30. Убеждение как метод государственного управления
Убеждение – процесс целенаправленного воздействия субъекта управления на управляемый объект, в результате которого идеи, ценности, установки субъекта становятся внутренними идеями, личными установками объекта управления.
Метод убеждения представляет собой активное моральное и (или) материальное воздействие на сознание и поведение людей с целью воспитания у них осознанного исполнения требований правовых и других социальных норм.
Убеждение как метод — это такое воздействие, которое обеспечивает добровольное соблюдение объектом управления норм права и требований должностных лиц.
Средства убеждения воздействуют на сознание объекта или на волю объекта.
Элементами убеждения являются овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, оперирование эмоциями, формирование интереса.
Существуют следующие средства (способы) убеждения:
• обучение – процесс целенаправленного формирования знаний, умений, навыков;
• агитация – распространение идей в целях привлечения масс к активной общественно-политической деятельности в сфере государственного управления;
• пропаганда – распространение в массах, популяризация идей, учений, знаний, в том числе с использованием средств массовой информации;
• разъяснительная работа – деятельность по разъяснению содержания чего-либо;
• критика – отрицательное суждение и указание недостатков в какой-то (чьей-то)деятельности;
• осуждение антисоциального поведения – выражение неодобрения, порицания отклоняющегося (девиантного) поведения.
То есть убеждение проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных, организационных мер для формирования воли подвластного или ее преобразования. С его помощью стимулируется должное поведение участников административно-правовых отношений. Элементами метода убеждения являются овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, формирование интереса. В качестве средств убеждения используются обучение, пропаганда, агитация, разъяснение, обмен опытом.
31. Поощрение как метод государственного управления
Поощрение – способ воздействия субъекта управления, применяемый к объекту управления при позитивной оценке его деятельности, наличии заслуги в целях побуждения к дальнейшим успехам в деятельности.
1) является методом государственного управления;
2) фактическим основанием для применения поощрения выступает заслуга, высокие результаты деятельности;
3) является реакцией на прошлое поведение (деятельность) объекта управления;
4) реализуется путем применения конкретных мер поощрения;
5) имеет конкретного адресата;
6) осуществляется в рамках особого административно-поощрительного производства;
7) результат применения поощрений не может быть обжалован;
8) стимулирует дальнейшую активную деятельность объекта управления.
В зависимости от правовой основы поощрение может быть регламентированным правовыми нормами и не имеющим правового закрепления (публичная благодарность).
По содержанию выделяют такие виды поощрений, как моральное (благодарность, Почетная грамота, занесение на Доску почета), материальное (денежная премия, ценный подарок), статусное (имеющее правовое положение объекта управления, например присвоение почетного звания «Заслуженный строитель Российской Федерации»), смешанное (включает как моральное, так и материальное или статусное поощрение, например присвоение звания Героя России).
Поощрение может применяться к индивидуальным субъектам, к коллективным субъектам и к индивидуальным и коллективным субъектам.
Основные принципы поощрительной деятельности: обоснованность, оперативность, гласность, разнообразие – вытекают из общих принципов функционирования исполнительной власти. Их соблюдение обеспечивает эффективность этой разновидности властвования.
Сущность административного убеждения как метода государственного управления Текст научной статьи по специальности «Право»
Исследуется сущность метода административного убеждения, его самостоятельное значение, теоретические и практические вопросы убеждающего воздействия в государственном управлении ; формулируются понятие и признаки административного убеждения.
Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Фиалковская Ирина Дмитриевна
THE ESSENCE OF ADMINISTRATIVE PERSUASION AS A METHOD OF GOVERNMENT
We investigate the essence of the administrative persuasion method, its significance, some theoretical and practical aspects of persuasive influence in government. We also formulate the concept and the features of administrative persuasion.
Текст научной работы на тему «Сущность административного убеждения как метода государственного управления»
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2012, № 1 (1), с. 259-264
СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО УБЕЖДЕНИЯ КАК МЕТОДА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
© 2012 г. И.Д. Фиалковская
Нижегородский госуниверситет им. Н.И. Лобачевского
Пвктупила в риеакцию 05.12.2011
Исследуется сущность метода административного убеждения, его самостоятельное значение, теоретические и практические вопросы убеждающего воздействия в государственном управлении; формулируются понятие и признаки административного убеждения.
Ключивыи клвва: административное право, государственное управление, методы государственного управления, убеждение как метод государственного управления.
Роль убеждения в публичном управлении имеет огромное значение. С проведением существенных социально-экономических реформ роль убеждения неизмеримо возросла как в публичном управлении, так и в целом в общественных отношениях.
Убеждение представляет собой совокупность правовых и организационных мер, приемов, способов влияния на участников отношений в целях побуждения их к нужному поведению и совершению нужных действий с точки зрения убеждающего.
Специфический характер средств, конкретных мер воздействия, используемых в процессе регулирования поведения людей, придает качественную определенность убеждению как методу управления.
Об убеждении как первостепенном методе воздействия в своих работах указывал В.И. Ленин. Он считал, что главной в диктатуре пролетариата является не насильственная, а созидательная сторона. Он писал, что государство сильно тогда, когда массы все знают, обо всем могут судить и на все идут сознательно [1, с. 21].
В качестве основного метода своей деятельности государство использует убеждение его граждан в необходимости сознательного выполнения требований правовых норм и государственных решений. При воздействии на сознание и поведение людей у человека создаются внутренние моральные стимулы, потребность правомерного поведения.
Убеждение — это метод внешнего воздействия на систему общественных отношений через воспитание общественно необходимых внутренних побуждений, стремлений человека. Убеждение состоит в создании у населения, отдельных социальных групп уверенности в том,
что деятельность государства имеет общезначимый характер, совпадает с интересами и целями субъектов общественной жизни.
Метод убеждения является определяющим методом воспитания государственной дисциплины, обеспечения правопорядка. Он формирует у людей комплекс правильных взглядов, понимания необходимости добровольного выполнения правил и норм, действующих в обществе. При этом убеждение предполагает воздействие на сознание и волю человека преимущественно средствами морального, нравственного характера. В результате такого воздействия человек воспринимает волю убеждающего как свою собственную, у него формируются взгляды, соответствующие взглядам убеждающего. Эти взгляды приобретают форму нравственных мотивов, которыми он руководствуется в своей жизни и деятельности.
Убеждение проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных, организационных мер для формирования воли подвластного или ее преобразования. Оно направлено на то, чтобы подвластные сами исполняли волю субъекта власти [2, с. 188-189]. Содержание метода убеждения весьма разнообразно и выражается в деятельности государства, способствующей приобретению гражданами собственного политического опыта и положительному отношению к политике государства. Граждане добровольно соблюдают и исполняют нормы права, если понимают их цели и задачи, одобряют их, сознательно участвуют в их осуществлении, уверены в их целесообразности. Собственный политический опыт граждане приобретают в ходе государственных и местных выборов, участия в правосудии в качестве присяжных заседателей, реализации права на государственную и муниципальную службу.
Демократический режим открывает большие возможности для широкого привлечения граждан к обсуждению и принятию правовых актов, участию в делах государства. Это заставляет их брать на себя ответственность за целесообразность принимаемых решений. Сознательная дисциплина, высокая организованность, чувство личной ответственности, обретаемые в процессе общественно-политической практики, являются действенными средствами формирования убежденности, в основе которой лежит собственный политический опыт людей [3, с. 424].
Убеждение как метод представляет собой активное и систематическое воздействие на сознание и поведение людей с целью добровольного подчинения правовым предписаниям. Обязательность соблюдения норм права опирается прежде всего не на принуждение, а на убеждение в том, что эти нормы соответствуют принципам демократического государства, приоритету прав граждан, выражают единство интересов государства и личности, справедливо защищают общество, государство, права и свободы граждан.
В современных условиях государством выдвинуто требование — сделать уважение к праву, закону личным убеждением каждого человека. Следовательно, нельзя довольствоваться соблюдением правил только в силу обязанности. Целью убеждения, таким образом, является воспитание у граждан стойкой привычки правомерного поведения. Правовое воспитание должно быть направлено на формирование такого поведения, которое давалось бы без напряженных внутренних усилий, когда правомерные поступки личности становятся привычкой, чем-то само собой разумеющимся. Однако нельзя смотреть на привычку как на нечто такое, что освобождает человека от необходимости думать, планировать, анализировать, стремиться к осуществлению своих целей. Поэтому для формирования правомерного поведения чрезвычайно важно, чтобы человек осознавал, понимал, почему он должен поступить так, а не иначе, т.е. нужны устойчивые знания и представления о характере и цели поступков.
Таким образом, можно уверенно определить, что объектом убеждения является правовое сознание, а целью — правовая культура. Одним из средств убеждения является правовое воспитание.
Правосознание характеризуется правовой информированностью, правовой убежденностью и правовой активностью.
Правовая информированность в первую очередь обусловливает правосознание. Правовое сознание существует прежде всего в форме знания. Чем выше у личности уровень правовой
осведомленности, информированности, тем выше уровень правовой культуры.
В сфере юридической деятельности широко применяется понятие «правовая информация». К правовой информации относятся правовые акты и вся информация, которая связана с правом: проекты законов и других нормативных актов, толкование и реализация правовых норм, изучение практики их применения. В правовую информацию включаются также документы о правовом образовании и разработке научных концепций развития права.
