Где решаются все вопросы государственного управления

В прошлый раз я начал говорить о форме государства. Напомню, что это характеристика государства, которая включает три элемента: форму правления, форму государственно-территориального устройства и политический режим. Покажу ещё раз схему.

Про первый элемент формы государства (форму правления) я уже рассказал, настало время второго.

Итак, форма государственно-территориального устройства – это способ территориальной организации государства. Т.е. это характеристика того, на какие части разделено государство и как они соотносятся с центром. Синонимы этого термина – «форма государственного устройства» или «форма территориального устройства».

Вообще, территория любого государства разделена на части. Или, если выражаться научно, у каждого государства есть административно-территориальное деление. Невозможно управлять сразу всей территорией и всем населением, поэтому любую страну делят на части – провинции, штаты, области, земли, округа, районы. Все они объединены в понятие «административно-территориальные единицы». Каждая из этих единиц обычно имеет своё руководство: главу региона («губернатор», «глава администрации» и т. д.), а также коллективный орган, похожий на парламент – он избирается населением и решает региональные вопросы (утверждает бюджет, разрешает или запрещает приватизацию госимущества, принимает нормативные правовые акты и т. д.).

Так вот, считается, что в одних случаях части страны сами имеют признаки государства (например, свои законы, суды или полицию) – и тогда состоящее из них государство называют «федеративным». А в других случаях части страны не имеют признаков государства – и такое государство называют «унитарным».

Унитарное государство

До XVIII в. никаких федераций в современном виде не существовало, и все государства были унитарными. Таковыми являются и большинство современных государств. Считается, что унитарное государство – это цельное государство с единым законодательством и системой госорганов, части которого не имеют признаков государства.

Любое унитарное государство обычно имеет административно-территориальное деление и состоит из разных регионов – провинций, областей, округов и др. Руководители этих регионов могут как избираться, так и назначаться, но сами эти регионы, повторюсь, официально не имеют атрибутов государства.

Впрочем, иногда в унитарных государствах существуют территории, которым дана определённая самостоятельность («автономия») – например, право принимать свои законы по разным вопросам. Обычно автономию дают региону, где живут представители национального меньшинства, чтобы те не слишком переживали из-за отсутствия собственного государства. Например, Таджикистан дал автономию Памиру (Горно-Бадахшанской автономной области), Финляндия – Аландским островам, Франция – Корсике, Китай – пяти разным регионам (в том числе Тибету и Уйгурии), Великобритания – трём (Уэльсу, Северной Ирландии и Шотландии).

Унитарные государства без автономий называют «простыми», а с автономиями – «сложными».

Степень этой автономии может различаться. Где-то руководители автономного региона не имеют почти никакой самостоятельности и могут лишь решать вопросы использования национального языка. А где-то автономные регион имеет свои суды, полицию и даже особую правовую систему, которая не связана с общегосударственной. Например, в Шотландии действует континентальная (романо-германская) система права, в то время как в Англии и Уэльсе – прецедентная. То есть шотландские суды решают споры исходя из других принципов, нежели английские, хотя это, казалось бы, одно государство.

Но даже если в унитарном государстве есть автономии, обычно они занимают только какую-то его часть. А остальная территория так и продолжает быть единым и цельным государством.

В последнее время правовая наука выделяет особую разновидность унитарных государств – так называемых «регионалистские» государства. Эти государства не являются федерациями, но их регионы имеют широчайшие полномочия. Таковы, например, Испания и Италия.

Так, статья 117 Конституции Италии говорит, что регионы этой страны могут принимать законы о городской и сельской полиции, сельском хозяйстве, профессиональном обучении, градостроительстве, туризме, дорожной сети, охоте, рыболовстве и т. д. То есть регионы в Италии выглядят даже более самостоятельными, чем регионы в некоторых федерациях (например, в России).

Таким образом, представление об унитарном государстве как о полностью едином и унифицированном государстве не всегда соответствует действительности. Ничто не мешает властям унитарного государства дать больше самостоятельности одному, нескольким или всем регионам.

Федерация – это государство, части которого сами имеют признаки государства. Главный из этих признаков – свои законы. Помимо этого, у регионов могут быть свои суды, полиция и налоги.

Первая федерация возникла в конце XVIII в., когда жители тринадцати английских колоний в Северной Америке провозгласили свою независимость от Великобритании и отстояли её в войне 1776-1783 гг. Для совместной борьбы они создали международный союз под названием United States of America – «Соединённые Государства Америки».

В итоге после войны в Северной Америке появилось тринадцать совершенно независимых государств со своими законами и органами власти. Объединял их только Конгресс Конфедерации – съезд представителей всех бывших колоний. Однако этот съезд не имел почти никакой власти, и каждое государство проводило самостоятельную политику. Через несколько лет бывшие союзники начали спорить по таможенным вопросам, а отсюда было недалеко до более серьёзных конфликтов.

Видя эти проблемы, представители тринадцати государств собрались в 1787 г. на очередной съезд в Филадельфии и разработали учредительный документ нового объединённого государства – Конституцию.

Согласно этому документу, бывшие колонии сливались в единое государство с общим парламентом, высшими судами и правительством. В течение нескольких лет все тринадцать колоний признали Конституцию, а название международного союза – United States of America – стало обозначать новое большое государство.

Из-за этого в английском и некоторых других языках возникла двусмысленность. Словом state стали называть не только независимое государство, но и часть федеративного государства. Для второго значения, чтобы было понятно, термин иногда уточняют и пишут federated state. А в русском языке придумали ещё одно специальное слово – «штат». Поэтому, соответственно, слово state в этом контексте на русском языке переводится как «штат», а всё государство – как «Соединённые Штаты Америки».

Итак, США стали новым типом государства в мировой истории – федерацией. Части этого государства оставались самостоятельными, но некоторые полномочия передавали высшим – федеральным – органам власти США. Каждый штат мог вводить свои налоги и собирать их, каждый штат имел свою полицию и судебную систему. Но при этом решения суда одного штата признавались во всех остальных, так что должникам и преступникам не имело смысла бежать в другие штаты. Жители одного штата имели те же права при переезде в другой штат и могли свободно перемещаться по стране. Пограничный и таможенный контроль внутри страны исчезал. Армии всех штатов объединялись и передавались под командование федеральных властей. Для ведения общих дел Соединенных Штатов учреждался парламент – Конгресс, избираемый всенародно глава государства – президент, а также главный судебный орган – Верховный Суд.

Позже появились другие федерации, созданные по примеру Соединённых Штатов. Иногда, как и в США, это были объединения изначально независимых государств (Швейцария, Объединённые Арабские Эмираты). Иногда федерации возникали после изменения общественно-политического строя в стране (Российская Федерация, Федеративная Республика Германия). Иногда бывшие колонии после обретения независимости решали, что нужно каждому региону дать больше самостоятельности (Индия, Индонезия, Бразилия, Мексика, Нигерия).

Почти все большие страны имеют федеративное устройство. Например, в первой десятке самых населённых стран мира федерациями являются все, кроме Китая и Бангладеш. Но есть и достаточно маленькие федерации, например, Бельгия или Швейцария.

В России регионы федеративного государства называют «субъектами федерации», в том смысле, что они являются самостоятельными субъектами власти, пусть и в составе другого государства. Это словосочетание – «субъект федерации» – используют в законодательстве и научных трудах, в том числе посвящённых другим странам. То есть словом «субъект федерации» в правовой науке обозначают все возможные разновидности регионов в федеративных государствах – штаты в США, Мексике, Бразилии, Индии и Нигерии, федеральные земли в Германии и Австрии, кантоны в Швейцарии, провинции и территории в Канаде и все разновидности регионов в России. Отсюда пошли выражения – «закон субъекта федерации», «органы власти субъекта федерации» и т. д.

Входящие в федерацию регионы, как правило, не обладают правом выхода из неё. Были, впрочем, исключения: например, статья 72 Конституции СССР 1977 г. указывала, что «за каждой союзной республикой сохраняется право свободного выхода из СССР». Это и предопределило распад государства в 1991 г.

В теории различают национальные и территориальные федерации. В национальных федерациях в разных субъектах живут разные народы, а в территориальных границы субъектов не связаны с расселение разных этнических групп. Национальные федерации не очень прочны и больше склонны к распаду, как это произошло с СССР и Югославией. Поэтому, например, при создании федерации в Нигерии границы штатов были проведены так, чтобы нигде не доминировало одно племя.

Современная Россия – это нечто среднее между национальной и территориальной федерацией. Некоторые регионы у нас образованы по национальному признаку (республики, автономные округа и автономная область), другие – по территориальному (области, края, города федерального значения).

Также различают симметричные и ассиметричные федерации. В первых все субъекты равноправны (как, например, штаты в США), а во вторых субъекты имеют разный статус (как, например, в России, где есть республики, области, города федерального значения и т. д.).

Понятие «федерация» объединяет государства, в которых регионы обладают очень разной степенью самостоятельности. Соединённые Штаты стали, можно сказать, самым федеративным из всех федеративных государств. В этой стране каждый штат имеет свою сложную систему законодательства (в том числе собственные Уголовный и Гражданский кодексы), систему налогов и судебную систему, действующую параллельно с федеральной, свою полицию и многие другие атрибуты государства. То есть каждый штат сам решает, как нужно регулировать сделки и вопросы собственности, торговлю и трудовые отношения, что считать преступлением и как за него наказывать, какие требования предъявлять к судьям и как их избирать или назначать, на какие подразделения делить полицию и какие задачи перед ней ставить.

В других федерациях субъекты обычно не настолько самостоятельны. Для сравнения – в России действует единый Уголовный и Гражданский кодекс, у регионов нет своих судов и своей полиции, а возможность принятия своих налогов и законов сильно ограничена федеральным законодательством. Германия находится где-то посередине между США и Россией. По всей Германии действует единый Уголовный и Гражданский кодексы, но, например, полиция разделена на федеральную, подчиняющуюся властям Германии, и полицию земель (которая подчиняется региональным властям).

В общем, никаких стандартов при построении федерации не существует. В каждой федерации определяют по-разному, какие вопросы нужно решать на федеральном уровне, а какие – на уровне субъектов федерации.

Унитарное государство vs. федерация

Региональные органы власти в унитарных и федеративных государствах формируются схожим образом. Например, и там, и там обычно существуют региональные советы, избираемые населением, – аналоги парламентов. Они принимают региональный бюджет и региональные нормативные правовые акты. В федеративных государствах такие акты обычно называют «законами» (то есть могут существовать, например, законы штата Техас, или законы Вологодской области, или законы Баварии), а в унитарных – как-то по-другому.

К примеру, областные советы в Белоруссии определяют порядок управления и распоряжения областной собственностью, устанавливают местные налоги и сборы и т. д. (ст. 17 закона РБ «О местном управлении и самоуправлении в Республики Беларусь»). Естественно, всё это облекается в форму нормативных правовых актов. Правда, везде указано, что облсоветы делают это «в соответствии с законом» или «в пределах, установленных законом». Но в России региональные законодательные собрания тоже могут принимать законы лишь в тех пределах, которые им дают федеральные законы.

Соответственно, какой-нибудь закон Красноярского края от 8 ноября 2007 г. N 3-674 «О налоге на имущество организаций» ничем принципиально не отличается от решения Брестского областного совета депутатов 20 декабря 2013 г. № 321 «О налоге на недвижимость». Только в первом случае речь идёт о субъекте федерации, поэтому он принимает именно «законы», а во втором – о регионе в унитарном государстве (Белоруссии), поэтому он принимает не «законы», а «решения», «постановления» или что-то ещё.

Впрочем, в некоторых унитарных государствах – например, в Испании – региональные нормативные акты тоже называют законами. Есть, например, закон испанской области Андалусии «О регулировании градостроительства» (Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía) или закон испанской области Каталонии «Об образовании» (Ley de Educación de Cataluña).

И в унитарных, и в федеративных государствах существует глава региона – иногда его называют «губернатор», иногда каким-то другими именем. Порядок его назначения или избрания почти никак не зависит от того, является ли государство унитарным или федеративным.

В федеративных государствах главу региона избирает либо население, либо местное законодательное собрание (США, Мексика, Индонезия, Германия). То есть форма правления в регионе похожа либо на президентскую, либо на парламентскую республику.

Но такое бывает не только в федерациях. Например, в Италии (унитарном государстве) большинство губернаторов, которые называются Presidente della Giunta regionale («президент регионального исполнительного совета») избираются населением. В других унитарных государствах регионы имеют парламентскую форму правления: население вначале избирает региональный совет, а его депутаты – главу региона. Например, польские и чешские губернаторы (соответственно, marszałek województwa и hejtman) избираются региональным советом. В Испании руководители регионов – их называют «президентами» или «президентами правительства» (например, Presidente de la Junta de Andalucía – «президент правительства Андалусии») также избираются региональными парламентами.

В то же время в Российской Федерации в 2005-2011 г. губернаторов назначал президент. Формально, правда, главу региона утверждали в должности законодательные собрания субъектов РФ. Но именно президент предлагал кандидатуру губернатора и мог распустить заксобрание в случае несогласия. Так что фактически это было именно назначение.

В общем, тенденция современного мира такова – любое демократическое государство стремится децентрализовать власть и передать регионам часть полномочий. И это происходит как в федеративных, так и в унитарных государствах. С другой стороны, любое недемократическое государство напротив – хочет централизовать всё управление и сосредоточить власть в столице страны. И здесь регионам не может помочь даже федеративная форма территориального устройства. Так было и в Советском Союзе, так происходит и в современной России.

Таким образом, разделение государств на федеративные и унитарные сегодня становится всё более условным. Само по себе название формы государственно-территориального устройства почти не даёт нам конкретной информации о распределении полномочий между центром и регионами.

Лирическое отступление: федерализм в России

В результате каждый раз при принятии закона депутаты Госдумы сами решают, какие полномочия оставить центру, а какие – отдать регионам. Обычно почти все значимые вещи решены в самом федеральном законе, а регионам либо разрешают вносить косметические изменения (например, снизить брачный возраст с 16 до 14 лет, согласно ст. 13 Семейного кодекса РФ), либо вообще не дают ничего решать.

Конфедерация

Иногда к формам государственно-территориального устройства относят конфедерацию. Однако конфедерация, строго говоря, не является государством. Конфедерация – это союз двух и более независимых государств, образованный, как правило, на основе договора для решения совместных задач в экономической, политической или военной сферах. То есть конфедерация, в отличие от федерации, не образует нового государства, а её субъекты сохраняют полный суверенитет и право выхода из конфедерации. Существует конфедерация только на основании международных договоров, которые в любой момент можно расторгнуть.

Нагляднее всего разницу между федерацией и конфедерацией можно увидеть в сфере законодательства. В федерации существует федеральное законодательство, которое имеет приоритет над региональным и которое регион не может поменять или отменить на своей территории. Например, власти российских регионов не могут сказать, что их не устраивает Уголовный кодекс РФ или закон РФ «О защите прав потребителей» и они не будут их применять на своей территории. А вот в конфедерациях каждое государство в любой момент может сказать: нас не устраивает международный договор, заключённый в рамках конфедерации, и мы отменяем его действие.

Из-за этого конфедерации очень недолговечны. Либо они превращаются в федерацию, либо рано или поздно государства – субъекты конфедерации не сойдутся в каком-то вопросе и решать жить по отдельности.

Средний срок жизни конфедерации – несколько лет. Это показывает почти весь исторический опыт. Например, США существовали в виде конфедерации с момента окончания Войны за независимость в 1783 г. и до принятия Конституции в 1789 г., а затем превратились в федерацию. Конфедеративные Штаты Америки, созданные рабовладельческими южными штатами США, просуществовали с 1861 г. по 1865 г. и были разгромлены северными штатами. Союз Африканских Государств (конфедерация Мали, Ганы и Гвинеи) просуществовала с 1960 г. по 1962 г., Сенегамбия (Сенегал и Гамбия) – с 1982 г. по 1989 г., конфедерация Сербии и Черногории – с 2003 г. по 2006 г.

Сегодня единственное государство, у которого в названии есть слово «конфедерация» – это Швейцария, она же Швейцарская Конфедерация.(на французском – Confédération suisse, на немецком – Schweizerische Eidgenossenschaft). Однако, вопреки названию, Швейцария – классическая федерация. Каждый регион Швейцарии (кантон) очень самостоятельный, однако никто из них не может выйти из состава государства. Кроме того, федеральные законы в этом государстве имеют приоритет над региональными, а в ведении федеральных властей находится ряд важных вопросы (война и мир, внешние отношения, армия, железные дороги, связь, денежная эмиссия и т. д.).

На конфедерацию сегодня похожи многие международные организации, задача которых – экономическая интеграция между странами. К таким «почти конфедерациям» можно отнести Европейский Союз, МЕРКОСУР (союз южноамериканских стран), и Евразийский Экономический Союз (союз России и несколько других стран бывшего СССР). Все они, особенно Евросоюз, очень напоминают конфедерации, хотя и не называют себя таковыми.

Бикамерализм

Во многих странах мира существуют двухпалатные парламенты. Это явление в политической и правовой науке называют «бикамерализм». Причём в унитарных и федеративных государствах они возникли по разным причинам. В этом плане проще всего сравнить парламенты Англии (унитарного государства) и США (федеративного государства).

Напомню, что в Англии парламент возник в XIII в. А в XV в. он был разделён на две части (палаты): нижнюю – Палату Общин, и верхнюю – Палату Лордов. В первой заседали выборные представители разных уголков королевства, во второй – самые влиятельные феодалы. Считалось, что верхняя палата должна сдерживать возможные радикальные предложения нижней палаты. Скажем, если депутатам нижней палаты захотелось бы отнять все земли у богаты и раздать им бедным, то верхняя палата заблокировала бы такое решение. Но ещё в начале XX в. верхняя палата потеряла возможность просто заблокировать решение нижней. Сегодня она может лишь отложить принятие закона и направить его на новое обсуждение.

Такие двухчастные парламенты возникли впоследствии во многих унитарных государствах. Их делят на нижнюю и верхнюю палату, которые имеют свои собственные названия. Например, во Франции – Национальное собрание (Assemblée nationale) и Сенат (Sénat), в Италии – Палата Депутатов (Camera dei Deputati) и Сенат (Senato della Repubblica), в Испании – Палата депутатов (Congreso de los Diputados) и Сенат (Senado), в Польше – Сейм и Сенат, в Казахстане – Мажилис и Сенат. Как видите, верхняя палата чаще всего называется «Сенат».

Верхняя палата обычно формируется менее демократичным путём, чем нижняя. Иногда к кандидатам предъявляют более высокие требования по возрасту или образованию, иногда региональные органы власти отправляют туда своих представителей, иногда люди попадают туда за особые услуги перед страной. В итоге верхняя палата оказывается более консервативной и менее политизированной, чем нижняя.

Надо учесть, что законы разрабатывает и принимает нижняя палата, а верхняя обычно просто принимает либо отклоняет закон. А при парламентской форме правления нижняя палата формирует правительство. Поэтому, вопреки названию, именно нижняя палата – наиболее важная.

Такие двухпалатные парламенты действуют сегодня в большинстве крупных унитарных государств.

В федеративных государствах тоже существуют двухпалатные парламенты, но их смысл несколько иной. Верхняя палата в них представляет интересы субъектов федерации – каждый из них имеет в ней равное количество представителей.

Идея такого парламента возникла у американцев. Соединённые Штаты, как я уже рассказывал, объединили тринадцать бывших колоний с разным населением и территорией, поэтому малонаселённые штаты опасались, что их будут ущемлять в новом союзе. Так возник американский двухпалатный парламент – Конгресс. В нём нижняя палата (Палата представителей, House of Representatives) состоит из депутатов от территорий с примерно равным населением, а верхняя палата (Сенат, Senate) – из представителей штатов (от каждого – по два человека). Все законы должны получить одобрение как в нижней, так и в верхней палате.

Чтобы понять, зачем нужна верхняя палата в федеративном государстве, представим следующую гипотетическую ситуацию. Грузия, Украина, Азербайджан и Молдавия решили создать единое федеративное государство – ГУАМ. Естественно, в новом государстве будет свой парламент с депутатами от разных территория с примерно равным населением. Однако население Украины (48 млн чел.) больше, чем население всех остальных стран, вместе взятых (Молдавия – 3 млн чел., Грузия – 4 млн чел., Азербайджан – 9,5 млн чел.). Поэтому депутаты от украинских территорий всегда будут в большинстве. Молдаване, грузины и азербайджанцы могут забеспокоиться, что новый парламент будет защищать исключительно интересы Украины и ущемлять интересы других будущих субъектов федерации. Соответственно, нужно создать верхнюю палату парламента, где будет по одному или двое депутатов от каждого такого субъекта. Эта палата будет в обязательном порядке голосовать по проекту бюджета, утверждать изменения границ между регионами, и сможет брать на рассмотрение любой закон, принятый нижней палатой, если сочтёт это необходимым.

Такая же идея лежит в основе разделения российского парламента – Федерального собрания – на две части. Нижняя палата – это Государственная Дума, депутаты которой избираются по партийным спискам и от территорий с примерно равным населением. Верхняя палата – Совет Федерации, который состоит из двух представителей от каждого российского региона (их, правда, не выбирают, а назначают региональные власти). Совет Федерации по некоторым вопросам голосует в обязательном порядке (например, по проекту федерального бюджета), а некоторые законы может взять и рассмотреть, если сочтёт это необходимым. Занятно, что членов Совета Федерации примеру других стран называют «сенаторами», хотя ни в одном российском законе это слово не встречается.

Однако даже в унитарных государствах верхняя палата зачастую представляет интересы регионов. Во Франции, Италии, Испании, Казахстане и многих других странах верхняя палата полностью или частично состоит из представителей регионов. Депутаты верхней палаты могут как избираться населением, так и назначаться региональными властями. В итоге получается, что двухпалатный парламент в унитарном государстве выполняет практически те же функции, что и в федеративном. Это ещё один пример того, что в современном мире происходит стирание различий между федерациями и унитарными государствами.

Лирическое отступление: ЕГЭ и форма государственно-территориального устройства

Этой информации вам вполне хватит для сдачи большинства экзаменов, в том числе ЕГЭ по обществознанию.

Форма государственно-территориального устройства – это способ территориальной организации государства. Форма государственно-территориального устройства определяет то, на какие части разделено государство и как они соотносятся с центром.

Территория почти любого государства делится на части, но в федерациях эти части сами имеют признаки государства, а в унитарных государствах – не имеют.

Считается, что унитарное государство – это цельное государство с единым руководством и законодательством, части которого не имеют признаков государства. Иногда в таких государствах существуют территории, которым дана определённая степень самостоятельности («автономия») – например, право принимать свои законы по некоторым вопросам. Унитарные государства без автономий называют «простыми», а с автономиями – «сложными».

В последнее время юристы говорят об особой разновидности унитарных государств – так называемых «регионалистских» государствах. Эти государства формально не являются федерациями, но в них регионам даны широчайшие полномочия (в том числе право принимать свои законы).

Федерация – это государство, части которого сами имеют признаки государства. Такими признаками могут быть свои законы, а также свои суды, полиция и налоги. Первой федерацией были Соединённые Штаты Америки. Также к федерациям относятся Россия, Германия, Австрия, Индия, Индонезия, Бразилия, Мексика и ряд других стран. Почти все большие страны являются федерациями, но есть и маленькие, например, Бельгия и Швейцария. Входящие в федерацию регионы, как правило, не могут выйти из неё.

В теории различают национальные и территориальные федерации, а также симметричные и ассиметричные федерации. В России регионы федеративного государства называют «субъектами федерации», в том смысле, что они являются самостоятельными субъектами власти, пусть и в составе государства.

Региональные органы власти в унитарных и федеративных государствах формируются схожим образом. И там, и там обычно существуют региональные советы, избираемые населением, – аналоги парламентов, а также глава региона. Порядок их назначения или избрания почти никак не зависит от того, является ли государство унитарным или федеративным.

В регионах почти любого государства существуют свои нормативные правовые акты. Только в федеративных государствах они называются «законами», а в унитарных – как-то по-другому («решения», «постановления» и т. д.). Впрочем, в некоторых унитарных государствах такие акты тоже называют законами.

В целом, тенденция современного мира такова – любое демократическое государство стремится децентрализовать власть и передать регионам часть полномочий. И это происходит как в федеративных, так и в унитарных государствах. С другой стороны, любое недемократическое государство наоборот – стремится централизовать всё управление и сосредоточить власть в столице страны. И здесь регионам не может помочь даже федеративное устройство.

Иногда к формам государственно-территориального устройства относят конфедерацию. Это не совсем верно, потому что конфедерация – это союз двух и более независимых государств, образованный, как правило, на основе договора для решения совместных задач в экономической, политической или военной сферах. Конфедерация в отличие от федерации не образует нового государства, а её субъекты сохраняют полный суверенитет и право выхода из конфедерации. Обычно они существуют всего несколько лет, после чего превращаются в федерацию либо распадаются.

