определить оптимальное соотношение этих частей (видов работ), содержание, объем и направленность собственно управленческих мероприятий. Кроме того, подготовка в различных органах и звеньях прокуратуры планов работы, имеющих единую структуру, значительно облегчит деятельность по их составлению, создаст благоприятные условия для сравнительной оценки результатов выполнения плановых документов.

Анализ практики планирования в органах прокуратуры обуславливает предложение о том, что структурно план работы прокуратуры должен, как минимум, содержать четыре раздела:

б) надзорные мероприятия;

в) управленческие мероприятия;

г) меры по совершенствованию работы с кадрами3.

В преамбуле должны кратко излагаться выводы из анализа результатов выполнения предыдущего плана

1 Состав реквизитов организационно-распорядительных документов, правила их оформления регламентируются стандартами, в частности ГОСТ Р6.30-97 «Унифицированная система организационно-распорядительной документации».

2 См.: Максимов В.А. Принципы и требования планирования в органах прокуратуры // Законность. 2004, №6

3 Вместо слова «преамбула» для обозначения первого раздела плана, возможно использовать такое название как «краткие выводы из анализа состояния законности и правопорядка за предыдущий период и основные задачи на предстоящий период»

работы органа прокуратуры, обстановки, сложившейся на поднадзорной территории или объекте, оцениваются имеющиеся силы и средства, уровень организационноуправленческой и иной деятельности. Завершает вводную часть плана изложение вытекающих из проведенного анализа общих проблем и тех наиболее актуальных задач прокуратуры в сфере укрепления законности и правопорядка, на решение которых необходимо обратить основное внимание в планируемый период4.

В разделе «надзорные мероприятия» указываются конкретные виды прокурорских проверок исполнения законов, мероприятия по обобщению практики прокурорского надзора и его организации. При этом представляется весьма рациональным и конкретным при формулировании в плане того или иного конкретного надзорного мероприятия указывать основания для включения его в план, например, позиция плана (задание) прокуратуры субъекта Федерации, задачи, вытекающие из анализа работы прокуратуры за предыдущий период.

Уместно отметить, что направления, виды и объекты прокурорских проверок должны являться средством решения наиболее актуальных задач, стоящих перед конкретной прокуратурой.

Содержание понятия управление в органах прокуратуры достаточно широко и объемно, поэтому в раздел «управленческие мероприятия» могут включаться такие организационное меры, как распределение обязанностей между прокурорскими работниками; организация труда; анализ состояния законности и правопорядка, борьбы с преступностью, прокурорской практики; организация взаимодействия подразделений и должностных лиц; принятие и реализация управленческих решений, контроль и проверка исполнения, заслушивание отчетов прокурорских работников, подведения итогов работы и иные мероприятия.

Перечень мер по работе с кадрами органов прокуратуры достаточно широк. В него входят вопросы подбора и отбора, расстановки, оценки прокурорских работников, обучения и профессиональной подготовки, стажировок и др.

В городских, районных прокуратурах отдельно формируются планы по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, по профилактике правонарушений среди несовершеннолетних и молодежи, по повышению квалификации и т.д.

На завершающем этапе подготовки плана работы прокуратуры городов и районов учитываются планы прокуратур субъекта Федерации, его заданий и рекомендаций. С проектом плана следует заблаговременно ознакомить всех работников прокуратуры для внесения необходимых уточнений и замечаний, что позволит подготовить план конкретным и содержательным.

Окончательный проект плана работы обсуждается на оперативном совещании при прокуроре города, района. При обсуждении проекта плана должны быть рассмотрены все альтернативные варианты и предложения, возникшие в ходе обмена мнениями. Высказан-

ные принципиальные мнения и суждения, а также результаты обсуждения фиксируются в протоколе.

4 Практика планирования работы в горрайспецпрокуратурах свидетельствует, что в большинстве плановых документов отсутствуют такие разделы, как «преамбула», а также «управленческие мероприятия»;это как правило, не позволяет выделить целевые установки, определить и зафиксировать главные задачи в деятельности конкретной прокуратуры на предстоящий период деятельности.

Обязательными реквизитами плана работы горрайс-пецпрокуратуры являются само наименование документа, отметки о месте, времени его составления и утверждения, подписи лиц, составившихся и утвердивших план. С момента утверждения план работы становится обязательным для исполнения управленческим решением5.

Уместно подчеркнуть, что общая внутренняя структура плана, четкость его построения служат отражением управленческой культуры лица, ответственного за его составление. Однако значение формы данного управленческого документа этим не ограничивается.

Форма плана, хотя и обусловлена его содержанием, в свою очередь оказывает на него обратное влияние. План составленный грамотно, с соблюдением всех установленных реквизитов, с перечнем конкретных исполнителей и сроков исполнения намеченных мероприятий, более отчетливо выражает цели, задачи, направление и характер деятельности органа прокуратуры на предстоящий (планируемый) период, пути решения стоящих перед ним проблем.

Выверенный и доработанный проект плана подписывается прокурором-руководителем до наступления срока его реализации. С планом работы должны заблаговременно ознакомиться под расписку оперативные работники прокуратуры. Копия плана в установленном порядке направляется вышестоящему прокурору. Контроль за организацией реализации плана осуществляется прокурором города, района.

Организация исполнения плана в прокуратуре города, района осуществляется, как правило, прокурором-руководителем, а непосредственное исполнение возложено на тех лиц, которые конкретно обозначены в соответствующих его пунктах. Задачей руководителя прокуратуры является своевременное доведение необходимых поручений до исполнителей.

Корректировка плана (изменение объема и направленности действий, исключение отдельных пунктов, включение дополнительных) является прерогативой должностного лица, уполномоченного утвердить план. Таким лицом в прокуратуре города, района является руководитель прокуратуры. Корректировка плана может осуществляться при наличии аргументированных обоснований со стороны заинтересованных работников и подразделений. Существенные изменения, а также изменения позиций плана, сформированных на основе поручений вышестоящей прокуратуры, целесообразно согласовывать с руководителями прокуратуры субъекта Федерации, заинтересованными руководителями и прокурорами отделов и управлений.

5 Согласно действующих в стране правил оформление организационно-распорядительных документов, гриф утверждения должен состоять из слова УТВЕРЖДАЮ (без кавычек), наименования лица, утвердившего документ, его подписи, инициалов, фамилии (расшифровки подписи) и даты утверждения.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *