Эксперты объяснили, почему нужны поправки в Конституцию
Гендиректор Центра политического анализа Павел Данилин отметил, что самое важное в этих поправках — «это укрепление государства, укрепление института власти как такового». Он напомнил об условиях, в которых принималась Конституция в 1993 году. «Документ принимался с суперпрезидентскими полномочиями для Бориса Ельцина. Эти полномочия нужны были не для того, чтобы он этими полномочиями наслаждался, а чтобы за счет них стягивать страну, которая просто развалилась бы на куски», — пояснил он. Сейчас такой угрозы уже нет, уверен эксперт.
Все участники «круглого стола» признали, что за 20 лет были достигнуты управляемость государством, стабильность политической системы.
Та система, которая была окончательно сформирована к середине 2000-х годов с жесткой вертикалью управления и замкнутостью на президента, обеспечила безопасность страны, спасла ее от распада, согласен член Научного совета при Совете безопасности РФ, профессор факультета политологии МГУ Андрей Манойло. Но сейчас экономические возможности страны вышли на новый уровень и теперь сложившаяся система может тормозить движение вперед, считает эксперт. «Реальные проблемы и многие вопросы при нынешней системе госуправления приходится решать в ручном порядке, несмотря на большое количество чиновников», — пояснил Манойло. «Именно поэтому пришло время для изменения самой системы госуправления», — уверен эксперт. Поправки именно в Конституцию нужны для того, чтобы предлагаемые президентом изменения носили необратимый характер.
Особенно важными эксперты считают поправки, направленные на национализацию элит. Речь идет о закреплении в Конституции запрета на двойное гражданство и вид на жительство за рубежом для высокопоставленных политиков и чиновников и 25-летнем цензе оседлости для кандидатов в президенты. Как отмечает профессор Высшей школы экономики Олег Матвейчев, фиксация этих поправок в Основном Законе позволит защитить Россию от повторения украинского сценария, условного майдана, «где оказался огромный десант людей, «соросят», которых готовили как колониальную администрацию». Изменения в Конституцию Матвейчев называет «защитой от дурака».
Зампред комиссии Общественной палаты РФ по социальной политике Екатерина Курбангалеева отметила, что поправки направлены на ужесточение требований перед вступлением страны в новый выборный период и относятся в том числе к будущим народным избранникам.
Исполнительный директор Российского общества политологов Игорь Кузнецов в целом отмечает предложения по поправкам в Конституцию, которые «связаны со структурой власти», и «особенно достройку механизма ответственности правительства». «Недостаточно пообещать что-то во время выборов, необходимо будет потом показать, как вы это все реализовали», — говорит эксперт.
Важна и социальная часть поправок в Конституцию: Путин таким образом обязывает государство всегда обеспечивать необходимый уровень социального достоинства гражданам России, говорит Курбангалеева. Речь идет о закреплении в Конституции МРОТ на уровне не ниже прожиточного минимума, индексации социальных пособий, пенсий, формирование системы пенсионного обеспечения граждан России «на основе принципов всеобщности, справедливости и солидарности поколений».
«Мы не первопроходцы». Как и зачем меняют Конституцию?
Во время послания Федеральному Собранию Владимир Путин предложил внести изменения в Конституцию. Рабочая группа в составе 75 человек начала обсуждать возможные изменения. Корреспондент «АиФ» встретился с сопредседателем рабочей группы, директором Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве России Талией Хабриевой и расспросил ее, почему поправки в Конституцию готовят спортсмены и художники, а не юристы, какие функции возьмёт на себя Госсовет, а также что может произойти с российской политической системой по итогам этих изменений.
Глеб Иванов, «АиФ»: Талия Ярулловна, какие есть сейчас в самой Конституции правовые основания для изменения основного закона?
Талия Хабриева: В Конституции, как это и принято для такого важного документа, предусмотрен особый порядок её изменения, который урегулирован в главе 9 Конституции. Потому что периодически это нужно делать — общество развивается, появляются новые запросы, новые общественные отношения, которые требуют конституционной регламентации.
— Конституции государств в мире меняются постоянно. В 2005–2015 гг. прошли массовые конституционные реформы. Вносились изменения в уже принятые в 90-е годы конституции, включая конституции стран Восточной Европы, республик бывшего Советского Союза и другие. Тенденция к модернизации основных законов подтверждается уже пятой редакцией Конституции Казахстана 1995 г., новой редакцией 2015 г. Конституции Армении 1995 г., десятой редакцией Конституции Швейцарии 1999 г., третьей редакцией после 2004 года Конституции Турции. Можно приводить много примеров из конституционной практики стран разных континентов. То есть конституции подвергались изменениям гораздо чаще, чем Конституция РФ 1993 года.
— Почему именно сейчас решено править российскую Конституцию?
— Дискуссии в обществе велись давно. Президент Российской Федерации как гарант Конституции воспользовался своим правом и обратился с предложением о поправках конституции в ходе своего выступления с посланием к Федеральному Собранию. Я думаю, что момент выбран очень удачный. Потому что практически по всем вопросам, которые затрагивают поправки, состоялись общественные обсуждения, и общественный запрос сформирован.
— Президент предложил сделать Госсовет конституционным органом власти, наряду с парламентом. Но пока очень мало информации о том, чем именно он будет заниматься. Какие у него будут полномочия?
— Я напомню, что в современной политической палитре Государственный совет — это совещательный орган при президенте. Сама идея Госсовета появилась еще в 1810 году. Его предложил создать Михаил Михайлович Сперанский, и этот орган сыграл значительную роль в государственном развитии России.
Согласно проекту закона о поправках Конституции, глава государства формирует Госсовет в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства. Это согласуется с основными полномочиями Президента в соответствии со ст. 80 действующей Конституции. Согласно предложенной поправке, компетенция Госсовета будет определяться федеральным законом.
— С вашей точки зрения, чем конкретно он должен заниматься?
— Его конституционализация, т. е. упоминание в Основном законе страны, дополнит механизмы принятия государственных решений, это, думаю, определит его будущую компетенцию.
Президентская республика или парламентская?
— С одной стороны, президент предложил передать часть своих полномочий — например, не он, а Госдума будет утверждать председателя правительства, вице-премьеров и министров. С другой, у главы государства появятся новые возможности — например, он сможет инициировать отставку судей Конституционного суда. Это усиление или ослабление президентской власти?
— Я бы сказала, что речь идет о поиске баланса в механизмах формирования и функционирования органов публичной власти. Сохраняются черты сильной президентской республики, но одновременно расширяются полномочия палат Федерального Собрания. Конституционный суд также приобретает дополнительные полномочия. Он теперь шире включается в законотворческий процесс, Президент может обратиться к нему с вопросом о конституционности федеральных законов в тех случаях, когда вето президента преодолено в парламенте, и о конституционности федеральных конституционных законов. Что касается «судебного импичмента», давно, кстати, практикуемого в зарубежной практике, то давно указывалось на возникновение конфликта интересов при решении вопросов об отставке судьи органами судейского сообщества. Теперь это станет прерогативой палаты Федерального Собрания, а именно, Совета Федерации.
— Неоднозначно была воспринята поправка касательно ограничения приоритета международного права на отечественным законодательством. Не вызовет ли это конфликты на внешнеполитическом уровне, учитывая, что Россия связана международными договорами?
— У нас приоритет Конституции на территории России уже закреплен в п. 4 статьи 15 Основного закона. Там сказано, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются частью правовой системы России, в которой верховенство принадлежит Конституции (часть 1 той же статьи). Как и во многих странах, приоритет международного договора допускается перед законом, но не Конституцией, классический пример — Франция.
К вопросу о возможных конфликтах во внешнеполической сфере. Могу напомнить о дискуссиях в государствах-членах Евросоюза, которые закончились рядом судебных решений, подтверждающих правомерность и популярность подхода, использующегося в поправках Конституции РФ. Все эти решения закрепляют верховенство Конституции Германии, Италии и Франции по отношению к нормам международного права.
— Как аналогичную проблему решают в других странах мира?
— В разных странах по-разному. В США вопросы соотношения международного и национального права в основном разрешаются через практику Верховного Суда. В Финляндии не могут заключаться международные договоры, если они угрожают демократическим основам государства. Конституция Японии является верховным законом государства, но при этом установленные нормы международного права должны добросовестно соблюдаться. В Конституции Республики Казахстан говорится о верховенстве Конституции над другими актами, а в Конституции Эстонии закреплен приоритет международного права только по вопросам выдачи граждан республики иностранным государствам.
Так что мы здесь вовсе не первопроходцы.
Почему над Конституцией работают артисты и спортсмены?
— В рабочей группе над поправками работают не только юристы, но и спортсмены, режиссеры, художники, журналисты. Правильно ли привлекать к работе над изменением Конституции людей, у которых нет юридического образования?
— Задача юристов — откликаясь на запрос общества, юридически точно изложить предлагаемые уточнения Конституции. Этой работой спортсмены и артисты, конечно, не занимаются. Они аккумулируют предложения, которые приходят в рабочую группу, а у нас уже скопился внушительный их перечень.
Наконец, принято считать, что юристы склонны усложнять тексты законов, а нужно, чтобы формулировки в Конституции были понятны любому гражданину, потому что это основной закон. И здесь тоже рабочая группа должна помочь.
— Какие самые интересные предложения поступали от членов рабочей группы?
— Наиболее интересные предложения касаются обновления преамбулы Конституции РФ. Предлагается расширить ценностный каталог Основного закона, который отражал бы отечественные духовные традиции. Многократно предлагалось указать на необходимость противодействия фальсификациям исторических фактов, особенно связанных с подвигом российского народа в Великой Отечественной войне. В рабочей группе было поддержано предложение отразить в Конституции значение культурного наследия России. И хотя в ст. 38 Конституции говорится о равном праве и обязанности родителей заботится о детях, звучали предложения конституционно уравнять права отцов и матерей в вопросах воспитания детей. В обосновании приводилась судебная практика, когда после развода супругов решение о судьбе ребенка принималось в пользу матери.
— Были предложения записать в Конституции, что семья — это мужчина и женщина. Это рассматривается сейчас или нет?
— Такие предложения звучали неоднократно, особенно подробно они обсуждались во время общественных обсуждений поправок Конституции в Общественной палате РФ. Признавалась важность традиционных ценностей в культуре России. Правда сейчас, как известно, обозначились тренды на обезличивание брачных союзов. Формулировка о семье как союза мужчины и женщины в Конституции Венгрии подверглась критике в заключении Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии).
— Конституция не предусматривает референдум по поправкам в главы с 3 по 8. Поправки принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. Порядок общероссийского голосования будет прописан в законе о поправке к Конституции. После прохождения проекта закона необходимых стадий законодательного процесса, указанных в ст. 136 Конституции, он будет подписан Президентом. Процедурная часть закона начнет действовать сразу, в соответствии с ней состоится голосование граждан, и только по его результатам предложенные изменения Конституции станут частью Основного закона, то есть вступят в силу.
— Президент предложил гарантировать в Конституции минимальную оплату труда на уровне не ниже прожиточного минимума, а также обязательную индексацию пенсий. Почему нужно записывать эти нормы в Конституции, если они уже содержатся в обычных законах?
— Наш МРОТ достиг уровня прожиточного минимума совсем недавно, в 2018 году. Фиксация единства минимального размера оплаты труда и прожиточного минимума не позволит в будущем отойти от этого достижения в иных нормативных актах. Закрепление нового социального стандарта на уровне Основного закона создаёт условия для его конституционно-правовой защиты.
Основной закон со сроком давности. Обновленная Конституция ответит на актуальные вызовы
В декабре прошлого года Конституции России исполнилось 26 лет. Основной закон приняли в 1993 году, после серьезного политического кризиса, вызванного противостоянием президента и парламента. За прошедшие годы многое изменилось. На повестке дня стоят другие вопросы, и решать нужно новые проблемы. Именно поэтому президент Владимир Путин предложил внести поправки в Конституцию.
Необходимость изменений
О том, что основной закон нуждается в корректировке, говорили давно. Конституция не предусматривает построения системы баланса, а делает крен в пользу исполнительной власти. Об этом еще два года назад писал в своей статье «Буква и дух Конституции» председатель Конституционного суда Валерий Зорькин. Он отмечал, что размыты полномочия между президентом и правительством.
В декабре прошлого года в опросе фонда «Общественное мнение» 68% респондентов заявили, что Конституцию нужно пересмотреть. Против ее изменений высказались только 17% респондентов.
Наконец, внести поправки предложил и президент. В послании Федеральному собранию Путин отметил, что не хотел бы принимать новый основной закон, так как потенциал Конституции 1993 года еще силен. Но в нее нужно внести изменения.
Поправки позволят укрепить роль общества, партий и регионов в принятии решений, повысят эффективность государственных институтов, но при этом не затронут основ самого конституционного строя. В частности, Путин предложил создать баланс властей, о котором в своей статье писал Зорькин. Теперь правительство будет назначать парламент, а значит, баланс между исполнительной и законодательной властью наконец-то будет соблюден.
Пересмотренный закон
После заявления президента о внесении поправок в Конституцию появились сообщения, что текст основного закона менять нельзя. Однако авторы таких заявлений либо лукавят, либо просто не знают ее положений.
Авторы основного закона прекрасно понимали, что изменения со временем потребуются. Для этого они создали девятую главу «Конституционные поправки и пересмотр Конституции».
Первая поправка в основном законе появилась всего через три года после его принятия. В 1996 году президент Борис Ельцин внес указ о корректировке названий двух регионов. В статье 65 появились Республика Ингушетия и Республика Северная Осетия — Алания. В 2014 году в этой же статье появились упоминания Крыма и Севастополя.
Последний раз изменения в основной закон вносились весной прошлого года, когда президент Владимир Путин переименовал Кемеровскую область в Кузбасс. И это только три поправки, а их уже было 15.
Изменения в Конституцию вносить можно, но не во все главы. Неизменными остаются девятая глава, о которой говорилось выше, а также первая и вторая главы «Основы конституционного строя» и «Права и свободы человека и гражданина».
Во время первой встречи с рабочей группой по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию президент Владимир Путин сразу сказал, что основы Конституции менять нельзя.
«Ни первая, ни вторая главы не должны быть затронуты. Мы просто добавляем новые моменты», — подчеркнул он.
Новые поправки, которые предложил внести в Конституцию президент, оценят граждане на общероссийском голосовании. В случае их одобрения они вступят в силу. При этом по прошлым 15 изменениям в основной закон страны мнения россиян никто не спрашивал. Это, пожалуй, главный показатель повышения значимости роли общества.
Политическое заключение: почему КС согласился изменить Конституцию
16 марта 2020 года Конституционный суд (КС), отвечая на запрос президента, признал соответствующими положениям глав 1, 2 и 9 положения закона о поправке к Конституции, а также порядок вступления в силу ст. 1 данного закона, предполагающий ее одобрение на общероссийском голосовании.
Суду предстояло оценить закон «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» на соответствие Конституции. Порядок его принятия создал правовую коллизию. Закон состоит из трех статей: в первой содержится текст поправок в Конституцию, во второй определяется порядок общероссийского голосования, после которого эти поправки вступят в силу. Наконец, в третьей статье, вступившей в силу на момент рассмотрения закона судом, устанавливается, что перед голосованием конституционность поправок должен проверить КС.
По мнению КС, вступления в силу третьей статьи закона о поправке достаточно, чтобы перед судом появилась новая обязанность — принять запрос президента и оценить предлагаемые изменения на предмет соответствия Конституции. Тут и возникает коллизия, которая дает основания предположить, что первая статья закона (то есть сами поправки) тоже действует. Так как ст. 136 Конституции говорит о вступлении в силу поправок (именно поправок, а не закона о них) после одобрения двумя третьими парламентов регионов, ни в общероссийском голосовании, ни в проверке конституционности они после этого не нуждаются. Но нельзя проверять конституционность действующих статей Конституции.
А если принять аргументы КС, то поправки на момент вынесения заключения еще не действовали (как не действуют и сейчас, до вступления в силу результатов общероссийского голосования). Значит, до вступления поправок в силу надо руководствоваться существующим текстом Конституции. А в ней (ст. 128) сказано, что лишь сама Конституция и федеральный конституционный закон «О Конституционном суде РФ» определяют полномочия суда. В Конституции и в законе о КС нет указания на то, что суд может давать заключение о соответствии Конституции процедуры внесения в нее поправок и их содержания. Закон о поправке к Конституции не упоминается в самой Конституции в качестве акта, который может расширять полномочия суда.