На конфедерацию сегодня похожи многие международные организации, задача которых – экономическая интеграция между странами. К таким «почти конфедерациям» можно отнести Европейский Союз, МЕРКОСУР, Евразийский Экономический Союз.

В большинстве федеративных стран и унитарных стран существует двухпалатный парламент, который делится на верхнюю и нижнюю палаты. Это явление в политической и правовой науке называют «бикамерализм». Законы разрабатывает и принимает нижняя палата, а верхняя обычно либо принимает, либо отклоняет закон. Кроме того, в парламентских республиках и монархиях именно нижняя палата формирует правительство. Поэтому, вопреки названию, именно нижняя палата – наиболее важная.

В унитарных государствах верхняя палата избирается менее демократическим путём, чем нижняя, и призвана обеспечить больший консерватизм в принятии решений. В федеративных государствах двухпалатные парламенты представляют интересы субъектов федерации. Каждый субъект имеет в ней равное количество представителей. Но в последнее время и это различие между федерациями и унитарными государствами исчезает: во Франции, Италии, Испании, Казахстане и многих других государствах верхняя палата полностью или частично состоит из представителей регионов.

Школьная или университетская программа до сих пор считает принципиально важной разницу между унитарными и федеративными государствами. Поэтому лучше выучить их основные признаки, даже если в реальной жизни эти признаки выражены не очень ярко или вовсе отсутствуют.

Конституционное федеративное государство

Конституцио́нное федерати́вное госуда́рство, одна из сложных форм территориально-политического устройства, в рамках которой составными частями государства являются субъекты федерации (политические образования, имеющие признаки государственности, в том числе систему разделения властей , полномочий и предметов ведения), объединённые в единое целое по территориальному или национальному принципу, в полном объёме не обладающие государственным суверенитетом и не являющиеся в связи с этим самостоятельными участниками международных отношений, за исключением случаев, предусмотренных конституцией и законодательством.

Правовой статус конституционных федераций

Говоря о процессе становления и развития сложносоставных государств, к которым относится федерация , необходимо учитывать тот факт, что само их появление на политической карте обусловлено различными причинами и обстоятельствами как объективного, так и конъюнктурного характера, что в итоге не могло не отразиться на правовом статусе федерации в целом и всех тех, кто вошёл в её состав, утратив соответствующие элементы суверенитета. В одних случаях формирование могло быть осуществлено сверху, поэтому в основе подобной федерации лежало не что иное, как договор , заключённый между заинтересованными сторонами в лице национальных правящих элит, решивших объединить, в частности, бывшие колонии, чуть ранее получившие независимость, для достижения определённых целей. Отношения, во многом обусловленные договорным характером государства и его системообразующих институтов, предполагали наличие у субъектов суверенитета и права сецессии , на чём непосредственно базировалась концепция т. н. «двойного суверенитета» федерации и её составных частей, исходя из чего все субъекты федерации имели: собственные конституции, гражданство , органы публичной власти , управления и суда . Границы субъектов, несмотря на то что федерации в большинстве случаев строились по территориальному признаку, не могли быть изменены без согласования с ними. Федерация, основанная на договоре, по некоторым критериям идентична другому сложносоставному образованию – конфедерации , за исключением того, что федерация создаётся бессрочно (по крайней мере, о сроках ничего не говорится ни в договоре, ни в конституции), а конфедерация – преимущественно на период, необходимый для выполнения задач экономического, политического и военно-оборонительного характера, после чего она либо распадается на ряд унитарных государств , её до этого сформировавших, либо трансформируется в полноценную федерацию. На этом фоне своей нестандартностью выделяется процесс, связанный с тем, как в 1994 г. на основе международного соглашения создано (на территории бывшей югославской республики Босния и Герцеговина) новое формирование – сербо-хорвато-мусульманская федерация (Федерация Боснии и Герцеговины). Уникальность состоит в том, что она стала не субъектом федерации в рамках сложносоставного государства, а федеративным национально-территориальным образованием (см. подробнее Национально-территориальное устройство ), появившимся в границах унитарного государства в результате кровопролитной гражданской войны , спровоцированной этническим и конфессиональным конфликтами.

Конституционные федерации в мире

Целый ряд федераций, исторически возникших в результате заключённого договора, со временем (кто-то раньше, кто-то позже) трансформировались в федерации, которые по механизму юридической легитимации и характеру учредительного документа, положенного в их основание, являются конституционными. Таким образом эволюционировали как старые по времени образования федерации, так и те из них, что возникли в результате крушения колониальной системы и получения независимости: Швейцарская Конфедерация, США, Югославия, СССР, ОАЭ, Танзания, Индия (при реорганизации федерации в 1956), Пакистан (при вступлении в действие Конституции 1973), некоторые другие государства. Дифференциация федераций на договорные и конституционные в настоящее время имеет во многом исторический контекст, т. к. практически все вновь образованные сложносоставные государства созданы и функционируют на основе учредительных актов конституционного характера.