В последние годы количество средств воздействия на правосознание увеличилось. Кроме периодических изданий, радио, телевидения большое значение имеет и развитие Интернета, правовых электронных систем. Изменилась роль телевидения. Если ранее телевидение констатировало правовую информацию, то теперь информация стала проблемной, дискуссионной, поисковой. Вместе с тем нужно отметить, что при всей важности этих источников информации сведения, полученные из них, далеко не всегда можно считать правовым обучением. Чаще они выполняют функцию правовой информированности. Однако и эти средства могут влиять на правосознание.
Правовая убежденность складывается из нравственных убеждений, определяющих отношение человека к государству, обществу. Правовая убежденность может быть различной в разные периоды времени в зависимости от политической обстановки.
Большая и сложная задача — формирование правовой убежденности в истинности и верности законов. Такое убеждение складывается на основе определенного знания, но сознание в сознательность переходит непросто. Особенно это касается перехода правовой осведомленности в правовую компетентность должностных лиц.
Сущность убеждения представляет собой вид социальной целенаправленной деятельности, в результате которой идеи, ценности и установки, формулируемые обществом в целом или его отдельными группами. Первоначально внешние по отношению к конкретному индивиду, они становятся его внутренними личными идеями, установками и ценностями, то есть становятся его убеждениями, определяющими всю его жизнедеятельность в условиях свободного выбора [4, с. 42].
Сознание общественной необходимости соблюдения закона и сознательное подчинение своего поведения его требованиям достигается не только систематической пропагандой правовых норм, но и личным опытом, который опирается на общественное мнение и правовую
информацию о правильности правовых норм, законности их применения, целесообразности деятельности публичных органов.
Перевод внешнего воздействия во внутреннее осознанное поведение является основной задачей убеждения. Убеждающее воздействие государства должно быть не навязано извне, а осознано как объективно и субъективно необходимое.
Большое значение в убеждении играет и авторитет публичных органов. Если интересы общества совпадают с публичным интересом, осознание этих интересов происходит в соответствии с нормами права. В случае несовпадения интересов личность может вступить в противоречие с правовыми требованиями, что приводит к конфликту в их отношениях.
Достижение цели убеждения может замедляться или деформироваться, если интерес публичного органа, должностного лица начинает довлеть над общественным интересом, что может привести как к нарушению норм морали, так и нарушению правовых норм.
Кроме того, при анализе убеждения можно увидеть, что у части населения складывается правовой конформизм, то есть подражание тому, как ведут себя другие. В этом нет ничего предосудительного, но это пассивное восприятие нормативных требований, переходящее в привычку.
В формировании правовой убежденности огромную роль играет создание действенных гарантий прав и свобод человека и гражданина, защита его чести и достоинства. Правовые гарантии являются механизмом, регулирующим социальную справедливость во взаимоотношениях государства и личности. Отсутствие юридических гарантий, их игнорирование порождают правовой нигилизм, отказ в доверии публичным структурам; приводят к конфликтам людей и государства. При несоблюдении норм права официальными структурами и гражданами не может сформироваться правовая убежденность. Эффективность власти проявляется прежде всего в способности действенно и оперативно решать возникающие социальные и другие проблемы, уважать и защищать права и свободы граждан.
Правовая активность характеризуется стремлением людей принимать участие в государственной деятельности и местном самоуправлении.
Государство оценивается людьми с позиций того, насколько оно соответствует или не соответствует их представлениям о справедливом обществе. В одном случае они готовы поддерживать его, в другом — пассивно реагировать на его действия, в третьем — противостоять ему.
Это отношение зависит от способности государства создать условия, благоприятные для людей, учитывать мнение граждан и их желание участвовать в управлении, уважать права и свободы человека.
М.В. Баглай выделяет следующие формы участия в управлении государством. Это право на участие в референдуме (ст. 3 Конституции РФ), право избирать и быть избранным (ч. 2 и 3 ст. 32 Конституции РФ), равный доступ к государственной службе (п. 4 ст. 32 Конституции РФ), право участвовать в отправлении правосудия (ст. 119, ч. 4 ст. 123 Конституции РФ), право обращений (ст. 33 Конституции РФ) [5, с. 211-215].
Реализация избирательного права является значимой формой правовой активности. Процесс голосования показал огромное влияние убеждения через средства массовой информации, особенно телевидения и Интернета, на правосознание людей, активное участие этих средств в манипулировании общественным сознанием, в создании имиджа участвующих в выборах кандидатов. Эта система выявила и огромную роль финансовой поддержки, которая способствовала избранию людей с сомнительным прошлым, с нетвердыми убеждениями, но завышенными амбициями.
После реализации непосредственной демократии действует институт представительной демократии. Однако возникает вопрос: а не прекращается ли взаимосвязь между избирателями и избранниками после акта голосования и его утверждения?
К формам правовой активности относится реализация права на обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления. Граждане вправе направлять предложения, заявления и жалобы в органы власти; высказывать замечания о деятельности органов управления, принципиально ставить вопросы о профилактике и искоренении правонарушений, злоупотреблений, коррупции. Кроме того, право граждан на обращение в органы власти является не только формой правовой активности, но и формой общественного контроля.
Убеждение в философском смысле понимается в двух формах. Во-первых, убеждение -это «прочно сложившееся мнение, уверенный взгляд на что-либо, точка зрения» [6, с. 850]. Во-вторых, это воздействие с целью изменения сознания в интересах убеждающего.
Вопрос об убеждении как особом самостоятельном методе государственного управления (административном убеждении) относится к числу наименее разработанных в отечественной, да и в мировой правовой науке. В работах
исследователей, рассматривающих этот вопрос, обычно лишь декларируется положение о том, что убеждение является одним из методов государственного воздействия на общество и на каждого конкретного индивида.
Как метод государственного управления, убеждение имеет свои особенности, обусловленные тем, что речь идет не о взаимоотношениях между двумя или несколькими индивидами, а о воздействии органов государственного управления на сознание общества в целом.
В убеждении как методе государственного управления конкретизируется государственное управляющее воздействие в целях обеспечения должного или возможного поведения субъектов административного права.
Убеждение по своей природе направлено на такое воздействие на сознание и поведение людей, при котором те или иные действия совершаются ими в согласии с их внутренними убеждениями, добровольно и сознательно. Убеждение действенно при условии, что государственные требования вырабатываются путем познания объективных закономерностей развития общества, выявления тенденций общественного развития, регулирования общественных отношений в соответствии с этими тенденциями, вскрытия и устранения препятствий на пути достижения той или иной цели.
Профессор Д.Н. Бахрах полагает, что в демократическом обществе убеждение — главный метод воздействия. В подтверждение этого автором выделяются следующие основные критерии административного убеждения.
Во-первых, убеждение используется систематически и в отношении всех граждан.
Во-вторых, оно обеспечивает добровольное выполнение норм права, в конечном счете -привычку законопослушания.
В-третьих, цели демократического общества требуют, чтобы внешнее регулирование поведения человека постепенно уступало место саморегулированию. Решающее значение должно принадлежать внутреннему контролю самой личности за своими действиями, осознанию ею социального значения их целей и последствий. А в деле воспитания решающая роль принадлежит разнообразным формам убеждения.
В-четвертых, система государственного и муниципального аппарата имеет возможность через современные средства массовой информации быстро оповещать граждан о проводимых мероприятиях, разъяснять их смысл, инструктировать, а значит, убеждать.
В-пятых, убеждение обходится государству намного дешевле, чем принуждение [3, с. 424425].
Способами убеждения являются самые разнообразные средства: реклама, обучение, разъяснение, инструктажи, культурно-воспитательная работа, семинары, публичные слушания и многое другое. Информирование о достигнутых результатах, успешных и эффективных мероприятиях в государственном управлении также имеет большое значение и широко используется.
С помощью средств убеждения стимулируется должное поведение участников управленческих общественных отношений путем проведения воспитательных (включая правовое воспитание), разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия [7, с. 269].
Таким образом, убеждение как метод государственного управления — это способы и средства воздействия, направляющие сознание и поведение людей на добровольное выполнение правовых и организационных установок субъектов государственного управления.
Поскольку в научной и учебной литературе по административному праву исследование данного метода практически не проводится и сравнительный анализ провести невозможно, то на основании критериев, предложенных профессором Д.Н. Бахрахом, попробуем выявить признаки убеждения как метода государственного управления (административного убеждения).
1. Аемиииктратививи убижеииии икпвльзу-иткя пвктвяиив, киктиматичикки. Поскольку цель убеждения никогда не может быть полностью достигнута, она всегда будет стоять среди важных задач государственного управления. Даже если человек с сознанием высокого долга соблюдает правовые нормы, нельзя на этом основании утверждать, что он не нуждается в воспитательном воздействии государства. Возникают новые нормы и правила, отменяются и изменяются ранее действующие, следовательно, требуется постоянное, систематическое и, по выражению профессора Д.Н. Бахраха, «круглосуточное» [2, с. 189] воздействие в отношении граждан.
2. Аемииистратививи убижеииии икпвлъзу-ится в втившииии вких гражеаи. Средства убеждения адресованы абстрактному, неограниченному кругу лиц. Этот круг может быть огромным (телевизионная реклама о безопасности дорожного движения) или незначительным (инструктаж школьников о безопасности дорожного движения). В любом случае у метода убеждения нет конкретного адресата и оно не связано с индивидуальным воздействием. Таким образом, полностью согласимся с профес-
сором Д.Н. Бахрахом и определим направленность неопределенному кругу лиц как признак убеждения.
