Понятие и система гарантий местного самоуправления
Гарантии местного самоуправления – это важнейшие и необходимые условия обеспечения и защиты прав местного самоуправления по осуществлению задач и функций в интересах населения муниципального образования.
Система гарантий местного самоуправления закреплена муниципальным правом, охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту.
Система гарантий местного самоуправления может быть упорядочена по ряду классифицирующих признаков.
Система гарантий:
1. Общие гарантии — это экономические, политические, духовные устои и ценности общества, которые служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления; обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления; создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления:
А) Экономические гарантии местного самоуправления определяются экономическая системой всего общества, в основе которой лежат принципы свободы экономической деятельности, предпринимательства и труда; разнообразия и равноправия форм собственности, включая муниципальную собственность, их равная правовая защита.
Б) Политические гарантии местного самоуправления – это политико-правовой режим нашего государства; система государственной власти, основанная на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также разграничение предметов ведения между органами государственной власти и местного самоуправления; народовластие, осуществляемое на основе политического и идеологического многообразия непосредственно народом, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий; полнота и гарантированность основных прав и свобод человека и гражданина.
В) Духовные гарантии местного самоуправления — система духовных ценностей и ориентацией деятельности человека и общества в целом; уровень культуры, правосознания гражданина и общества.
2. Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления – это правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления, которые установлены на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ, а также правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления в нормативных актах, принимаемых непосредственно органами местного самоуправления (положения, уставы и др.).
А) Гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления:
· — Признание и равная защита государством муниципальной собственности наряду с другими формами собственности. (ст.8 Конституции РФ)
· — Возможность нахождения в муниципальной собственности земли и других природных ресурсов (ст.9 Конституции РФ)
· — Передача необходимых материальных и финансовых средств при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
· (ст. 132 Конституции РФ)
· — Самостоятельность решения населением, органами местного самоуправления вопросов муниципальной собственности: владения, пользования, распоряжения объектами муниципальной собственности (ст.ст.130 и 132 Конституции РФ)
· — Право органов местного самоуправления самостоятельно утверждать перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность
· — Финансовая самостоятельность МС гарантируется правом органов МС самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет
· — Обеспечение минимальных местных бюджетов органами государственной власти путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов
· — Органы МС вправе создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации, утверждают их уставы, определяя цели, условия и порядок деятельности. Назначают и увольняют их руководителей.
· — Органы МС имеют право выпускать муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения.
· — Органы МС вправе образовывать целевые внебюджетные фонды, устанавливать местные налоги, сборы, а также льготы по их оплате.
· — ОМС вправе, в установленном законом порядке и интересах населения, осуществлять внешнеэкономическую деятельность.
Б) Гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность МС:
· Органы МС не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции РФ)
· Структура органов МС определяется населением самостоятельно (ст.131 Конституции РФ)
· Изменение границ территорий, на которых осуществляется МС, допускается с учетом мнения населения муниципального образования
· Запрет ограничений прав МС, закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами. (ст.133 Конституции РФ)
· Конституция РФ, Федеральные законы и основанные на них законодательные и иные правовые акты субъектов РФ устанавливают пределы контроля государственных органов за деятельностью органов МС
· Запрет образования органов МС и назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами
· Закон закрепляет предметы ведения и определяет вопросы местного значения, отнесенные к компетенции органов МС.
· Право муниципальных образований иметь собственную символику, отражающую исторические, культурные, социально — экономические, национальные и иные местные традиции.
В) Судебная и иные правовые формы защиты местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации, федеральные законодательные акты, исполнительные и иные правовые акты субъектов Российской Федерации, гарантируя местное самоуправление, устанавливают систему правовых мер, направленных на защиту нарушений прав местного самоуправления и предупреждение таких нарушений.
В соответствии со ст.133 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации наделено правом на судебную защиту.
Деятельность суда в сфере местного самоуправления имеет два направления:
1. Судебный контроль при решении вопросов об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, а также физическими и юридическими лицами;
2. Защита местного самоуправления от неправомерных действий государственных и иных органов власти, должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, а также юридических и физических лиц.
Основания обращения в суд:
1. Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.
2. В случае не достижения согласия при передаче объектов государственной собственности в муниципальную собственность спор по заявлению сторон разрешается судом;
3. Необоснованный отказ государственных органов в регистрации уставов муниципальных образований по жалобе гражданина или органа местного самоуправления решается в судебном порядке
4. При нарушении конституционного права граждан избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, суд отменяет незаконный акт органов и должностных лиц и восстанавливает нарушенное право:
— в суд могут быть обжалованы решения и действия избирательных комиссий и их должностных лиц, такие дела рассматриваются в 5 –дневный срок, если требуется дополнительная проверка – в 10-дневный срок, а поступившие в день выборов – незамедлительно (ст.5.1-5.25 КоАП РФ);
— дела о проведении предвыборной агитации в период ее запрещения; распространении анонимных материалов и другие нарушения избирательных прав граждан – ст.ст.40 1 –40 13 КоАП РФ – рассматриваются судьей единолично;
— ст.ст.141, 142 УК РФ предусматривается уголовная ответственность за соответственно воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий и за заведомо неправильный подсчет голосов.
5. Неисполнение решения по вопросам местного значения, принятого на местном референдуме, а также на собраниях (сходах) граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий (ст.193 3 КоАП РФ – штраф – до 20 МРОТ).
Иные правовые формы защиты прав местного самоуправления:
1. Право обращения органов и должностных лиц местного самоуправления к органам и должностным лицам государственной власти по вопросам защиты прав местного самоуправления. Эти обращения подлежат обязательному рассмотрению с мотивированным ответом.
Органы МС могут обращаться также к администрациям предприятиям, учреждениям, организациям, которые обязаны рассматривать эти обращения.
2. Обращения в правоохранительные органы, так как правовая защита МС гарантируется деятельностью соответствующих государственных органов, которые осуществляют это в силу своих полномочий:
— Прокуратура РФ- надзор за соблюдением законодательства о МС;
— Министерство Юстиции РФ — юридическая экспертиза правовых актов по вопросам МС, принимаемых по вопросам местного самоуправления.
3. Право муниципальных образований объединятся в ассоциации и союзы, главная цель которых координация деятельности муниципальных образований, более эффективное осуществление прав и интересов МС.
4. Правовая защита МС осуществляется также путем принятия федеральных и региональных программ развития МС.
Гарантии и защита прав местного самоуправления
Гарантированность местного самоуправления — это его атрибут, который закреплен как в международном, так и в российском национальном праве. Гарантии служат тем мостиком, который обеспечивает переход от общего к частному, от прокламируемой возможности к действию [1] . Иными словами, местное самоуправление останется очередной декларацией до тех пор, пока в России не будет функционировать эффективная система его гарантий [2] .
Гарантия (фр. garantie) — «ручательство», «поручительство», «порука», «обеспечение», «заверение» и др. [3] Очевидно, что право может быть реализовано только тогда, когда ему соответствует обязанность государства или другого лица (органа) его обеспечить.
В перечень гарантий прав и свобод человека и гражданина входят: выявление фактов нарушений прав и свобод; средства их восстановления; меры юридической ответственности; меры пресечения действий, нарушающих права и свободы или создающих угрозу этого, процессуальные формы (процедуры) охраны прав и свобод. В большинстве случаев те или иные способы защиты используются в различных комбинациях. Причем поскольку нарушение или прочие посягательства на право или свободу в принципе могут иметь место в любой стадии их реализации, то необходимость в их охране может возникнуть в любой момент, а затем реализация продолжается в обычном порядке [4] .
Система гарантий прав местного самоуправления, закрепляемая муниципальным правом, охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту [5] .
В. И. Фадеев одним из первых начал рассматривать гарантии в сфере местного самоуправления, предлагая делить всю систему гарантий прав местного самоуправления на общие и специальные (юридические) гарантии. Очевидно, что деятельность органов местного самоуправления, реализация их прав осуществляются в определенных социально-экономических, политических условиях, которые, выступая в качестве важнейших основ жизнедеятельности людей в обществе и государстве, могут оказывать как позитивное, так и негативное влияние на процесс самоуправления. Поэтому в качестве общих гарантий прав местного самоуправления В. И. Фадеевым предлагается рассматривать «те экономические, политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые: служат предпосылками стимулирования местного самоуправления; обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления; создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления» [6] .
К общим гарантиям относятся экономические, политические, духовные, социальные гарантии. К специальным (юридическим) гарантиям относятся правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления.
Основным критерием разграничения специальных (юридических) гарантий и общих служит то, что последние закрепляются в законодательстве в общем виде. Общие гарантии местного самоуправления в отличие от специальных (юридических) гарантий не создаются государством исключительно для создания институтам местного самоуправления режима наибольшего благоприятствования, а существуют объективно [7] .
