Причины разработки нового законодательства о местном самоуправлении
В рамках Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. местное самоуправление в России получило достаточно активное развитие. Тем не менее, на рубеже 2000-х годов возникла явная потребность в дальнейшем совершенствовании правового поля в данной сфере. Эта потребность была связана как с общим реформированием структуры власти в России, так и с внутренними тенденциями развития местного самоуправления. К основным причинам разработки новой редакции Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» можно отнести следующие.
1. В качестве одной из приоритетных задач совершенствования системы власти в данный период было выдвинуто четкое разграничение полномочий между различными уровнями власти. Для местного самоуправления эта задача была чрезвычайно актуальной, поскольку Закон 1995 г. формулировал сферу компетенции муниципальных образований (вопросы местного значения) в чрезмерно общей форме. Кроме того, органы местного самоуправления были вынуждены выполнять многочисленные государственные полномочия, передача и финансирование которых органами государственной власти были плохо формализованы. В условиях разграничения полномочий и минимизации дублирования функций различных уровней власти было необходимо конкретизировать вопросы местного значения муниципальных образований, четко обозначить сферу их ответственности.
2. Законодательство о местном самоуправлении 1995 г. было реализовано не во всех субъектах Федерации. В ряде регионов местное самоуправление вообще не получило развития либо реальными правами муниципальных образований обладали лишь отдельные немногочисленные административно-территориальные единицы. Решение данной проблемы виделось в более детальном регулировании вопросов организации местного самоуправления с федерального уровня, что сделало бы уклонение от практического внедрения местного самоуправления на региональном уровне гораздо более сложным.
3. Предусмотренное Законом 1995 г. разнообразие территориальных моделей местного самоуправления не во всех случаях обеспечивало приближение муниципальной власти к населению. Во многих регионах органы местного самоуправления избирались только на уровне крупных территориальных единиц – районов. Более того, с начала 2000-х годов активизировались процессы укрупнения муниципальных образований в субъектах Федерации и перехода от поселенческой к районной модели. Так, в период с 2002 по 2004 гг. общая численность муниципальных образований в России сократилась с 13, 5 до 11,5 тыс. vi [6] Считалось, что более четко прописанная в законодательстве территориальная структура местного самоуправления, предусматривающая создание муниципалитетов нижнего уровня – поселений – на большей части территории страны, позволит приблизить местное самоуправление к населению, активизировать участие жителей в решении вопросов местного значения, будет способствовать дебюрократизации местных органов власти. С этой же целью новое законодательство более подробно раскрывало формы непосредственной демократии на местах и механизмы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
4. Законодательство 90-х годов не смогло решить один из центральных вопросов местного самоуправления – обеспечение его финансовой самостоятельности. У местных органов власти почти не было доходных источников, закрепленных на постоянной основе. Все остальные средства в той или иной форме (регулирующих налогов либо финансовой помощи) выделялись с регионального уровня, причем правила, регулирующие выделение средств, могли меняться ежегодно и во многих случаях отличались непрозрачностью и субъективизмом. Обычно на региональном уровне определялся необходимый, с точки зрения региона, уровень расходов муниципальных образований по каждой из статей расходов, и под них выделялись доходные источники. При этом муниципальные образования, повышающие эффективность своих расходов, проводящие инновационную политику, как правило, на следующий год получали меньше доходов и проигрывали в финансовом отношении по сравнению с более иждивенчески настроенными муниципалитетами. Тем самым возникала потребность в радикальном пересмотре механизмов бюджетного финансирования на уровне муниципальных образований.
По мнению авторов нового законодательства, предпосылки для повышения финансовой самостоятельности местного самоуправления возникали только в том случае, если на территории страны унифицировалась территориальная структура местного самоуправления (чтобы было понятно, за кем закрепляются доходные источники), перечень вопросов местного значения и объем полномочий местного самоуправления (чтобы было понятно, какие финансовые средства нужны для их выполнения). В этих условиях становилось возможным:
уже на федеральном уровне закрепить за муниципальными образованиями доходные источники на постоянной основе (в отличие от регулирующих налогов, которые пересматривались ежегодно);
обеспечить выделение дотаций муниципальным образованиям не на основе разницы между фактическими, плановыми либо нормативными доходами и расходами, а в соответствии с определенными четко установленными правилами, предусматривающими выравнивание бюджетных доходов на одного жителя.
5. Законодательство о местном самоуправлении 1995 г. фактически предусматривало, что полномочия местного самоуправления зависят от того, организации какой формы собственности действуют в той или иной сфере. Так, например, к вопросам местного значения относились: организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения и т.п. Тем самым один и тот же вопрос мог относиться к компетенции муниципалитета, если в данной сфере действовали муниципальные учреждения или предприятия, либо к компетенции региона, если соответствующие организации были в собственности субъекта Федерации. С одной стороны, это обеспечивало необходимую гибкость в распределении полномочий. Например, профессионально-техническое училище могло быть муниципальным, если готовило кадры только для локального рынка труда, либо государственным (региональным либо федеральным), если работало на более широкие рынки. Однако, с другой стороны, это давало возможность произвольно менять объем полномочий местных органов, изменяя форму собственности (учредительство) тех или иных организаций.
Очевидно, в условиях изменения подходов к разграничению полномочий такая ситуация не могла сохраняться. В новом законодательстве проводится противоположный принцип – собственность должна двигаться за функцией, передаваясь тому уровню власти, в ведении которого находятся соответствующие вопросы. Тем самым процесс разграничения полномочий неизбежно должен был сопровождаться перераспределением собственности между различными уровнями власти, передачей объектов собственности как муниципальному образованию от Федерации и региона, так и от муниципального образования – федеральным и региональным структурам. Другая сторона того же подхода – муниципалитеты не должны владеть той собственностью, которая не нужна им для решения вопросов местного значения, поскольку сфера их деятельности ограничивается именно решением данных вопросов.
i [1] Шугрина Е.С. Муниципальное право: учеб. – М.:ТК Велби. Изд-во Проспект, 2004.
ii [2] Шугрина Е.С. Муниципальное право: учеб. – М.:ТК Велби. Изд-во Проспект, 2004.
iii [3] Стародубровская И., Славгородская М., и другие. Анализ доходных источников и расходных обязательств муниципальных образований.- М.:ИЭПП, 2003, стр. 20.
iv [4] Стародубровская И., Славгородская М., Юдин А. Анализ доходных источников и расходных обязательств местных бюджетов. М.:ИЭПП, 2003
v [5] Стародубровская И., Славгородская М., Миронова Н. и др. Проблемы реформирования местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты. М.: ИЭПП, 2005
vi [6] Система муниципального управления: Учебник для вузов /под ред. В.Б.Зотова. – М.: «ОЛМА-ПРЕСС», 2006 – 2-е изд., доп. и перер., с. 43.
Развитие местного самоуправления в 1995-2003гг.
Принятый 28 августа 1995 года Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», являясь юридическим актом кодификационного уровня, хотя и не лишён недостатков, представляет собой прогрессивный документ, закрепивший новую модель местного самоуправления, учитывающую демократические тенденции формирования правового государства, отвечающую международным стандартам, в том числе Европейской хартии местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., развивая конституционные положения, закрепил: «Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный Закон от 18 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506. (ст. 12).
Это право население может реализовать путем образования самостоятельного муниципального образования, на территории которого будет осуществляться местное самоуправление. При этом в соответствии со статьей 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. отсутствие муниципальной собственности на данной территории не может служить основанием для отказа в образовании нового муниципального образования. Конкретный порядок образования муниципальных образований, их объединения, преобразования или упразднения должен устанавливаться законом субъекта Российской Федерации.
Признаваемое Конституцией Российской федерации, а также Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» право населения на осуществление местного самоуправления предполагает также и другие формы его реализации.
К формам участия населения в осуществлении местного самоуправления относится, прежде всего территориальное общественное самоуправление, под которым закон понимает самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (это может быть и территория поселения, не являющегося муниципальным образованием, и территории микрорайонов, кварталов, улиц, дворов) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения.
Право населения на местное самоуправление обеспечивается правом каждого гражданина Российской Федерации на осуществление местного самоуправления. Это право закрепляет статья 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» от 28 августа 1995 г Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный Закон от 18 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506.. Согласно данной статье Закона граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Гражданам гарантируется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право равного доступа к муниципальной службе, право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.
Признавая право населения на осуществление местного самоуправления, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления данного права.
Государство признает и защищает равным образом наряду с другими формами собственности муниципальную собственность — экономическую основу реализации права населения на местное самоуправление.
Государство признает право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.
Изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
В соответствии со статьей 9 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 гОб общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный Закон от 18 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506.. федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Данный Федеральный закон относит к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации принятие государственных программ развития местного самоуправления.
Местное самоуправление — форма народовластия
Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть:
а) непосредственно (то есть путем референдума, выборов);
б) через органы государственной власти;
в) через органы местного самоуправления.
Таким образом, местное самоуправление — это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.
Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму народовластия, содержащиеся в данном законе в статье 2 гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».
Это определение позволяет выделить основные черты, характеризующие местное самоуправление, его место в системе народовластия.
1. Прежде всего надо отметить, что местное самоуправление имеет особый субъект, которым является население, граждане. Учитывая, что согласно статьям 1 и 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований (городов, поселков, станиц и др.), особым субъектом местного самоуправления является население муниципального образования. Определение муниципального образования дается в статье 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой «муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».
Население муниципального образования осуществляет местное самоуправление непосредственно (референдум, выборы, сходы и др.) и через органы местного самоуправления.
2. Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством.
Как уже отмечалось, местное самоуправление, его органы не являются составной частью государственного механизма управления. Вместе с тем местное самоуправление и государственная власть в Российской федерации тесно взаимосвязаны — у них единый источник: власть народа. Значительная часть деятельности местного самоуправления представляет собой решение вопросов, на которое государство влияет многими способами (правовыми, финансовыми и др.). Кроме того, органы местного самоуправления в соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации могут наделяется отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. Государственные органы вправе в этом случае осуществлять контроль за их реализацией. Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» запрещает осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ст. 14), а также образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ст. 17).
3. Местное самоуправление имеет особый объект управления: вопросы местного значения. Перечень этих вопросов дан в статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный Закон от 18 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506.. К ним относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Перечень вопросов местного значения, который содержится в статье 6 федерального закона, не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.
4. Одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как форму организации и осуществления власти — самостоятельность.
Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством (ст. 12 Конституции Российской Федерации). Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Это находит свое отражение, в частности, в организационной обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством.
Важным проявлением самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем его гарантией является признаваемое государством право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправления. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективно функционирующих демократических институтов, позволяющих выражать интересы и волю местного населения, а также свободы инициатив и выбора решений органами местного самоуправления на основании своих полномочий, но в рамках действующих законов.
5. Важнейшим признаком местного самоуправления, отражающим его специфику как формы осуществления власти, является собственная ответственность муниципальных образований.