Сам КС еще в 2014 году отказывался от рассмотрения поправок в Конституцию — тогда речь шла о проверке конституционности поправки о слиянии Верховного и Высшего арбитражного судов. В определении № 1567-О суд прямо и однозначно заявил, что проверка вносимых в Конституцию поправок, будучи фактически проверкой положений самой Конституции, не входит в компетенцию КС.
Аргументы суда
К содержанию принятого КС заключения тоже есть немало вопросов.
Целый ряд поправок по своей значимости можно рассматривать как относящиеся к ключевым первым двум главы Конституции. Это, например, положение о завещанной предками вере в Бога, о России как правопреемнице СССР и о русском языке как языке государствообразующего народа. Эти положения представляет собой либо принципы, которые не могут порождать конкретных прав и обязанностей и быть непосредственно реализованными в конкретных правоотношениях, либо важные элементы основ правового статуса человека и гражданина.
Принципы же провозглашаются в первой главе Конституции как основы конституционного строя. Но если это так, то приниматься они должны не путем внесения в Конституцию отдельных поправок, а посредством ее пересмотра, что требует созыва Конституционного собрания, а возможно, и полноценного референдума.
КС в обосновании своей позиции указал, что подобные изменения призваны «отразить содержательную направленность и конституционно-правовые условия деятельности органов государственной власти Российской Федерации и в значительной степени — субъектов Российской Федерации». Позволю себе не согласиться: значимость приведенных поправок выходит за пределы определения статуса государственных органов. Это следует даже из аргументов самого суда. Обосновывая соответствие некоторых поправок первым двум главам Конституции, КС не увязывал содержание поправок с организацией и функционированием публичной власти, в которую они должны быть вписаны, исходя из их расположения и даже названия закона о поправке.
Например, обосновывая, что включение в текст Конституции указания на веру в Бога не означает отказа от светского государства, а потому полностью соответствует основам конституционного строя, КС апеллирует не к особенностям территориального устройства России, то есть положениям третьей главы Конституции, куда поправка вносится, а к принципам светского государства и равноправия, а также свободы совести, то есть положениям первой и второй глав Конституции.
Далее, обосновывая соответствие основам конституционного строя положения о русском языке как языке государствообразующего народа, суд характеризует его как принцип, основанный на объективном признании роли русского народа в образовании российской государственности, не выводя из данной характеристики каких-либо специфических особенностей правоотношений. Такой подход опять-таки позволяет сделать вывод о его значимости как основы конституционного строя.
Определение брака как союза мужчины и женщины тоже вряд ли уместно в главе о федеративном устройстве, поскольку концептуально затрагивает проблематику прав человека, а не разделения полномочий между центром и регионами.
Во-вторых, КС признал соответствующими основам конституционного строя и поправки, увеличивающие полномочия президента. Например, за ним закрепляется общее руководство правительством; по предложению президента (и только его) Совет Федерации получает право прекращать полномочия судей высших, апелляционных и кассационных судов, а Конституционный суд — признавать неконституционным закон, принятый повторно палатами при преодолении президентского вето. Суд, однако, не заметил концентрации, заявив, что новые полномочия «согласуются с природой и принципами института президентства, положением президента Российской Федерации как главы государства в системе органов государственной власти, характером его взаимоотношений с федеральными органами государственной власти». Но природа и принципы института президентства заключаются вовсе не в том, чтобы стоять над ветвями государственной власти. Они бывают разными и зависят от формы правления: президент-арбитр в парламентарной республике и президент — глава исполнительной власти в президентской. Но никакая форма правления не может оправдать концентрации у президента мощных рычагов влияния на все ветви власти, если государство провозглашает в Конституции принцип разделения властей.
Наконец, КС признал конституционной и поправку о так называемом обнулении президентских сроков. Суд заключил, что «конституционный принцип народовластия подразумевает возможность реализации народом права избрать на свободных выборах то лицо, которое он посчитает наиболее достойным должности главы государства», причем с учетом «угроз для государства и общества», состояния политической и экономической систем предпочтение в настоящее время надо отдавать стабильности, а не сменяемости власти. Тут полезно вспомнить один из докладов Венецианской комиссии Совета Европы, где критикуется аргумент о том, что отмена ограничений по срокам позволяет избирателям свободнее выбирать своего президента. Теоретически этот аргумент может показаться привлекательным, однако на практике действующий президент, обладая значительными полномочиями, может использовать власть для обеспечения переизбрания.