Специальные (юридические) гарантии представляют собой правовые средства, закрепленные нормами муниципального права, направленные на обеспечение реализации местного самоуправления, его охрану и защиту. Наиболее значительными являются гарантии, установленные Конституцией РФ, Европейской хартией местного самоуправления. Кроме того, правовые нормы могут содержаться в Федеральном законе № 131-ФЗ, других федеральных и региональных нормативных правовых актах, муниципальных нормативных актах.
В свою очередь, юридические гарантии делятся на гарантии реализации, охраны, защиты и восстановления права на осуществление местного самоуправления.
По целевому назначению выделяются гарантии, направленные на обеспечение правовыми средствами:
- — территориальной самостоятельности местного самоуправления;
- — организационной самостоятельности местного самоуправления;
- — финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления;
- — защиты права на осуществление местного самоуправления.
С точки зрения закрепления в различных источниках права можно выделить гарантии международные, конституционные, федеральные, субъектов РФ, а также муниципальные.
По субъектному составу можно выделить гарантии государственные, муниципальные и общественные. Государственные гарантии основаны на возможности использования мер государственного принуждения. Муниципальные гарантии воплощаются в повседневной организационной деятельности органов местного самоуправления, его должностных лиц по созданию надлежащих материально-финансовых, социальных, культурных, политических условий реализации прав и свобод граждан по месту жительства; как правило, в этом случае речь идет о гарантиях реализации права [8] . Общественные гарантии основаны на использовании различных институтов гражданского общества [9] .
Можно дополнительно выделить и самозащиту, т. е. собственную самостоятельную деятельность граждан, к которой относятся, например, такие меры защиты, как отзыв выборных лиц местного самоуправления; обращение за государственной защитой прав, в том числе обращение в суд; обращение в органы местного самоуправления; использование массовых гражданских акций (митинги, демонстрации и т. д.), иных механизмов гражданского общества (обращение в неправительственные, общественные организации, средства массовой информации и др.); переговоры с властью [10] .
В действующем законодательстве содержится значительное число гарантий территориальной, организационной, финансово- экономической самостоятельности местного самоуправления. Причем ряд гарантий закрепляется не только на федеральном, но и на конституционном уровне. Ниже представлены некоторые примеры этих гарантий.
К гарантиям территориальной самостоятельности местного самоуправления можно отнести следующие.
Во-первых, согласно ст. 131 Конституции РФ предусматривается, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях, т. е. поселениях, которые являются максимально приближенными к населению; допускается осуществление местного самоуправления и в границах иных территорий. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Похожие формулировки содержатся в Европейской хартии местного самоуправления.
Во-вторых, по мнению Конституционного Суда РФ, учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; в случаях изменения границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление, наиболее адекватной формой учета мнения населения по смыслу ч. 2 ст. 130 Конституции РФ является референдум; при решении вопросов реорганизации муниципальных образований полномочия органов местного самоуправления по определению формы учета мнения населения и порядка выявления мнения населения путем сбора подписей или письменных заявлений соответствуют выявленным Конституционным Судом РФ [11] конституционно-правовым критериям разрешения подобных вопросов и не противоречат Конституции РФ.
В-третьих, в Федеральном законе № 131-ФЗ несколько статей содержат гарантии выявления и учета мнения населения при создании, преобразовании или упразднении муниципальных образований (ст. 12—13 [12] ).
Причем изменение границ муниципальных образований, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных образований, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 названного Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных образований. Изменение границ муниципальных образований, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных образований.
Таким образом, в ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ имеется четкое указание на формы выявления мнения населения: голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, решение представительного органа муниципального образования, решение схода. Причем если в ст. 130 Конституции РФ речь идет о том, что допускается учет мнения населения, то в названном Федеральном законе используется иная формулировка: «с согласия населения», что является дополнительной гарантией местного самоуправления.
К гарантиям организационной самостоятельности местного самоуправления можно отнести следующие.
Во-первых, местное самоуправление как форма народовластия упоминается в ст. 3, 12 Конституции РФ, которые относятся к гл. 1 «Основы конституционного строя». Будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление является неприкосновенным как правовой демократический институт. Это положение более подробно раскрыто в последующих статьях Конституции РФ, Федеральном законе № 131-ФЗ. Так, в ст. 3 названного Закона закрепляется, что права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Во-вторых, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы государственной власти не входят в систему органов местного самоуправления. В ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливается, что участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных ч. 5 и 11 ст. 37 названного Федерального закона.
В-третьих, на основании ст. 131 Конституции РФ структуру органов местного самоуправления население определяет самостоятельно. В соответствии со ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ населению предоставляется право определять в уставе муниципального образования порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов.
В-четвертых, органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Вопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Перечень вопросов местного значения определяется уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством, законами субъектов РФ.
В-пятых, на основании ст. 48 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц — органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, — уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).
В-шестых, официальные предложения органов местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, которым эти предложения направлены. О результатах рассмотрения соответствующему органу местного самоуправления должен быть дан мотивированный ответ. Кроме того, представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ.
В-седьмых, в ст. 9 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляется право муниципального образования иметь свою символику — герб, эмблему, флаг и т. д., отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.
Важнейшей гарантией местного самоуправления является финансово-экономическая база местного самоуправления. Действующее законодательство закрепляет следующие гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления.
Во-первых, в соответствии со ст. 8 Конституции РФ в России признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. На основании ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.
Во-вторых, в ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляется, что органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
В-третьих, в соответствии со ст. 52 Федерального закона № 131-ФЗ формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с бюджетным законодательством. Это означает, в частности, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют основные направления расходования средств местного бюджета, принимают меры по пополнению бюджета. Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов.
В-четвертых, в ст. 132 Конституции РФ предусматривается, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственно-властными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В ч. 5 ст. 20 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливается, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
В-пятых, в ст. 57 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается право органов местного самоуправления устанавливать, изменять и отменять местные налоги и сборы, установленные законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов. Кроме того, муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.
Понятие и система гарантий местного самоуправления Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»
Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Акимова Светлана Анатольевна
Приводится перечень гарантий местного самоуправления , систематизированных по системному признаку.
Похожие темы научных работ по политологическим наукам , автор научной работы — Акимова Светлана Анатольевна
The concept of the system and guarantees of local self-government
The article presents a list of guarantees of local self-government, organized by system basis.
Текст научной работы на тему «Понятие и система гарантий местного самоуправления»
УДК 342.31 ББК 67.400
ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА ГАРАНТИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
СВЕТЛАНА АНАТОЛЬЕВНА АКИМОВА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Приводится перечень гарантий местного самоуправления, систематизированных по системному признаку. Ключевые слова: самоуправление, гарантии, система.
Annotation. The article presents a list of guarantees of local self-government, organized by system basis. Keywords: government, guarantee, system.
Становление системы и эффективность осуществления задач и функций местного самоуправления зависят от того, насколько полно обеспечены и защищены его права. Одним из основных элементов механизма обеспечения прав местного самоуправления является система гарантий этих прав. Гарантии местного самоуправления — это условия и средства, позволяющие обеспечить реализацию и эффективную правовую защиту местного самоуправления.
Выделяют две тесно взаимосвязанные группы гарантий: общие и специальные (юридические). Общие являются определяющими по отношению к специальным, обусловливают существование последних. Специальные гарантии представляют собой правовую форму выражения общих гарантий.
К общим относятся политические, экономические, социальные, культурно-идеологические (духовные) и организационные гарантии, стимулирующие развитие местного самоуправления, обеспечивающие определенную устойчивость и стабильность деятельности его органов, создающие реальные предпосылки для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.
Среди общих гарантий необходимо прежде всего выделить политические, под которыми следует понимать демократический характер политического режима в стране:
• разделение ветвей власти, разграничение предметов ведения между органами государственной власти России и субъектов Федерации;
• право на местное самоуправление;
• его самостоятельность в пределах предоставленных полномочий и др.
Одним из уровней, на котором реализуется принцип разграничения компетенции, — это отношения между государством и местным самоуправлением. Строго очерченная в Конституции РФ область государственной компетенции создает необходимое политическое и правовое пространство для становления демократических структур гражданского общества, формирования и развития местного самоуправления1.
В ходе муниципальных выборов активное участие принимают политические партии, общественно-политические движения, избирательные объединения.
К экономическим гарантиям относятся: единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, предпринимательства и труда; признание разнообразия различных форм собственности и их правовая защита, в том числе муниципальной собственности.
Экономические гарантии обеспечивают выполнение функций и полномочий местного самоуправления: становление и развитие его экономической основы, создание муниципальной собственности, формирование достаточной налогооблагаемой базы за счет развития местного производства и внедрения новых современных технологий.
Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления представляют собой совокупность способов и средств, обеспечивающих деятельность
всей системы местного самоуправления. Они закреплены в Конституции РФ, федеральных законах и подзаконных актах, законах и подзаконных актах субъектов Федерации, уставах муниципальных образований и др.