3. Фактичискви вкивваиии икпвлъзвваиия убижеииия вткутктвуит. Если для применения поощрения и принуждения необходимо фактическое основание применения, то у убеждения таких оснований не бывает. Можно вести речь о некоторых условных, опосредованных основаниях убеждения, но конкретного, реального основания применения данного метода не существует.
4. Цилъю аемиииктратививгв убижеииия яв-ляиткя буеущии вевбряимви гвсуеарстввм пв-виеииии.
Убеждение гарантирует добровольность совершения действий, сознательную добросовестность и нормальные отношения в будущем. Действуя по убеждению, человек сознает, что его определенные интересы совпадают с требованием убеждающего, их воля совпадает.
Чаще целью административного убеждения является правомерное поведение. Правомерное поведение является объективной предпосылкой нормального функционирования гражданского общества, содействует его развитию и благополучию. Правомерное поведение является противоположностью правонарушения. Убеждение используется и с целью правомерного поведения, и с целью предупреждения правонарушений.
Однако убеждение используется не только с целью правомерного поведения, но и с целью правильного поведения с точки зрения государства. В обществе существуют разновидности поведения, которые не являются правонарушениями, но и не одобряются государством. Целью убеждения в этом случае является объяснить гражданам необходимость добровольно отказаться от такого поведения. Например, такие действия, как курение, чрезмерное употребление спиртных напитков, отказ от вакцинации домашних животных не являются противоправными, однако не соответствуют государственной политике в области здравоохранения. В этом случае государство использует различные средства убеждения.
Также убеждение используется и в целях полезного с точки зрения государства поведения. Активно используется убеждающее воздействие об усыновлении детей, оставшихся без попечения родителей, о повышении рождаемости, о военной службе по контракту и т.д.
Целью убеждения являются изменения в сфере рационального мышления людей, которые происходят лишь после сопоставления и обдумывания фактов, что предполагает значительные временные затраты. Помимо этого, разнообразное содержание убеждающего воз-
действия требует многократного подтверждения различными аргументами и фактами.
5. Административное убеждение использует разнообразные средства информирования. В настоящее время широко используются такие средства, как телевидение, радио, Интернет, для доведения до сведения граждан политики государства, изменений в законодательстве, значений государственных программ. Органы государственного управления активно используют различные интернет-ресурсы взаимодействия с гражданами (http://www.elrussia.ru/ — материалы реализации ФЦП «Электронная Россия»; http://www.ogic.ru/ — федеральный портал государственных услуг населению; http://www.mter-net-law.ru/ — центр ИНТЕРНЕТ и право; http:// gu.nnov.ru/ — портал государственных услуг в Нижегородской области и др.).
6. Административное убеждение осуществляется от имени субъекта государственного управления. В общественной жизни используются различные виды убеждения: коммерческое (от имени производителя с целью получения прибыли); общественное (от имени общественной организации, политической партии, религиозного объединения с соответствующими целями). Административное убеждение осуществляют органы государственного управления в целях соблюдения норм и правил в соответствующей сфере, подведомственной государству.
7. Убеждение рассматривается как основной метод воздействия. С этим нельзя не согласиться, тем более что использование других методов — поощрения и принуждения — также «работает» на убеждение. Убеждение — это главный метод воздействия на сознательную сферу личности. Его назначение — активизация мышления личности при усвоении информации, формирование у нее убежденности.
Кроме того, метод убеждения ориентирован на интеллектуально-познавательную сферу человеческой психики. Его суть в том, чтобы с помощью логических аргументов сначала добиться от человека внутреннего согласия с определенными умозаключениями, а затем на этой основе сформировать и закрепить новые установки (или трансформировать старые), соответствующие поставленной цели.
Критерием результативности убеждения является убежденность. Это глубокая уверенность в истинности усвоенных идей, представлений, понятий, образов. Она позволяет принимать однозначные решения и осуществлять их без колебаний, занимать твердую позицию в оценках тех или иных фактов и явлений. Благодаря убежденности формируются установки людей, определяющие их поведение в конкретных ситуациях.
В заключение можно определить некоторые правила, необходимые для достижения поставленных целей акта убеждения:
• акт убеждения должен соответствовать законам формальной логики; логика убеждения должна быть доступной интеллекту объекта воздействия;
• конкретное в содержании акта убеждения кажется эффективнее абстрактного; но помимо конкретных фактов и примеров (без них нельзя убедить тех, кому недостает широты кругозора, развитого абстрактного мышления), информация должна содержать обобщенные положения (идеи, принципы);
• убеждать надо доказательно, опираясь на факты, известные объекту; чем динамичнее воздействие, чем ярче и разнообразнее содержащиеся в нем факты, тем больше он привлекает внимание;
• лучше усваивается то, что вызывает эмоциональный отклик у объектов воздействия; сообщаемые факты и общие положения должны быть такими, чтобы вызывать эмоциональную реакцию у тех, кому они адресованы.