Достаточно длительный период для государств с федеративной формой территориально-политического устройства примером для подражания служило сложносоставное государство, появившееся в Новом Свете ещё во 2-й половине 18 в. и прошедшее путь от самоорганизованных колоний Британской империи до конфедерации 13 суверенных государств, просуществовавшей менее 10 лет и в завершение трансформировавшейся в федеративный союз, действующий до сих пор как конгломерат из 50 штатов, федерального округа и иных образований. Невзирая на то, что этот союз во многом стал итогом компромисса, достигнутого между бывшими заморскими территориями, конституировавшими себя в унитарные государства с формой правления республиканского типа, с точки зрения структуры США (включающие в себя как субъекты, так и несубъекты в виде федеральных территорий и ассоциированных членов) не представляют собой симметричной федерации , т. к. составляющие её элементы не обладают ни равенством статуса, ни равными полномочиями (например, при формировании Палаты представителей федерального Конгресса – чем больше население субъекта, тем большее количество избранников народа делегирует штат или коллегия выборщиков, которая каждые 4 года легитимирует избрание нового главы государства).

Практика подобного рода со временем стала примером для подражания со стороны других сложносоставных образований. Например, в ФРГ субъекты федерации (земли) имеют неодинаковое представительство в бундесрате (второй палате национального парламента). Аналогичным образом решается вопрос и в Австрийской Республике, где земли представлены в Федеральном совете пропорционально численности граждан соответствующей земли. Схожая ситуация в ОАЭ, где в однопалатном консультативном Национальном совете субъекты федерации (эмираты) имеют разное представительство.

Почти все современные сложносоставные образования, как и США, основанные, по существу, на принципах территориальной автономии штатов, входящих в союз, и не обладающих, даже формально, правом сецессии, сформированы и действуют без учёта специфики национального состава населения. Существует, правда, одно исключение – положение, закреплённое в Конституции Эфиопии (1994), где речь идёт о праве выхода из состава федерации, но не субъекта, а народа, проживающего на соответствующей территории. Тем не менее при создании некоторых федераций (наглядной иллюстрацией могут служить Мексиканские Соединенные Штаты) учитывались географический и исторический факторы расселения народности или этноса, без предоставления им статуса автономии. В то же время не следует игнорировать тенденции, имеющие место в государствах с многонациональным составом населения, где идут процессы, направленные на решение национального вопроса в рамках давно существующих образований. Так, до 1970-х гг. Королевство Бельгия являлось унитарным децентрализованным государством, однако затем было преобразовано в федерацию (завершением достаточно длительного процесса стала поправка к Конституции 1993) по национально-территориальному принципу, включающую в себя три этнических сообщества – французское, фламандское и германоязычное.

Как правило, субъекты федерации наделены правом иметь собственные конституции (в США и Мексике ими обладают все штаты, в Танзании – только Занзибар, в Индии до августа 2019 – штат Джамму и Кашмир), но есть и такие сложносоставные образования, субъекты которых конституций не имеют (в частности, провинции в Канаде или Пакистане).

Практически все федерации, за исключением ОАЭ, являющихся монархиями , формируют свои избираемые представительные органы, которые (даже в рамках одного государства, как в Индии) в одних случаях могут быть однопалатными , в других – двухпалатными (бикамеральными). Юрисдикция парламентов весьма обширна – от издания законов (в том числе в налоговой и бюджетной сфере) до утверждения в должности лиц соответствующего публичного статуса.

Исполнительная власть осуществляется правительством штата, земли, провинции, кантона во главе с губернатором, премьер-министром или первым министром. Судебные функции сконцентрированы в рамках судебных органов вплоть до верховных судов и специализированных учреждений, действующих параллельно с федеральными судами (как в США). Однако в ряде стран, к примеру в Канаде, на уровне провинций собственная судебная система так и не сложилась.

Во многих субъектах федерации имеется и своё гражданство (в США таким правом обладают все штаты), вместе с тем есть сложносоставные образования, где на уровне субъектов этот институт не предусмотрен, в частности, в ФРГ, Индии, Пакистане, Мексиканских Соединённых Штатах, Канаде.

Как правило, в одних случаях субъекты конституционной федерации, независимо от количества местных жителей, имеют равное представительство в верхней палате общенационального парламента: в США по 2 сенатора, в Бразилии и Мексике – по 3, причём в последнем случае в каждом штате и федеральном округе двое избираются путём голосования по системе относительного большинства и один назначается по системе первого от меньшинства, избранного от группы кандидатов, которые возглавляют список политической партии , занимающей второе место по общему числу поданных голосов.

В других случаях субъекты неравноправны с точки зрения своего представительства во второй палате общенационального законодательного органа (в ФРГ – от 3 до 6 представителей от каждой земли, в Австрийской Республике земля с наибольшей численностью дееспособных граждан выдвигает 12 членов, а каждый другой субъект – часть от этого количества, которая пропорциональна соотношению численности его граждан и указанной наибольшей численности граждан, причём остаток, превышающий половину квоты, принимается всегда за целую квоту), в Индии – от 1 до 31 от каждого штата. В Танзании парламент однопалатный, в связи с чем в этой стране отсутствует институт представительства в его традиционной форме, поэтому имеет место иной порядок взаимодействия федерации и субъектов в её составе.

Советская федерация

При внешнем сходстве статуса отдельных публичных институтов конституционная федерация советского образца в процессе построения государства была во многом уникальным явлением, как с точки зрения разрешения национального вопроса, так и соблюдения условий и требований выхода субъекта из состава федерации (право сецессии).

Советская федерация представляла собой форму национально-государственного устройства многонационального государства – добровольного объединения народов и этносов, осуществивших своё право на самоопределение. Федеративные государства советского типа юридически квалифицировались вариативно – либо в качестве одной из сложных форм государственного устройства национальных государств (СССР), либо как объединение народов и этносов, сформировавших автономные республики и иные автономные национально-территориальные образования в составе федерации (РСФСР). При этом специфика, характерная для такого сложносоставного государства, как Советский Союз, состояла в том, что основу одной федерации (СССР) составляла другая федерация (РСФСР), – в этом и проявлялась уникальность СССР в качестве федерации советского типа.

Согласно Конституции СССР 1977 г. , в стране действовали конституции государств – членов (субъектов) федерации в лице 15 суверенных союзных республик ; высший представительный орган государственной власти – Верховный Совет СССР (ст. 108), состоявший из двух палат. Одна из палат (Совет Союза) представляла федерацию, депутаты которой избирались по одномандатным округам с равной численностью населения. Совет Национальностей (другая палата) избиралась по норме – 32 депутата от каждой союзной республики, 11 народных избранников от каждой автономной республики, 5 депутатов от каждой автономной области и один депутат от каждого автономного округа (ст. 110).

Сессии Верховного Совета созывались не реже двух раз в год, тем не менее по инициативе Президиума Верховного Совета – постоянно действовавшего органа Верховного Совета (формировался непосредственно из числа депутатов в составе Председателя Президиума Верховного Совета, его 1-го заместителя, 15 заместителей – по одному от каждой союзной республики, секретаря Президиума и 21 члена), а также по предложению союзной республики или не менее трети депутатов одной из палат, могли быть созваны внеочередные сессии.

Палаты с точки зрения полномочий считались равноправными. Верховный Совет СССР был легитимен решать любые вопросы, отнесённые Основным законом к ведению СССР (ст. 111–127).

Высшим органом исполнительной власти федерации являлся Совет Министров СССР , в состав которого по должности входили председатели советов министров всех союзных республик. В пределах своей компетенции он был правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесённые к ведению СССР (ст. 128–136).

Правосудие осуществлялось системой судов, формировавшейся посредством выборов корпуса судей и народных заседателей, состоявшей из Верховного суда СССР, в составе председателя, нескольких заместителей, членов и народных заседателей, 15 верховных судов союзных республик, 20 верховных судов автономных республик, 6 краевых, 49 областных судов, городских судов, 8 судов автономных областей, 10 судов автономных округов, районных (городских) народных судов, а также военных трибуналов.

Все граждане, обладавшие гражданством СССР и проживавшие на территории какого-либо субъекта в его составе, одновременно с ним являлись гражданами и этих образований.

В союзной республике высшим органом государственной власти являлся Верховный Совет союзной республики, который был правомочен решать любые вопросы (ст. 137–138), отнесённые к ведению союзной республики, – от принятия собственной конституции и законодательства до формирования органов власти и управления. Высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти каждой союзной республики, образованный Верховным Советом, – совет министров, обладавший правом (ст. 139–142) приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений советов министров автономных республик, отменять соответствующие решения и распоряжения исполнительных комитетов краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) советов народных депутатов, советов народных депутатов автономных областей, а в союзных республиках, не имеющих областного деления, – исполнительных комитетов районных и соответствующих городских советов народных депутатов.

Для того чтобы в одностороннем порядке выйти из состава СССР, союзная республика, частью которой являлись соответствующие автономные образования, должна была осуществить целый ряд юридически необходимых действий, прежде всего провести референдум по данному вопросу, причём он в обязательном порядке должен был состояться как в союзной республике в целом, так и в каждой автономии в её составе без исключения.

Россия как конституционная Федерация

Действующая Конституция РФ , одобренная гражданами на референдуме 12 декабря 1993 г., в редакции 2020 г., в статье 1 провозглашает РФ – правопреемника СССР (ст. 67.1) – как «демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» ( Конституция Российской Федерации. Москва, 2020. С. 4). Если сравнивать с федерацией советского типа, то одно из главных отличий в том, что из республики парламентского типа государство конституировалось (по форме правления) в президентскую республику.

Несмотря на то что Конституция РФ провозглашает равноправие субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (пункты 1, 4 ст. 5), РФ является ассиметричным сложносоставным государством, состоящим из 89 субъектов, обладающих (вне пределов ведения Федерации и полномочий совместного ведения Федерации и субъектов в её составе) всей полнотой государственной власти – от принятия конституции или устава, разработки и исполнения бюджета до формирования институтов публичной власти и управления соответствующими отраслями экономики.