Юридические гарантии направлены на обеспечение правовыми средствами нормальной деятельности местного самоуправления и его органов в решении задач местного значения и выполнении переданных им государственных полномочий.
К юридическим гарантиям, в частности, относятся: правовые принципы организации и деятельности местного самоуправления, институт ответственности его органов и должностных лиц, судебная защита прав местного самоуправления и др.
Однако система местного самоуправления — это не государство в государстве. Она включена в общую систему управления делами государства и общества, хотя и занимает в ней особое место, обладая определенной самостоятельностью. При этом можно говорить лишь об известных пределах такой независимости, четко определенных в законодательстве. Поэтому абсолютизировать самостоятельность органов местного самоуправления нельзя2.
Устанавливаются пределы контроля государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены самими органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Никто, в том числе органы государственной власти, не вправе отменять акты органов и должностных лиц местного самоуправления. Если «вышестоящие» органы наделены правом контроля над законностью решений органов самоуправления, они в случае необходимости должны обращаться в суд.
Случаи вмешательства органов государственной власти в деятельность местного самоуправления четко оговорены в законе. Ими могут быть, в частности, нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных законов, конституции, законов субъекта Федерации, устава муниципального образования.
Запрещено ограничивать права местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ). Согласно ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Кроме того, осуществление местного самоуправления органами государственной власти и их должностными лицами не допускается.
В соответствии со ст. 8 Закона об общих принци-
пах организации местного самоуправления в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями, применяемыми к ассоциациям. Основная цель создания таких советов — координация деятельности муниципальных образований, более эффективное осуществление своих прав и интересов.
В целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Российской Федерации, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами, советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований3.
Единое общероссийское объединение муниципальных образований считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов Российской Федерации. В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований.
Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, представляет предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы4.
Единое общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, ограничивать их деятельность.
Поддержка государством местного самоуправления должна осуществляться в рамках федеральных и региональных программ развития местного самоуправления. Общие принципы, определяющие политику государства в области экономики применительно к органам местного самоуправления, закреплены на международном уровне5.
Европейская хартия местного самоуправления предоставляет органам местного самоуправления право:
• на достаточные собственные ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своей компетенции;
• на установление в рамках закона местных налогов, составляющих часть финансовых ресурсов местного самоуправления;
• на защиту наиболее слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления (перераспределение финансов или иные эквивалентные меры).
Эти положения Европейской хартии местного самоуправления нашли отражение и в законодательстве России. Признается и равная правовая защита государством наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). Эта гарантия предполагает, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Они вправе совершать с муниципальным имуществом любые сделки, разрешенные законом, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности. При этом порядок и условия приватизации муниципальной собственности муниципальное образование определяет самостоятельно. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности в полном объеме поступают в местный бюджет.
Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (ст. 132 Конституции РФ). При этом минимальные местные бюджеты обеспечиваются федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.
Органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды, устанавливать местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате. Органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы, назначают и увольняют их руководителей6.
Соответствующие органы государственной власти обязаны финансировать осуществление отдельных государственных полномочий, которые законом пере-
даны органам местного самоуправления. Кроме того, государственные органы должны компенсировать органам местного самоуправления дополнительные расходы, вызванные решениями федеральных органов государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Закреплено право на участие в кредитных отношениях, которое распространяется на муниципальные займы, лотереи, получение и выдачу кредитов. В интересах населения органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения, выпускать муниципальные ценные бумаги.
Органы местного самоуправления имеют право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133 Конституции РФ). Компенсация расходов производится органами, принявшими решение. Размер ее определяется одновременно с принятием такого решения.
В заключении необходимо отметить, что правовая защита местного самоуправления гарантируется определенными государственными органами, которые в рамках своих полномочий обеспечивают защиту прав местного самоуправления. Во исполнение всех названных гарантий федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления, учет их интересов при осуществлении государственной политики в различных сферах жизни общества.
1 Муниципальное право России / под ред. А.С. Прудникова. М.,2013. С.310.
2 См.: Акимова С.А. Конституционно-правовая природа прав, свобод и обязанностей человека и гражданина // Вестник Академии экономической безопасности МВД России.2014. № 4.
3 Муниципальное право России / под ред. А.С. Прудникова. М.,2013. С.313.
4 См.: Прудникова Т.А. Конституция как основа реализации и защиты прав соотечественников в России // Вестник Московского университета МВД России. 2013. №6.