• убеждающая информация должна выглядеть максимально правдоподобной.
В результате правильного воздействия образуется понимание. Только тогда, когда личность преодолеет обыденное понимание и поднимется до содержательного познания какого-либо явления, в ее сознании начнут складываться убеждения, т.е. собственная позиция.
1. В.И. Ленин. Полн. собр. соч. Т. 35. М.: Государственное издательство политической литературы, 1970.
2. Бахрах Д.Н. Административное право. М.: Изд-во БЕК, 1997.
3. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. Учебник для вузов. М.: Изд-во НОРМА, 2005.
4. Сальников В.П., Федоров В.П. Убеждение и принуждение в органах внутренних дел. Л., 1989.
5. Баглай М.В. Конституционное право РФ. М., Изд-во НОРМА, 1998.
6. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Азъ, 1993.
7. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.: Зерцало, 2005.
THE ESSENCE OF ADMINISTRATIVE PERSUASION AS A METHOD OF GOVERNMENT
We investigate the essence of the administrative persuasion method, its significance, some theoretical and practical aspects of persuasive influence in government. We also formulate the concept and the features of administrative persuasion.
Keywords: administrative law, public administration, public administration methods, persuasion as a method of government.
Понятие и роль убеждения в государственном управлении
Содержание метода убеждения весьма разнообразно и выражается в деятельности государства, способствующей приобретению массами собственного политического опыта; в использовании различных разъяснительных, воспитательных, организационных, поощрительных мер для формирования воли властвующего или ее преобразования в волю подвластных.
Собственный политический опыт граждане приобретают, участвуя в выборах в Государственную Думу и органы местного самоуправления, народные суды, в работе органов местного самоуправления в качестве депутатов, во всенародных обсуждениях проектов важнейших решений Государственной Думы, постановлений Правительства РФ, а также принимая участие в работе различных съездов, конференций, совещаний, в деятельности общественных организаций и политических партий, в осуществлении народного контроля за работой органов власти и управления.
Проводя воспитательную и агитационно-пропагандистскую работу, государство воспитывает у граждан уважение к правилам поведения в обществе.
Важное место среди мер убеждения занимает широкая система наград и поощрений. Материальное и моральное поощрение граждан является важнейшим стимулом повышения сознательности масс.
Использование разнообразных форм убеждения имеет решающее значение в непосредственной борьбе с правонарушениями. Убеждение здесь повышает уровень правосознания граждан, воспитывает уважение к российским законам и нетерпимость к их нарушению. Благодаря убеждению достигается единство воли законодателя и граждан, руководителя и коллектива, которое является необходимым условием единства действий.
Убеждение — это метод воздействия государства на сознание и поведение людей, представляющий собой комплекс воспитательных, разъяснительных и поощрительных мероприятий, осуществляемых в целях повышения сознательности и правовой дисциплинированности, добросовестного соблюдения всеми гражданами правовых норм российского общества. Это процесс последовательно осуществляемых действий, которое включает в себя такие элементы, как овладение вниманием, внушение, разжигание интереса, возбуждение желаний, стимулирование действий.
В обществе большинство граждан добровольно подчиняется юридическим нормам, если понимает цели и задачи государства, одобряет их, сознательно, активно участвует в их осуществлении. Это означает, что с помощью мер убеждения государство добилось желаемого воздействия на сознание и волю людей и у них сформировалось необходимое понимание, внутренняя убежденность в целесообразности юридических предписаний.
Применение мер убеждения — это часть большой идеологической работы, осуществляемой государственными и общественными организациями. Убеждение как метод административной деятельности, метод непосредственной борьбы с правонарушениями представляет собой активное и систематическое воздействие на сознание и поведение людей.
В административной деятельности государства убеждение служит достижению ряда конкретных целей:
- — воспитание у граждан внутренней потребности и стойкой привычки правомерного поведения;
- — предотвращение возникновения стимулов антиобщественного поведения, предотвращение противоправных поступков;
- — воздействие на правонарушителей.
Необходимость достижения названных целей предполагает использование различных форм убеждения, целой системы мер воздействия на сознание и поведение граждан. Важное место занимает воспитательная работа среди населения. В процессе охраны общественного порядка сотрудники органов внутренних дел знакомятся с населением и учитывают особенности отдельных его групп — профессия, занятия, возраст и т.п. С учетом этого они и строят воспитательную работу.
Широкое использование находит также агитационно-пропагандистская деятельность, которая состоит в том, чтобы убедить граждан в необходимости правомерного поведения. Органы внутренних дел, используя беседы, прессу, радио, кино, телевидение, разъясняют характер и содержание установленных государством правил поведения и тем самым популяризируют законы, указы и другие нормативные акты, регламентирующие общественный порядок.
Важное место в деятельности милиции занимает информирование государственных органов, общественных организаций и населения о состоянии охраны общественного порядка на обслуживаемой территории.
убеждения находит одно из своих конкретных выражений в поощрении органами внутренних дел граждан, активно участвующих в охране общественного порядка. Моральные и материальные стимулы повышения активности населения в борьбе с правонарушениями играют не меньшую роль, чем в других областях деятельности государства.
В обеспечении добровольного исполнения большое значение имеет воспитание правовой дисциплины, привычки соблюдать закон. Пределы использования убеждения как средства воздействия на правонарушителей обусловливаются прежде всего природой правонарушения, степенью его общественной опасности, личностью нарушителя. Вместе с тем существует ряд условий, при которых, воздействуя на правонарушителей, можно ограничиться мерами убеждения. Эти условия следующие:
- — правонарушение является малозначительным и в силу этого не представляет большой общественной опасности (например, небольшой пропуск срока для обмена паспорта по истечении срока его действия);
- — малозначительное правонарушение совершено лицом впервые, случайно (малозначительное нарушение правил пользования городским транспортом, допущенное человеком, прибывшим из сельской местности);
- — меры убеждения достаточны для пресечения противоправного поведения и воздействия на правонарушителя (разъяснение участковым уполномоченным недопустимости пользования в ночное время музыкальными инструментами, если это мешает покою и отдыху граждан).
Виды убеждения. Воспитательная работа. Воспитание человека — это сложный и многогранный процесс. Одной из сторон этого процесса является целенаправленная воспитательная деятельность государства, находящая свое выражение в идеологическом воздействии на сознание людей, их психический и моральный облик. Проводя воспитательную работу среди населения, работники органов внутренних дел выступают с докладами, лекциями на предприятиях, в учреждениях, в учебных заведениях, жилищных конторах; организуют в школах, Домах культуры и пр. уголки безопасности движения. Особенно велико значение индивидуальной воспитательной работы сотрудников милиции с несовершеннолетними правонарушителями и недисциплинированными подростками.
Агитационно-пропагандистская деятельность. Назначение агитационно-пропагандистской деятельности заключается в том, чтобы показать гражданам общегосударственную значимость правомерного поведения, убедить в этом лиц, нарушающих порядок. Осуществляя агитационно-пропагандистскую деятельность, властные структуры распространяют среди населения правовые знания, разъясняют характер и содержание установленных государством правилом поведения, популяризируют законы, указы и другие нормативные акты, регламентирующие общественный порядок, напоминают неустойчивым лицам о необходимости правомерного поведения, призывают всех граждан к строжайшему соблюдению законности и правопорядка. Для этого используются устные выступления, пресса, наглядные средства, радио, кино, телевидение.
достижения наибольшего эффекта агитационно-пропагандистская деятельность должна отвечать ряду требований:
— быть целеустремленной и максимально конкретной;
— объективно освещать те или иные события;
быть ясной, простой, доступной и эмоциональной;
— не ограничиваться призывами, а подкрепляться систематической, повседневной организаторской работой.
Примером такой деятельности может служить деятельность ГАИ в целях обеспечения безопасности движения транспорта и пешеходов. Работники ГАИ организуют лектории для работников транспорта, издают информационные сообщения по различным вопросам безопасности движения, проводят разъяснительную работу среди детей, широко используя периодическую печать, звуко- и видеозаписи с обращениями к населению, передачи по радио и телевидению.
Информирование о состоянии охраны общественного порядка
из условий успешной борьбы милиции с преступностью и другими правонарушениями является информирование государственных органов, коммерческих и некоммерческих организаций и населения о состоянии охраны порядка, причинах и условиях, способствующих совершению антиобщественных поступков. Подобная информация позволяет государственным органам и общественным организациям оказывать органам милиции необходимую помощь.
Действенным средством является своевременное, основанное на конкретных, достоверных фактах, информирование широких кругов населения о состоянии охраны порядка, о фактах наиболее опасных преступлений, хулиганств и дерзких нарушений общественного порядка. В беседах, выступлениях по радио или в печати следует сообщать населению, что именно произошло, кто совершил опасное правонарушение, какие меры принимаются органами милиции для поддержания порядка, в какой помощи нуждается милиция со стороны общественности.
Поощрение граждан, активно участвующих в охране общественного порядка. Система наград и поощрений занимает важное место среди мер убеждения. Материальное и моральное поощрение граждан являются важнейшими стимулами правовой активности масс, способствуют усилению борьбы с антиобщественными элементами, пропагандируют среди граждан важность укрепления российской законности. Граждане, участвующие в охране общественного порядка, могут поощряться денежными премиями, ценными подарками, а особо отличившиеся представляются к правительственным наградам. К сожалению, убеждение далеко не всегда оказывается достаточным средством воздействия в отношении отдельных лиц, нарушающих нормы поведения в обществе. Поэтому государство, защищая интересы общества в целом и каждого его члена в отдельности, права и свободы своих граждан, принуждает лиц, не поддающихся воздействию мер убеждения, к соблюдению порядка, устанавливает различные меры ответственности за совершение правонарушений. Убеждение при этих обстоятельствах перестает быть единственным средством воздействия. Возникает объективная необходимость применения мер принуждения.
Убеждение как метод государственного управления
В механизме управленческого воздействия убеждение занимает ведущее место и, как правило, используется в первую очередь.
Метод убеждения представляет собой активное моральное и (или) материальное воздействие на сознание и поведение людей с целью воспитания у них осознанного исполнения требований правовых и других социальных норм.
Убеждение как метод — это такое воздействие, которое обеспечивает добровольное соблюдение объектом управления норм права и требований должностных лиц. Содержание метода убеждения включает комплекс различных мер воздействия на сознание и поведение людей, которые можно подразделить на две подгруппы: меры воспитательного и меры организационного характера.
К числу мер убеждения воспитательного характера можно отнести разъяснение, обоснование, обсуждение, лозунги, призывы, критику, показ положительных примеров, поощрение, использование различных приемов социальной психологии и педагогики. К примеру, убеждение включает в себя такие элементы, как овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, эмоции, разжигание интереса, возбуждение желания. Выбор и использование этих элементов всегда носит активный и творческий характер.
К числу мер убеждения организационного характера можно отнести обучение, проведение пропаганды и агитации [49] , рекламу [50] , обмен опытом. Воздействие на объект управления оказывается в ходе проведения инструктажей, митингов, собраний, публичных слушаний, смотров, конкурсов, своевременного реагирования на обращения граждан [51] , организации пресс-конференций, встреч руководителей с населением, информирования о достигнутых успехах, оперативного использования системы средств массовой информации, сети Интернет для оповещения граждан о проводимых мероприятиях, о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления [52] и т.д.
Субъект государственного управления использует метод убеждение творчески, применяя меры убеждения как урегулированное правом, так и нет. В этом еще одно его отличие от принуждения, поскольку в рамках принуждения могут применяться только те меры принуждения, которые предусмотрены законом.
В рамках административного права особое внимание обращается прежде всего на те меры убеждения, которые закреплены в административном законодательстве.
Важное место в стимулировании должного поведения участников управленческих отношений среди мер убеждения принадлежит поощрению. «Поощрение — это публичное признание заслуг, награждение, оказание общественного почета лицу в связи с достигнутыми успехами в выполнении правовых обязанностей или общественного долга. Поощрение предназначено для стимулирования активной деятельности субъектов управленческих отношений, формирования законопослушного поведения, укрепления дисциплины в государственном управлении» [53] .
Поощрение как способ воздействия в рамках метода убеждения состоит из мер поощрения, которые закреплены в административном праве и применяются субъектом государственного управления к объекту управления путем издания специальных правоприменительных актов (например, указов, постановлений, приказов).
Установленная действующим административным законодательством система поощрений включает: дисциплинарные поощрения, почетные дипломы, грамоты, медали, государственные и иные премии, и как высшую форму поощрения — государственные награды.
Дисциплинарные поощрения применяются субъектами дисциплинарной власти в рамках внутриорганизационной деятельности органов государственного управления. Данный вид поощрения предусмотрен законодательством о прохождении государственной службы [54] , прохождении службы в отдельных органах исполнительной власти [55] .
В рамках внешневластной деятельности субъекты государственного управления применяют меры поощрения, предусмотренные законодательством субъектов РФ и федеральным законодательством.
Законодательством субъектов РФ предусмотрены различные виды мер поощрения: премии [56] , стипендии, награды [57] в виде почетных званий [58] и нагрудных знаков [59] .
Федеральное законодательство о поощрении представлено нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, Правительства Российской Федерации, Президента Российской Федерации, законами Российской Федерации.
Федеральные органы исполнительной власти устанавливают ведомственные награды [60] в виде знака отличия, нагрудного знака, Почетной грамоты, медали, золотой и серебряной медали [61] .
Правительство Российской Федерации устанавливает премии за достижения в различных областях [62] , почетные грамоты [63] .
Высшей формой поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные выдающиеся заслуги перед государством являются государственные награды Российской Федерации.
В Российской Федерации устанавливаются следующие виды государственных наград: звание Героя Российской Федерации, ордена, знаки отличия Российской Федерации, медали, почетные звания Российской Федерации.
Учреждение государственных наград и издание указов о награждении государственными наградами отнесено к исключительной компетенции Президента Российской Федерации [64] .
Звание Героя Российской Федерации присваивается за личные заслуги перед государством, связанные с совершением геройского подвига. Героям Российской Федерации вручается знак особого отличия медаль «Золотая Звезда» Героя Российской Федерации [65] .