Муниципальная деятельность должна осуществляться, исходя из интересов населения. Обеспечивается это различными формами контроля со стороны населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью перед населением. Формы контроля, а также порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный Закон от 18 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506.. предусматривает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
На основании этого Закона сформировалась правовая основа местного самоуправления, принимались соответствующие нормативные акты; были проведены выборы в органы местного самоуправления, образованы муниципальные образования, принимались уставы муниципальных образований, формировались финансовые и экономические основы местного самоуправления в Российской Федерации.
Однако текст Закона был далеко не совершенен. Концепция местного самоуправления была не до конца разработана. Далеко не все нормы, содержащиеся в законе, реализовывались на практике. В закон вносились изменения и дополнения. Юристы и специалисты в области местного самоуправления, теоретики и практики неоднократно обсуждали вопрос о необходимости дальнейшего совершенствования Закона, внесения в него новых изменений и дополнений См., напр.: Василев В.И.Каким быть главному закону о местном самоуправлении?// Журнал российского права № 12; Васецкий Н.А., Краснов Ю.К. Российское законодательство на современном этапе. Государственная дума в формировании правового пространства России (1994-2003). М., 2003; Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. 2002 № 10; Савранская О.Л. Благими намерениями выстлана дорога в ад (о готовящейся реформе местного самоуправления) // Проблемы местного самоуправления. 2002. № 4; Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика // там же. 2001. № 8. . Они отмечали, что «в процессе становления местного самоуправления в Российской Федерации выявился ряд общих проблем, среди которых необходимо выделить следующие:
1. Расхождение между правовым подходом к местному самоуправлению и реальностью.
2. Несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении.
3. Неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления.
4. Несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в том числе:
— принятие законодательных актов субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству;
— принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству и законодательству субъекта Российской Федерации;
— невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления.
5. Бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления.
6. Отсутствие чёткого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органам местного самоуправления.
7. Недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований.
8. Несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права.
9. Отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного.
10. Нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Общероссийская система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась.
11. Доминирование в местном самоуправлении исполнительных структур.
12. Необеспеченность полной и повсеместной реализации установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления». Васецкий Н.А., Краснов Ю.К. Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в Формировании правового пространства России (1994-2003). М., 2003.
Эти и ряд других обстоятельств создали предпосылки для принятия нового Закона со старым названием, от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон о местном самоуправлении 2003 г.) Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. // СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822.
Новый закон радикально изменяет характер законодательства о местном самоуправлении. В частности, он ограничивает возможность контроля субъектов РФ над органами местного самоуправления определённым перечнем вопросов. Прямо устанавливается, что в случаях, где предусмотрено совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, в частности при возникновении разногласий, приоритетное значение имеет федеральный закон. Более того, в Законе регулируются и те вопросы организации местного самоуправления, которые раньше были отнесены к ведению субъектов РФ Сравнение законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с одноименным действующим Федеральным законом 1995 г. Сравнение подготовлено национальным демократическим институтом международных отношений (НДИ) (http://www.ndi.ru/ARCHIVE/Russian/Laws/Local_Gov/Comp/index.shtml)..
В ходе административно-правовой реформы начался новый этап развития местного самоуправления, который был направлен на обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти и повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за подготавливаемые и принимаемые решения.
При разработке, принятии и введении в действие данного Федерального закона в качестве основных целей реформы обозначались:
— приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня — сельских и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;
— четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов — муниципальных районов, сельских и городских поселений);
— разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. в отличие от аналогичного закона о местном самоуправлении 1995 г. закрепил важную норму: местное самоуправление осуществляется не только на уровне районов, но и в городских, сельских поселениях и на других территориях.
В результате проведенной реформы вместо 11 436 муниципальных образований, существовавших в Российской Федерации в соответствии с Законом 2003 г., было образовано 24 510 муниципальных образований.
Новый Закон детально регламентирует систему органов местного самоуправления. Обязательным является наличие не только исполнительных, но и представительных органов, а также главы муниципального образования во вновь образованных муниципальных образованиях. Не допускается совмещать должности главы представительного органа и главы местной администрации. Таким образом, в системе органов местного самоуправления предполагается реализовывать конституционный принцип разделения властей на представительную и исполнительную. Также закон регламентирует административную и финансовую самостоятельность муниципальных образований, и возможность участия населения в вопросах местного значения.
Как в ФЗ от 28 августа 1995 г., так и в ФЗ от 6 октября 2003 г. в качестве форм непосредственной демократии определены местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, собрания граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506; 2003. №40. Ст. 3822..
В качестве новых институтов ФЗ от 6 октября 2003 закрепил голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 24), публичные слушания (ст. 28), конференцию граждан (собрание делегатов) (ст. 30); опрос граждан (ст. 31). Важно также, что ст. 33 указанного закона предусматривает возможность существования и иных форм непосредственной демократии, не противоречащих Конституции РФ, ФЗ от 6 октября 2003 г. и иным федеральным законам, законам субъектов СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822..
Все названные институты характеризуются тем, что с их помощью граждане непосредственно участвуют в управлении делами местного сообщества, т.е. сами принимают решения. Природа таких решений обязательно проявляется в коллективном творчестве населения муниципального образования, а не в актах отдельного гражданина; в принятии решения посредством голосования как единственно демократического способа, позволяющего определить волю населения муниципального образования; фиксировании в документах как результат прямого волеизъявления населения; в отсутствии необходимости дополнительного утверждения решений, принятых путем прямого волеизъявленияТихомиров Ю.А. Правовые акты: Учеб.-практ. и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. М., 1999. С. 250..
Ст. 36 нового ФЗ от 6 октября 2003 г. подтвердила существующий статус главы муниципального образования СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822.. Он является не только выборным должностным лицом, но и органом местного самоуправления, обладая такими основными признаками органа, как представительство определенных интересов, в данном случае всего населения муниципального образования, собственной компетенцией, осуществлением деятельности в установленном порядке. Федеральный законодатель в 1995 г. закреплял должность главы местного самоуправления не в императивном, а в диспозитивном порядке. Он рассматривал лишь возможность введения этой должности в муниципальном образовании, делегируя право выбора населению, определяющему целесообразность ее существования. Новый ФЗ от 6 октября 2003 г. в структуру органов местного самоуправления включил главу муниципального образования (ст. 34), определив его наличие обязательным.
Важным элементом статуса главы муниципального образования является способ его избрания: либо всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо посредством избрания представительным органом местного самоуправления. В последнем случае полномочия главы значительно yже. Отсутствует право вето, окончательное слово при формировании администрации принадлежит представительному органу, как и решение вопроса о руководителе администрации, т.е. глава муниципального образования абсолютно подконтролен избравшему его представительному органу, который может в любое время лишить его полномочий. Такой глава будет «слабым». Деление на «слабого» и «сильного» главу муниципального образования в зависимости от процедуры выборов носит необязательный характер. Но степень юридической силы их актов будет зависеть от степени легитимности главы.
Природа нормотворчества главы муниципального образования определяется объемом его властных полномочий. П. 4 ст. 36 ФЗ от 6 октября 2003 г. устанавливает, что глава муниципального образования:
— представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
— подписывает и обнародует в порядке, установленном Уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
— издает в пределах своих полномочий правовые акты;
— вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования. Маньковская В.И.Учебное пособие. Муниципальные правовые акты. Под ред. док. юрид.наук, профессора В.В. Невинского; председателя комитета Алтайского краевого Совета народных депутатов по местному самоуправлению И.Б. Вольфсона. Изд-во Алтайского государственного университета 2005 г. с.93.
Таким образом, реформа местного самоуправления означает создание необходимых условий для приближения власти к населению, формирование гибкой системы управления, хорошо приспособленной к местным условиям и особенностям и развитие инициативы и самостоятельности граждан.
Несмотря на наличие в новом законе целого ряда удачных идей, весь закон (как и сама предложенная концепция реформирования местного самоуправления) подвергался и продолжает подвергаться серьезной критике. Сомнения, прежде всего, вызывает наделение правами муниципальных образований сельских и городских поселений, ранее не являвшихся таковыми. По мнению критиков, в существующей экономической ситуации малочисленные муниципальные образования (в первую очередь сельские) не могут быть самостоятельны ни финансово, ни организационно и в своих действиях будут полностью зависимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных районов. Тем более, что внесенные уже по ходу проводимой реформы изменения в бюджетное и налоговое законодательство, не решили данной проблемы.
Серьезные претензии высказывались также по поводу заметного увеличения возможности государственных органов и должностных лиц вмешиваться в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления и даже прямо подменять их. Существует мнение, что многие положения нового Закона существенно ограничивают самостоятельность местного самоуправления, гарантированную Конституцией РФ. Неоднозначно оцениваются также вводимые законом механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Новый ФЗ об МСУ стал шагом вперед в развитии местного самоуправления, более четко определив «правила игры», границы, функции и полномочия российских муниципалитетов, но в качестве платы за это последовали два больших шага назад. Местная автономия была подменена централизованным контролем и зависимостью местных бюджетов от трансфертов в рамках «веерной» схемы финансирования, а местная демократия «скукожилась» до почти ничего не значащих выборов (с низкой конкуренцией и низкой явкой избирателей) на фоне весьма ограниченной роли муниципальных советов и неподотчетности мэров своим избирателям. Очень показательны в этом отношении предпринимаемые время от времени попытки отказаться в крупных городах от местного самоуправления вообще и от выборов градоначальников в частности, заменив их государственным управлением, которое осуществляется губернаторами.
В результате сохраняется опасность дальнейшей потери местным самоуправлением своих политических и экономических функций. Остается лишь надеяться, что препятствием на этом пути встанут те обязательства, которые взяла на себя Россия в рамках Европейской хартии местного самоуправления Сумская Т.В. Основные вопросы формирования бюджетов местного самоуправления. .
В то же время представляется, что без эффективного местного самоуправления такая страна как Россия с ее колоссальной территорией и огромной дифференциацией условий не в состоянии успешно развиваться как в ближайшей, так и в отдаленной перспективе. Только местное самоуправление как один из уровней управления страной, приближенный к населению, в состоянии решать разнообразные проблемы российских городов, включая проведение реформы ЖКХ, управление социальной сферой и др.
Практика реализации переходных положений закона выявила еще ряд проблем. Одной из наиболее серьезных из них является кадровая. В результате реформы к 355 тыс. ныне работающих в РФ муниципальных служащих должно добавиться еще как минимум 150 тыс. Между тем, работа на муниципальной службе требует от служащего определенного уровня знаний и навыков. Во многих сельских поселениях страны такие кадры имеются не в достаточном количестве, подготовка же новых будет длиться достаточно долго. Весьма схожие проблемы возникли и с депутатским корпусом: из избранных 56 тыс. депутатов муниципальных собраний далеко не все в достаточной мере разбираются в вопросах муниципального, гражданского, бюджетного и налогового законодательства, что является необходимым условием полноценного функционирования представительных органов муниципальных образований.
Финансовые, организационные и правовые проблемы оказались столь велики, что поставили под вопрос возможность начала функционирования новой модели местного самоуправления с 1 января 2006 г. (первоначальный срок вступления в действие Закона). В этих условиях федеральными органами власти было принято сложное и неоднозначное решение о переносе срока введения Закона в действие. Данная поправка была поддержана Президентом РФ и приобрела статус Федерального закона №129-ФЗ в редакции 2005 года.
В результате этих изменений вступление в силу нового Закона о местном самоуправлении было отложено с 1 января 2006 г. до 1 января 2009 г. Промежуток между этими датами должен стать переходным периодом. В переходный период органы государственной власти субъектов РФ должны разработать законы, определяющие объем полномочий, передаваемых в муниципалитеты на переходный период. Объем этих полномочий может меняться (но не чаще чем раз в год) путем принятия новых законов субъекта РФ, регулирующих тот же вопрос, не позднее, чем за три месяца до начала очередного финансового года. При этом в переходный период по решению органов государственной власти субъекта допускается передача вопросов местного значения вновь образованных поселений органам местного самоуправления муниципальных районов.
Принятие и значение федерального муниципального закона 1995 г. в регулировании территориальной организации местного самоуправления Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»
Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Упоров Иван Владимирович
В статье раскрываются особенности территориальной организации в федеральном муниципальном законе 1995 г., принятие которого существенно изменило подход российского законодателя в данной сфере общественных отношений. Обосновывается позиция, что нормы этого закона в большей степени отвечают принципу федерализма , чем в действующем Законе 2003 г.
Похожие темы научных работ по политологическим наукам , автор научной работы — Упоров Иван Владимирович
Текст научной работы на тему «Принятие и значение федерального муниципального закона 1995 г. в регулировании территориальной организации местного самоуправления»
Принятие и значение федерального муниципального закона 1995 г. в регулировании территориальной организации местного самоуправления Упоров И. В.
Упоров Иван Владимирович / Uporov Ivan Vladimirovich — доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор, кафедра конституционного и административного права,
Краснодарский университет МВД России, г. Краснодар
Аннотация: в статье раскрываются особенности территориальной организации в федеральном муниципальном законе 1995 г., принятие которого существенно изменило подход российского законодателя в данной сфере общественных отношений. Обосновывается позиция, что нормы этого закона в большей степени отвечают принципу федерализма, чем в действующем Законе 2003 г.
Ключевые слова: территория, местное самоуправление, субъект РФ, муниципальное образование, закон, принцип федерализма.
В развитии института территориальной организации местного самоуправления в нашей стране принципиальные изменения произошли с принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. [1] (далее — Закон 1995 г.), в связи с чем рассмотрим этот акт подробнее, учитывая, что в нем есть нормы, которые целесообразно ввести и в действующий закон [2]. Прежде всего отметим, что Закон 1995 г. был принят в развитие Конституции РФ 1993 г., где в ст. 12 указывается, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». И далее в ч. 2 ст. 131: «Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий». В совокупности указанные конституционные нормы заложили законодательную базу для более подробного законодательного регулирования вопросов территориальной организации местного самоуправления в современной России.
Но поскольку в предшествующий период территориальные вопросы на местном уровне решались весьма неопределенно, во всяком случае, не было четкого выделения полномочий субъектов РФ и самих муниципалитетов по территориальным спорам. Разработка проектов нового закона велась одновременно в Государственной думе РФ, Правительстве и Администрации Президента РФ. По территориальному аспекту местного самоуправления были выявлены две основные позиции: или только поселенческий принцип, или местное самоуправление в существующих структурах административно-территориального деления, как это и имело место до сих пор [3, с. 115]. Вместе с тем, иной концептуальный подход содержался в предложениях законодательных органов Ставропольского и Красноярского краев, Владимирской и Воронежской областей и др., которые полагали, что в чистом виде ни та, ни другая крайности не дали бы должный эффект, поскольку для такой самобытной страны, как Россия, при формировании местного самоуправления требовалось признание многообразия форм территориальной организации местного самоуправления.
Поселенческий принцип организации местного самоуправления был в основе президентского проекта. В нем закреплялось положение о том, что местное самоуправление осуществляется населением в границах городских и сельских поселений. На уровне сельского района органы местного самоуправления могли создаваться только в том случае, если все местные сообщества (поселения) на
территории района откажутся от самостоятельного осуществления местного самоуправления и объединятся в единое местное сообщество. Фактически районы ликвидировались как уровень, на котором осуществляется местное самоуправление. Президентский проект создавал правовую базу поэтапного формирования местного самоуправления [4, с. 38].
Имелся также парламентский проект, который был принят депутатами Г осударственной Думы РФ за основу для дальнейшей работы. В соответствии с этим проектом местное сообщество должно было составлять население, проживающее в городских, сельских поселениях и на других территориях, в границах которых с учетом исторических и иных местных традиций в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, положениями (уставами) о местном самоуправлении осуществляется местное самоуправление. Местное самоуправление должно было осуществляться в границах городских, сельских поселений и других территорий, образуемых в субъектах Российской Федерации, и фактически в проекте была закреплена двухуровневая модель местного самоуправления.
В итоговом Законе 1995 г. был найден определенный компромисс, причем в большей мере были восприняты предложения парламентского проекта. В этом законе применяется и впервые дается нормативное определение понятия «муниципальное образование» — это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (ст. 1). Местное самоуправление определяется как самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения.
Важно отметить, что в данном законе нашел отражение принцип разнообразия конкретных форм реализации конституционного права на местное самоуправление в территориальном контексте в соответствии с интересами граждан и местной спецификой, что соответствует демократической природе местного самоуправления, поскольку позволяет, в частности, выбирать оптимальные модели, исходя из реального социально-экономического положения страны и ее регионов, и гибко реагировать на перемены в этом положении. Последовавшая практика этого принципа привела к большому разнообразию территориальных моделей местного самоуправления. Возникли муниципальные образования, созданные в самом различном масштабе — и в городах с миллионным населением, и в деревнях с численностью жителей в несколько сотен или даже десятков.
Очень важно подчеркнуть, что решающая роль при этом отводилась не муниципалитетам, а субъектам РФ. Общая картина, спустя несколько месяцев после вступления в силу Закона 1995 г. выглядела следующим образом: муниципальные образования на уровне только административных районов сформировали 6 субъектов РФ; на уровне административных районов и городов — 37; на уровне
административных районов, городов и сельских округов (волостей, сельсоветов) — 23; на уровне сельских округов (волостей, сельсоветов) и поселков — 5; на уровне городских районов и сельских округов — 2; на уровне городов и сельских округов (волостей, сельсоветов) — 11; не определены территории муниципальных образований либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями — 5 субъектов РФ [5. с. 12].
Почти половина субъектов Федерации (43) пошли по пути превращения в муниципальные образования крупных административных единиц — районов и городов и не создавали муниципальных образований на территориях, входящих в районы и
города. Всего лишь 7 субъектов Федерации свели местное самоуправление на уровень сельских округов (волостей, сельсоветов).
Однако такое положение вызвало больше вопросов, чем поддержки, поскольку получалось, что в разных субъектах Федерации граждане России обладали разным по объему и характеру правом на местное самоуправление, провозглашенное Конституцией РФ, поскольку территориальные основы местного самоуправления стали в разных субъектах РФ различаться просто кардинально. Среди специалистов по муниципальному праву поднялась тревога. Определенную озабоченность в этом вопросе высказал также Конституционный Суд Российской Федерации в нескольких своих решениях.
Стали появляться многочисленные варианты внесения изменений в Закон 1995 г. Но в итоге, с учетом серьезных проблем по другим вопросам местного самоуправления (прежде всего экономики) было решено создать новый закон, и такой был принят в 2003 г. В этом акте (действующем поныне) произошла унификация территориальной организации местного самоуправления, причем, на наш взгляд, маятник качнулся в другую сторону слишком сильно, теперь субъекты РФ имеют меньше полномочий, поскольку федеральный законодатель жестко определил виды муниципальных образований; по-прежнему не много полномочий имеют и сами муниципалитеты. Мы полагаем, что Закон 1995 г. в большей мере соответствовал принципу федерализма, в связи с чем целесообразно вернуться к его нормам в части полномочий субъектов РФ.
1. Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 1995. 1 сентября.
2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения — 17. 11. 2015 г.).
3. Ефремова Н. Н. Развитие самоуправления городов. Сельское самоуправление // Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995.
4. Мокрый В. С. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра // Местное самоуправление в России. М., 2003.
5. Доклад Рабочей группы Государственного совета Российской Федерации по вопросам местного самоуправления // Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития. М, 2002.
Реформы местного самоуправления 1995 и 2003 гг. Как фактор, определяющий количество избираемых органов местного самоуправления
Михеева Вероника Игоревна, соискатель кафедры теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД России.
Выборность органов местного самоуправления является одной из форм осуществления политических прав и свобод граждан, обеспечивая легитимизацию перехода власти в муниципальном образовании. При этом количество избираемых органов местного самоуправления определяется на основании региональных законов, которые принимаются в соответствии с действующим федеральным законодательством о местном самоуправлении. В связи с этим главный вопрос: на каких территориях эти органы избираются?
До 1993 г. в Российской Федерации действовало 29 445 органов местной государственной власти <1>. В 1993 — 1994 гг. формирование органов местного самоуправления осуществлялось в границах административных территориальных единиц субъектов Российской Федерации. Например, в декабре 1994 г. в Краснодарском крае было избрано 475 представительных органов местного самоуправления в административных границах районов и городов краевого подчинения, а также городов, сельских и поселковых округов районного подчинения. Такая система органов местного самоуправления пришла из советского периода истории России и базировалась на Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" <2>. Следует отметить, что дальнейшая реформа органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации имела свои особенности.
<1> Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации 1995 — 1998 гг. Электоральная статистика. М., 1999. С. 9.
<2> Ведомости Съезда НД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.
В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> было впервые введено новое понятие — муниципальное образование, в пределах которого осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В статье 1 данного Федерального закона было определено, что под термином "муниципальное образование" понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная этим Федеральным законом. Полагаю, что такое несколько "размытое" определение территории (например, что понимать под несколькими поселениями, объединенными общей территорией, или под иной населенной территорией), которая может (отсутствует императивность) являться территорией муниципального образования, предоставляло региональным властям большую возможность для усмотрения в вопросе первичного установления (определения) территорий, которым придавался статус муниципальных образований <2>. Как отмечал В.И. Васильев, занимающийся изучением проблем местного самоуправления, вопрос о том, какова должна быть территория местного самоуправления, требовал ответа как минимум по трем параметрам: на какой части территории страны функционирует местное самоуправление, по каким территориальным единицам организуется система местного самоуправления и какие объективные требования должны предъявляться к создающимся территориальным структурам местного самоуправления <3>. По сути, введение термина "муниципальное образование" означало введение новой территориальной единицы, на которой осуществляется местное самоуправление.
<1> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
<2> Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2004. С. 111.
<3> Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 316.
Разнообразной в этот период была практика решения вопроса о территориальной организации местного самоуправления, которая базировалась на норме ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации — "местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций" <1>. Аналогичные нормы содержались в п. 1 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации <2> и п. 1 ст. 12 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Территории муниципальных образований — городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований — устанавливались в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Само же установление границ муниципального образования согласно п. 1 ст. 13 этого же Федерального закона осуществлялось по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Идентичные положения содержались в законодательных актах субъектов Российской Федерации.
<1> Российская газета. N 197. 1993.
<2> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3201, 3202.
Полагаю, что прямого ответа на вопрос, каково соотношение существовавшего и продолжающего существовать административно-территориального устройства с новой появившейся территориальной единицей — муниципальное образование, Федеральный закон не давал. В этой связи представляется интересным официальное мнение по этой проблеме профильного комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва по вопросам местного самоуправления, которое было выражено в его разъяснениях <1>. В нем комитет отметил, что "наблюдаются различные подходы субъектов Российской Федерации к проблемам местного самоуправления", а в отношении непосредственно вопроса территориальной основы организации местного самоуправления уточнил: "По смыслу Федерального закона его действие распространяется как на все существующие в момент его принятия муниципальные образования, так и на вновь создаваемые в установленном законом порядке". Таким образом, полагаю, что комитет Государственной Думы в вопросе территориальной основы организации местного самоуправления по существу поставил знак равенства между единицами административно-территориального деления и муниципальными образованиями, иначе о каких существующих в момент принятия Федерального закона муниципальных образованиях могла идти речь в разъяснениях комитета, если данный термин вводился этим законом. Такой подход позднее был подтвержден положением п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (в субъектах Российской Федерации, не установивших в своих законах норм, регулирующих порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, муниципальными образованиями являются в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов Российской Федерации районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых на день вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации <2>), и правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в его Постановлении от 3 ноября 1997 г. N 15-П ("Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ связывает формирование местного самоуправления с уже существующим территориальным делением субъектов Российской Федерации" <3>).
<1> Письмо Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления от 25 марта 1996 г. N 3.20-20/50-2 "О некоторых вопросах, связанных с реализацией Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская Федерация. 1996. N 9. С. 19 — 20.
<2> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497.
<3> СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241.
Можно согласиться с позицией комитета, согласно которой имеющееся административно-территориальное устройство дает достаточно возможностей для решения территориальных вопросов местного самоуправления в части создания муниципальных образований в рамках существовавших административно-территориальных единиц со сложившимися местными сообществами как наиболее естественном механизме, если не обращать внимание на то, что городские, сельские поселения, несколько поселений, объединенных общей территорией, части поселений, иные населенные территории, где уже имелись выборные органы местного самоуправления и имелась муниципальная собственность, без наполненного местного бюджета становятся "бутафорскими" образованиями, в большинстве которых управленческий и финансовый крах неизбежен. Перевод слова "муниципальный", происходящего от латинского municipium, обозначает буквально "самоуправляющаяся община" <1>. Но какие вопросы местного значения может решить такое муниципальное образование — самоуправляющаяся община — при наличии казны, в которой только долги? Реформа ради реформы, когда речь идет обо всей стране, и так находившейся в тот период в глубоком финансовом и социальном кризисе, недопустима. Это было очевидно и членам данного профильного комитета Государственной Думы, заместитель председателя которого А.Н. Мальцев считал, что "местное самоуправление может осуществляться и на уровнях всех прежних местных Советов. Тем не менее они вовсе не являются незыблемыми, а лишь стартовыми условиями для новой территориальной организации местного самоуправления" <2>.
<1> Словарь иностранных слов. М., 1988. С. 326.
<2> Мальцев А.Н. Менталитет мешает, но его бастионы не вечны // Муниципальная власть. 1998. N 2. С. 20.
Представляется, что вопрос территориальной основы организации местного самоуправления в этот период времени все же не являлся для федеральных властей определяющим и сверхпринципиальным, так как они де-факто позволили экспериментировать региональным властным структурам в поиске оптимального для каждого субъекта Российской Федерации механизма реформирования. При этом случаи несогласия населения конкретного региона в вопросе определения муниципальных образований были достаточно редки. Данную ситуацию можно характеризовать словами известного русского правоведа А.Д. Градовского: "Общество и государство противоположные, даже враждебные в отвлеченной сфере права, примеряются, сливаются даже в области управления, т.е. области осуществления практических задач политического общества" <1>. Некоторые ученые склоны считать, что это способствовало возникновению такого явления, как региональный субъективизм в вопросе создания муниципальных образований и даже привело к провалу плана организации местного самоуправления в общероссийском масштабе <2>. Все же полагаю, что это крайняя точка зрения на конституционный постулат об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, не учитывающая факта возможности осуществления населением местного самоуправления посредством всех имеющихся его форм. В первую очередь речь идет о территориальном общественном самоуправлении, праве на проведение собраний (сходов) для решения вопросов местного значения, праве на обращение в органы местного самоуправления, народной правотворческой инициативе, да и права на участие в выборах и референдумах граждан никто не лишал.
<1> Градовский А.Д. О современном направлении государственных наук // Политические институты, избирательное право и процесс в трудах российских мыслителей XIX — XX вв. Хрестоматия. М., 2003. С. 193.
<2> См. об этом, например: Выдрин И.В. Указ. соч. С. 111 — 112.
Наличие и правомерность при решении территориальных вопросов местного самоуправления иных подходов, чем предложенные комитетом по вопросам местного самоуправления, окончательно подтвердил Конституционный Суд Российской Федерации. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" выражена следующая правовая позиция: "Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, — с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, — может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации" <1>. Позднее, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 г. N 15-П по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда эта правовая позиция была подтверждена следующим образом: "Территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации" <2>.
<1> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708.
<2> СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241.
Статистика этого вопроса по состоянию на 1998 г. выглядела следующим образом <1>: на территории России существовало 13 669 муниципальных образований, при этом прогрессировала тенденция к их объединению (укрупнению). В 22 субъектах Российской Федерации муниципальные образования были расположены практически на тех же территориях, где осуществлялось местное государственное управление, еще в 22 — местное самоуправление осуществляется лишь в городах и районах: в муниципальные там было преобразовано от 7 до 15% административно-территориальных образований (в Краснодарском крае — 10,11%). В 21 субъекте внутригородские и внутрирайонные муниципальные образования встречались редко. В 10 субъектах преимущественно, а в двух — исключительно муниципальными образованиями являлись города районного значения и сельские поселения. В Республике Ингушетия и Чеченской Республике муниципальные образования вообще отсутствовали.
<1> Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации 1995 — 1998 гг. Электоральная статистика. М., 1999. С. 9.
Более 6,5 тыс. муниципальных образований 32 субъектов Российской Федерации входили в состав других муниципальных образований, соответственно, избиратели участвовали в выборах органов местного самоуправления двух уровней.
Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> был дан старт новой реформе местного самоуправления. Государство законодательно установило унифицированную и обязательную для всех регионов России территориальную организацию местного самоуправления, которую можно характеризовать как двухзвенную или двухуровневую <2>. Ее введение увеличило число муниципальных образований в Российской Федерации более чем в два раза. По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации <3> на май 2005 г. (согласно ч. 1 ст. 85 нового Федерального закона о местном самоуправлении органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны были до 1 марта 2005 г. завершить наделение муниципальных образований соответствующим статусом и установить их границы) в Российской Федерации насчитывалось 24079 муниципальных образований, в том числе 11582 — вновь образованных (преобразованных) в ходе реформы местного самоуправления. Среди муниципальных образований 19769 сельских поселений, 1773 городских поселения, 1780 муниципальных районов, 521 городской округ и 236 внутригородских территорий городов федерального значения. В Краснодарском крае число муниципальных образований увеличилось почти в 9 раз до 426, из которых 378 — вновь образованные. Среди муниципальных образований в Краснодарском крае по состоянию на 1 января 2006 г. — 11 городских округов, 37 муниципальных районов, 26 городских и 352 сельских поселений.
<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Комментарий Д.С. Велиева, В.В. Лысенко, Ю.В. Капитанец, М.А. Кулушева, М.В. Пресняков, С.Е. Чаннов к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" включен в информационный банк.
<2> Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Постатейный) / Под ред. С.Е. Чаннова. М., 2004. С. 4.
<3> Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 26 мая 2005 г. N 145/986-4 "О некоторых вопросах практики организации муниципальных выборов в ходе реформы местного самоуправления в Российской Федерации" // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2005. N 6. С. 8.
Очевиден вывод, что в ходе проводимой сверху реформы местного самоуправления был решен вопрос об обязательности формирования органов местного самоуправления на уровне, наиболее приближенном непосредственно к населению. Представляется, что в этом вопросе решающую роль играло не только стремление к воплощению на практике теоретических идей, но и желание быстрее отойти от старых форм управления, преодолеть сопротивление внедрению новых форм децентрализованного управления и обеспечить правовые гарантии их утверждения на местах, что в итоге должно обеспечить реализацию права населения на местное самоуправление, реальную способность органов местного самоуправления эффективно управлять местными делами и защищать интересы территориальных самоуправляемых коллективов, развивать различные социальные структуры самоорганизации населения. Именно такой импульс был дан Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, который обеспечил политическую поддержку реформы местного самоуправления, определив роль местного самоуправления как самой близкой человеку власти, власти, до которой рядовой гражданин должен "дотянуться рукой", и он должен совершенно точно влиять на действия этой власти и чувствовать это влияние <1>.
<1> Путин В.В. Нужно вернуть престиж местного самоуправления // Российская газета. 2001. 28 фев.
В целом же в ходе реформы местного самоуправления в регионах Российской Федерации в 2004 — 2005 гг. было <1> проведено 19 266 основных выборов представительных органов местного самоуправления, в результате которых 19170 органов были сформированы в полном либо правомочном составе. Было избрано: 198815 депутатов представительных органов местного самоуправления, в том числе 119358 — во вновь образованных муниципальных образованиях, 13655 глав муниципальных образований, в том числе 8664 — во вновь образованных муниципальных образованиях.
<1> Записка об итогах муниципальных выборов в ходе реформы местного самоуправления в Российской Федерации в 2004 — 2005 гг., приложение к выписке из Протокола заседания Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. N 164-1-4 // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2006. N 2. С. 10 — 260.
Проводимая с 2003 г. реформа местного самоуправления накладывает существенный отпечаток на порядок проведения муниципальных выборов, так как выборы являются обязательным элементом системы организации и функционирования местного самоуправления.
Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.