5 Муниципальное право России / под ред. А.С. Прудникова. М.,2013. С.317.
6 См.: Прудников А.С. Статус республики в составе Российской Федерации: конституционно-правовой аспект // Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 4
Вопрос 69 Понятие гарантий местного самоуправления. Общие и специальные (юридические) гарантии местного самоуправления
Гарантии местного самоуправления — это совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию и защиту прав населения муниципального образования на осуществление местного самоуправления.
Деятельность органов местного самоуправления, реализация их прав осуществляется в определенных социально-экономических и политических условиях, которые оказывают влияние на процесс самоуправления. Поэтому в качестве общих гарантий прав местного самоуправления можно рассматривать те экономические, политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые стимулируют развитие местного самоуправления, обеспечивают устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления, создают реальные возможности для наиболее полной реализации полномочий органов местного самоуправления.
Специально-юридические гарантии местного самоуправления представляют собой правовые средства обеспечения осуществления местного самоуправления, защиты его прав и создания благоприятных условий для наиболее полной реализации функций.
2. Система гарантий местного самоуправления.
ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.
— совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию
прав местного самоуправления и их правовую защиту
ОБЩИЕ СПЕЦИАЛЬНО-ЮРИДИЧЕСКИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ ДУХОВНЫЕ др.
— признание права — не входят в систему правосознание обязательность
муниципальной органов государства; и правовая культура принимаемых
собственности; — структура определяется населения актов
— возможность самостоятельно;
нахождения в мун. -изменение границ только
собственности с согласия местного
земли и др. при- сообщества;
родных ресурсов; — запрет на ущемление право на
— самостоятельное прав; судебную
распоряжение — контроль ограничен защиту
собственностью; судебной процедурой закрепление
— самостоятельность в компетенции в
реализации бюджетных Конституции РФ
прав; и федеральных законах
— местные налоги и сборы
Различают два вида гарантий: общие и специально-юридические.
Общие гарантии делятся на:
а) экономические:
— признание и равная защита государством муниципальной собственности наряду с иными формами собственности (ст. 8 Конституции РФ);
— возможность нахождения в муниципальной собственности земли и других природных ресурсов (ст. 9 Конституции РФ);
— самостоятельное решение населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. ст. 130, 132 Конституции РФ);
— передача необходимых материальных и финансовых средств при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ);
— самостоятельность местных бюджетов (ст. 132 Конституции РФ);
— право установления местных налогов и сборов (ст. 132 Конституции РФ);
— право на дотации и субвенции (ст. ст. 36, 37 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления");
— право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133 Конституции РФ);
б) политические:
— принцип разделения властей по вертикали, как составная часть политико-правового режима государства, частью которого можно считать наличие муниципальной власти (ст. ст. 10, 12 Конституции РФ);
— принцип разграничения полномочий между федерацией, органами государственной власти регионов и органами местного самоуправления, наличие законодательно определенных вопросов местного значения, а, следовательно, определение исключительной компетенции местного самоуправления в решении вопросов местного значения (ст. ст. 4-6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления");
— природа местного самоуправления, заключающаяся в признании за местным самоуправлением одинакового с государственной властью источника — народа РФ, следовательно, признание публичного характера муниципальной власти;
в) организационные;
— исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ);
— принцип самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ);
— принцип учета мнения населения при изменении границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление (ст. 131 Конституции РФ);
г) духовные:
— система духовных ценностей и ориентаций человека в обществе и общества в целом;
— правосознание и правовая культура населения;
— учет национальных, исторических, культурных особенностей, традиций и обычаев конкретных территорий (ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления").
Специально-юридические гарантии делятся на:
а) формально-юридические, представляющие собой закрепление местного самоуправления, его прав и гарантий в нормативно — правовых актах, в т.ч. в Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов РФ;
б) судебные, представляющие собой:
— возможность судебной защиты прав муниципальных образований;
-судебный порядок отмены решений, принятых населением или органами местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ, ст.46 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления");
в) ограничительные, представляющие собой:
— запрет на ограничение прав муниципальных образований, предоставленных Конституцией РФ и Федеральными Законами (ст. 133 Конституции РФ, ст. 43 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления");
— устанавливающие пределы государственного контроля за деятельностью местного самоуправления (п. 14 ст. 4, ст. ст. 49, 51 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления");
г) принудительные, представляющие собой закрепление обязательности правовых актов, принятых населением и органами местного самоуправления в пределах их компетенции, для предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан, находящихся на территории соответствующего муниципального образования (ст. 44 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления").