Временный запрет деятельности как мера обеспечения по делам об административных правонарушениях

Временный запрет деятельности как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях

Временный запрет деятельности представляет собой меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, которая может применяться при наличии ситуации, требующей немедленного приостановления деятельности юридических лиц, а также лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

Временный запрет деятельности впервые был включен в систему мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях Федеральным законом от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» [1] , хотя до принятия указанных изменений данная мера широко применялась как в советский, так и в постсоветский периоды развития России.

Корни временного запрета деятельности следует искать в дореволюционном законодательстве [2] , предусматривавшем лишение так называемых профессиональных прав, дающих возможность занятия «определенными в законе видами торговли или промыслом или иною указанною в законе деятельностью» [3] . К их числу относились «права быть издателем газеты, врачом, аптекарем, служить по железным дорогам, торговать порохом, ядовитыми веществами, содержать типографию, питейные дома и т. п.» 1 . Сходные положения содержались и в послереволюционных нормативных актах, предусматривавших, в частности, воспрещение торговли вином на определенный срок либо без срока за повторное нарушение установленных правил оптовой и розничной торговли вином [4] [5] .

В революционный период в целях пресечения призывов к открытому сопротивлению или неповиновению рабочему и крестьянскому Правительству, к деяниям уголовно наказуемого характера, сообщений ложных сведений, в отношении средств массовой информации отдельными нормативными актами предусматривалось применение таких мер, как постоянное или временное закрытие органов прессы [6] , временная или окончательная приостановка издания или изъятие его из обращения [7] . Указанные меры применялись в административном порядке — по постановлению СНК или по решению революционного трибунала печати.

Наряду с органами печати приостановление действия в качестве чрезвычайной меры охраны революционного порядка предусматривалось и в отношении предприятий, общественных и частных учреждений. Такими полномочиями обладал президиум губернского исполнительного комитета в случае введения исключительного или военного положения [8] .

В последующем Советское государство распространяло право применения запрета деятельности предприятий, учреждений и организаций и на иные государственные административные органы, не являвшиеся чрезвычайными. За нарушения трудовых правил в случаях, не терпящих отлагательства, инспекторы труда были уполномочены в качестве экстренной меры временно закрыть завод, мастерскую, остановить машины, двигатели, станки и т. д. [9] За нарушение установленных санитарных норм и правил главным санитарным инспекторам союзных республик предоставлялось право закрывать предприятия общесоюзного, республиканского и местного значения [10] . В случае обнаружения на предприятии, в учреждении или организации нарушений правил о противопожарной охране, которые создавали непосредственную угрозу возникновения пожара, начальник управления (отдела) пожарной охраны республики, края, области имел полномочие приостановить частично или полностью работу данного предприятия или общественной организации 1 .

Во второй половине XX в. законодателем была значительно расширена сфера применения государственными органами исполнительной власти приостановления деятельности подконтрольных организаций, предприятий и учреждений. Примечательно, что наряду с нормативными актами законодательного характера такие полномочия устанавливались и ведомственными подзаконными нормативными актами, не содержащими процессуального порядка применения данной меры. К числу органов, обладавших правомочием пресекать деятельность подконтрольных объектов посредством применения приостановления деятельности, относились: органы Государственного комитета СССР по лесному хозяйству [11] [12] — за нарушение правил лесопользования; органы рыбоохраны [13] — за нарушение правил промысла морских растений и водных беспозвоночных; органы здравоохранения [14] — за нарушение правил государственного контроля за качеством лекарственных средств и изделий медицинской техники; Главное управление геодезии и картографии при Совете Министров СССР [15] — за нарушение установленных правил проведения топографо-геодезических, аэросъемочных и картографических работ; органы Министерства геологии СССР, Государственный комитет СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды 1 — за нарушение правил проведения работ на континентальном шельфе СССР; органы Государственной инспекции по качеству товаров и торговле по РСФСР [16] [17] — за систематическую продажу недоброкачественных товаров; органы государственной ветеринарии [18] — за нарушения зоогигиенических норм и ветеринарносанитарных правил; органы санитарно-эпидемиологической службы [19] — за нарушение санитарных правил и норм и др.

Экономические и политические реформы в обществе, последовавшие за прекращением существования СССР, повлекли появление новых, рыночных, отношений, требовавших скорейшего государственного урегулирования и установления возможности применения мер государственного и административного принуждения, включая запрещение и приостановление деятельности хозяйствующих субъектов. В связи с этим наряду с ранее действовавшими нормативными актами полномочия по применению рассматриваемой меры были закреплены целым рядом актов законодательного и подзаконного характера и распространены на органы исполнительной власти по рынку ценных бумаг [20] , органы исполнительной власти по налогам и сборам [21] , органы федеральной службы безопасности [22] и др.

Внесение изменений в КоАП РФ окончательно выделило временный запрет деятельности как меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях из числа сходных мер административного принуждения, обозначив перечень субъектов, в отношении которых применяется данная мера, условия, основания и цели ее применения. Одновременно был значительно сокращен объем административно-надзорных полномочий различных органов государственной исполнительной власти, заключавшихся в возможности приостановления деятельности хозяйствующих субъектов в случае совершения ими систематических или грубых нарушений законодательства 1 .

Несмотря на законодательное закрепление временного запрета деятельности в системе мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, отдельные авторы относят данную меру к иным группам мер административного принуждения. Так, А. И. Каплунов полагает, что данную меру наряду с административным приостановлением деятельности следует отнести к предупреждению как правовой форме государственного принуждения [23] [24] . С. А. Шатов относит временный запрет деятельности к мерам административного пресечения, в то же время отмечая его комплексную юридическую природу и наличие признаков, присущих мерам административноправового пресечения и предупреждения [25] .

В соответствии со ст. 27.16 КоАП РФ временный запрет деятельности как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях заключается в кратковременном, установленном на срок до рассмотрения дела судом прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Таким образом, понятие временного запрета деятельности объединяет четыре способа прекращения деятельности: 1) прекращение деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков; 2) прекращение эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений; 3) прекращение осуществления отдельных видов деятельности (работ); 4) прекращение оказания услуг.

Анализ положений ст. 27.16, 27.17 КоАП РФ позволяет выделить ряд элементов, характеризующих особенности указанной меры:

1) множественность целей применения;

2) фактическое и процессуальное основания применения;
3) специфические условия применения меры;
4) сущность данной меры, заключающейся во временном ограничении имущественных и иных гражданских прав;
5) адресаты применения — юридические лица и лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица;
6) срок применения, ограниченный моментом вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении;
7) порядок оформления.

Для рассматриваемой меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях характерна кумулятивность целей. С одной стороны, как и все меры данной группы, временный запрет деятельности направлен на обеспечение производства по делам об административных правонарушениях. С другой стороны, законодатель подчеркивает пресекательную направленность данной меры.

Таким образом, целями применения временного запрета деятельности выступают: 1) пресечение административных правонарушений, связанных с деятельностью или осуществлением отдельных видов деятельности (работ), оказанием услуг юридическими лицами, лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, эксплуатацией агрегатов, объектов, зданий или сооружений; 2) предотвращение непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды; 3) устранение допущенных нарушений, выразившихся в нарушении порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства; 4) обеспечение применения административного приостановления деятельности.

Следующим специфическим элементом характеристики временного запрета деятельности выступают фактическое и процессуальное основания ее применения.

Фактическими основаниями являются: 1) наличие в деянии юридического лица или лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, признаков административного правонарушения, представляющего угрозу жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо выразившегося в нарушении порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, за которое предусмотрена возможность применения административного наказания в виде административного приостановления деятельности; 2) неустранение обстоятельств, послуживших основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

Процессуальным основанием выступает протокол об административном правонарушении, фиксирующий признаки конкретного деяния, за которое законом предусмотрена административная ответственность. Обязательность его первоочередного составления предопределена применением временного запрета деятельности только при совершении тех видов административных правонарушений, за которые предусмотрена возможность назначения административного приостановления деятельности.

Административно-деликтным законодательством закреплен целый ряд условий применения временного запрета деятельности.

1. Данная мера носит исключительный характер и может применяться только в случае совершения правонарушений и угрозы наступления последствий, прямо указанных в ч. 1 ст. 27.16 КоАП РФ. Запрет на применение данной меры закреплен только в отношении нарушения законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
2. Рассматриваемая мера используется лишь в случае, если за совершение данного административного правонарушения санкция состава предусматривает возможность назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности. Действующий КоАП РФ закрепляет административное приостановление деятельности в качестве санкции в 56 составах административных правонарушений практически всех глав Особенной части.
3. Временный запрет деятельности применяется только в случаях невозможности предотвращения указанных обстоятельств другими способами. В связи с этим следует согласиться с позицией О. В. Левченко [26] , предлагающего в обязательном порядке указывать наряду с основанием мотив, выявляющий необходимость применения данной исключительной меры административного принуждения, влекущей крайне неблагоприятные последствия для лиц, еще не признанных виновными в установленном законом порядке.

Сущность данной меры выражается в частичном или полном ограничении различных прав юридических лиц или лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. В первую очередь объектом государственно-властного воздействия выступают имущественные права, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. В результате применением временного запрета деятельности затрагиваются конституционные права каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ), а также право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ). Вместе с тем объектом правоограничения в силу Конституции РФ могут выступать и иные конституционные права, реализуемые в связи с хозяйственной деятельностью юридических лиц, такие как право свободного владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами (ч. 2 ст. 36); свобода мысли и слова, а также средств массовой информации (ч. 1,5 ст. 29); право на объединение и свобода деятельности общественных объединений (ч. 1 ст. 30); свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию (ст. 28), и др.

Адресатами временного запрета деятельности выступают юридические лица и лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Однако в отличие от административного приостановления деятельности (ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ) данная мера не применяется для прекращения деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также в целом юридических лиц. Частичный запрет деятельности может быть связан с запретом деятельности отдельного подразделения юридического лица, эксплуатацией агрегатов, объектов, зданий или сооружений либо с запретом осуществления отдельных видов деятельности. Данные положения закона направлены на обеспечение соблюдения имущественных интересов юридических лиц и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и создания правовых гарантий неприкосновенности принадлежащего им имущества, не имеющего отношения к совершенному административному правонарушению.

Временный запрет деятельности является бессрочной мерой обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Федеральным законом от 23 июля 2010 г. № 171 -ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» 1 была исключена ч. 1 ст. 27.17 КоАП РФ, предусматривавшая предельный пятидневный срок применения рассматриваемой меры.

В соответствии со ст. 27.17 КоАП РФ срок применения временного запрета деятельности обусловлен его целевой направленностью и длится на срок до рассмотрения дела судом или компетентными должностными лицами [27] [28] . Пойдя на внесение соответствующих изменений, законодатель учел позицию Верховного Суда РФ о недостаточности пятидневного срока рассмотрения дел данной категории [29] .

Вместе с тем по делам данной категории законодателем установлен предельный срок их рассмотрения — не позднее семи суток с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. И хотя пропуск указанного срока не влечет обязанности лиц, рассматривающих дело, прекратить производство по делу об административном правонарушении, неукоснительное соблюдение порядка применения данной меры административного воздействия, ведущей к крайне тяжелым экономическим и социальным последствиям, позволяет предотвратить необоснованное ущемление прав и законных интересов как субъекта правоограничения, так и работников, занятых на производстве в организациях, деятельность которых приостанавливается.

Срок временного запрета деятельности исчисляется с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг и в соответствии с ч. 5 ст. 29.6 КоАП РФ засчитывается в срок административного приостановления деятельности. Указанный срок может не совпадать с датой составления протокола о применении данной меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях 1 .

Применение временного запрета деятельности может повлечь назначение административного приостановления деятельности. В этом случае административное приостановление деятельности «выступает по сути как санкция судьи на продление срока временного запрета деятельности» [30] [31] . Несмотря на то что законодатель не связывает назначение административного приостановления деятельности с обязательным применением временного запрета деятельности, для судебных органов первоначальное применение меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях во многих случаях предопределяет выбор между административным штрафом и административным приостановлением деятельности в пользу последнего. Отдельными авторами временный запрет деятельности даже рассматривается в качестве необходимого условия применения административного приостановления деятельности [32] . На наш взгляд, юрисдикционные органы при выборе меры наказания должны основываться на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, выясняя степень реальной угрозы для общества, и не быть связанными мнением должностных лиц, применивших временный запрет деятельности в качестве меры обеспечения производства по делу.

Временный запрет деятельности компетентны применять должностные лица, в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ уполномоченные составлять протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности.

0 временном запрете деятельности составляется протокол, отвечающий требованиям, предусмотренным ч. 3 ст. 27.16 КоАП РФ, в числе которых обязательность отражения оснований применения данной меры, дата и место составления, сведения о должностном лице, составившем протокол, и о лице, в отношении которого ведется производство по делу, объект деятельности, подвергшийся временному запрету деятельности, время фактического прекращения деятельности, объяснения лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законного представителя юридического лица.

Процедура оформления временного запрета деятельности достаточно специфична, что позволяет выделить данную меру среди иных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Во-первых, копия протокола о временном запрете деятельности должна быть вручена лицу, осуществляющему предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, либо законному представителю юридического лица под расписку.

Во-вторых, при применении данной меры не требуется участие понятых.

На наш взгляд, указанные положения, регулирующие порядок применения временного запрета деятельности, не вполне проработаны законодателем, поскольку у правоприменителя не всегда имеется возможность вручения под расписку копии протокола (например, когда лицо уклоняется от встречи с должностным лицом, составившим протокол, либо отказывается принять протокол под расписку). В связи с этим конструкция ч. 5 ст. 27.16 КоАП РФ не должна увязывать законность применения временного запрета деятельности с обязательным исполнением данных положений. Мы разделяем позицию В. И. Майорова, предлагающего в случае отказа принятия протокола фиксировать данный факт с участием понятых 1 .

Определенные разъяснения даны Верховным Судом РФ: «Поскольку временный запрет деятельности по своим последствиям аналогичен административному приостановлению деятельности, а также исходя из того, что в соответствии с частью 5 статьи 29.6 Кодекса срок временного запрета деятельности засчитывается в срок административного приостановления деятельности, совершение мероприятий по осуществлению временного запрета деятельности производится по правилам административного приостановления деятельности» [33] [34] . Указанная позиция позволяет распространить на процедуру реализации временного запрета деятельности положения о недопустимости применения мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения, оставляя неурегулированными многие другие процедурные вопросы.

К числу таковых относятся: отсутствие в КоАП РФ срока, в течение которого лица, в отношении которых применен временный запрет деятельности, должны реально прекратить такую деятельность; отсутствие перечня должностных лиц, компетентных осуществлять исполнение временного запрета деятельности, в случае, если хозяйствующий субъект не исполняет самостоятельно данную меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; закрепление за судебным приставом-исполнителем, компетентным осуществлять перечень действий в соответствии с ч. 2 ст. 32.12 КоАП РФ, лишь полномочий по исполнению постановления об административном приостановлении деятельности (ч. 1 ст. 32.12 КоАП РФ). Указанные пробелы на практике позволяют констатировать отсутствие реального механизма применения временного запрета деятельности и, как следствие, возможность лиц, в отношении которых применен временный запрет деятельности, продолжать данную деятельность и эксплуатацию объектов.

Отсутствие детального законодательного регулирования процессуального порядка исполнения временного запрета деятельности влечет за собой необходимость внесения соответствующих дополнений в КоАП РФ [35] , отражающих: правила применения данной меры; исчерпывающий перечень мероприятий, составляющих ее содержание; обязанность хозяйствующих субъектов самостоятельно прекратить деятельность, на которую наложен запрет, увязанную с административной ответственностью руководителей юридического лица, а также лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и срок исполнения такой обязанности с момента составления протокола о временном запрете деятельности; круг субъектов, полномочных осуществлять действия по исполнению временного запрета деятельности в случае его неисполнения хозяйствующим субъектом.

Временный запрет деятельности как меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях следует отличать от административного приостановления деятельности как меры административного наказания. Несмотря на сходство оснований применения и содержания правоограничений, они имеют различные цели и порядок применения. Административное приостановление деятельности носит итоговый карательный характер, применяется на срок до 90 суток судебными органами и федеральным органом исполнительной власти по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений и может быть прекращено досрочно, в случае устранения обстоятельств, послуживших основанием его применения.

Кроме того, ряд законодательных актов предусматривает в качестве меры воздействия на юридических лиц реализуемое в административном или судебном порядке по заявлению органов исполнительной власти приостановление деятельности. Указанная мера применяется в соответствии со ст. 42 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» 1 на срок до шести месяцев; ст. 10 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» [36] [37] — до рассмотрения судом заявления о ликвидации общественного или религиозного объединения либо запрете его деятельности; ст. 16 1 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» [38] — до момента окончания голосования на выборах, референдуме, а если проводится повторное голосование — до момента окончания повторного голосования; ст. 12 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» [39] ; некоторыми другими нормативными правовыми актами законодательного характера. Общей целью применения данных мер выступает пресечение совершенных правонарушений.

От временного запрета деятельности отличается и приостановление действия лицензии как мера, применяемая в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [40] , если лицензиату в качестве административного наказания назначено административное приостановление деятельности. Данная мера имеет, по сути, обеспечительный характер. Вместе с тем применение данной меры не регулируется процессуальными нормами КоАП РФ и обусловлено сроком наказания, назначенного лицензиату.

Таким образом, временный запрет деятельности как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях представляет собой применяемое в исключительных случаях (в целях пресечения административных правонарушений, связанных с деятельностью или осуществлением отдельных видов деятельности (работ), оказанием услуг юридическими лицами, лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, эксплуатацией агрегатов, объектов, зданий или сооружений; предотвращения непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды; устранения допущенных нарушений, выразившихся в нарушении порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, либо в несоблюдении установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, либо в нарушении правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах); обеспечения применения административного приостановления деятельности), кратковременное, на срок до вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, прекращение деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг, реализуемое по делам об административных правонарушениях, предусматривающим в качестве административного наказания административное приостановление деятельности, в случаях невозможности предотвращения указанных обстоятельств другими способами.

14) Временный запрет деятельности: понятие, субъекты, срок, основание, процессуальное оформление.

Временный запрет деятельности: это кратковременное, установленное на срок до рассмотрения дела судом прекращение деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений ю.л., производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Субъекты: д.л., уполномоченные в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено наказание в виде административного приостановления деятельности.

Основание: применяется, если за совершение административного правонарушения возможно назначение наказания в виде административного приостановления деятельности.

Срок: не должен превышать пять суток. Срок исчисляется с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений ю.л., производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Процессуальное оформление:

— составляется протокол о временном запрете деятельности, (в нем указываются основание применения этой меры, дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы д.л., составившего протокол, сведения о лице, привлекаемого к ответственности, объект деятельности, подвергшийся временному запрету деятельности, время фактического прекращения деятельности, объяснения лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования ю.л., или законного представителя ю.л.).

— протокол подписывается д.л., лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования ю.л., или законным представителем ю. л..

копия протокола о временном запрете деятельности вручается под расписку лицу, осуществляющему предпринимательскую деятельность без образования ю.л., или законному представителю ю. л.

— предотвращение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей,

— возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами,

— наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно.

4. Требования законности при реализации мер обеспечения при реализации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

При применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях КоАП предусматривает также гарантии законности. Они выражаются прежде всего в том, что перечень указанных мер является исчерпывающим, иные меры применяться не могут. Кроме того, принимать решение об избрании мер принудительного воздействия имеют право только уполномоченные на это органы и должностные лица в пределах своей компетенции. Применение любой меры пресечения в обязательном порядке сопровождается процессуальным оформлением: составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении, иных протоколах. Содержание этого документа может быть различным и зависит, как Вы понимаете, от вида меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Но, тем не менее, можно выделить ряд реквизитов, наличие которых является обязательным для протокола. К ним относятся: указание даты и места его составления, должности, фамилии и инициалов лица, составившего протокол; сведения о лице, в отношении которого осуществляется одна из мер обеспечения производства; описание действий, характеризующий применяемую меру обеспечения производства; если мера носит имущественный характер, то указывается вся возможная информация о вещах и документах (вид, количество, идентификационные признаки (марка, модель, серия, калибр, номер, цвет и др.). Протокол подписывается лицом, его составившим; лицом, в отношении которого применяется данная мера обеспечения производства и (или) его законными представителями; понятыми, если их участие предусмотрено законом. В случае отказа лица, в отношении которого применяется данная мера обеспечения производства, от подписания протокола в нем делается соответствующая запись. Кроме того, делается также запись о применении фото- и киносъемки, видеозаписи, иных установленных способов фиксации документов. Материалы, полученные при осуществлении этих действий прилагаются к протоколу.

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ВРЕМЕННОГО ЗАПРЕТА КАК МЕРЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

В данной статье автором, рассматриваются проблемы применения временного запрета, как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Автор предлагает направления усовершенствования законодательных актов в данной сфере.

ABSTRACT

In this article, the author considers the problems of applying a temporary ban as a measure to ensure the production of cases of administrative offenses. The author suggests ways to improve legislation in this direction.

Ключевые слова: временный запрет, административное правонарушение, законодательство, процессуальная регламентация.

Keywords: temporary ban, administrative offense, legislation, procedural regulations.

В настоящий период времени, исполнительная власть выдвигает новые требования, которые необходимы для нынешнего общества.

С целью охраны прав и свобод гражданина правоохранительные и другие органы исполнительной власти наделяют соответственными полномочиями, разрешающими в некоторых случаях использовать разнообразные меры принудительного влияния, в числе которых особенное место занимают мероприятия по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях [1, c. 77].

Временный запрет деятельности заключается в кратковременном, установленном на срок до рассмотрения дела судом или должностными лицами, указанными в пунктах 1 и 4 части 2 статьи 23.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Временный запрет деятельности может применяться, если за совершение административного правонарушения возможно назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности. Временный запрет деятельности может применяться только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей срﮦеды, для устранения допущенных нарушений, выразившихся в незаконном привлечении к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в несоблюдении установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, либо в нарушении правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), либо в повторном неприменении в установленных федеральными законами случаях контрольно-кассовой техники, и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно [3, c. 159].

Таким образом, временный запрет деятельности как меры обеспечения производства по делам об административном правонарушении заслуживает особенного внимания, так как в итоге внесения модификаций в закон как меры обеспечения производства по делам об административном правонарушении был установлен совершенно другой уровень законодательного регулирования, реализована ее процессуальная регламентация, существенно модифицировано ее содержание и последовательность применения [3, c. 210].

В настоящее время в правоприменительной практике существуют очевидные проблемы временного запрета как меры обеспечения производства по делам об административном правонарушении, на которые нельзя не обратить внимание, так как все чаще недовольства общественности отражаются на социальном развитии государства. Рассмотрим более подробно данные проблемы.

Первая проблема – это то, что действующее законодательство не связывает возобновление деятельности, приостановленной на основании временного запрета деятельности, с устранением обстоятельств, приведших к ее приостановлению, что на практике может проявляться в двух негативных аспектах: повлечь существенные убытки бездействующего хозяйствующего субъекта, а также «развязать руки» так называемым рейдерам, действующим, как правило, оперативно с использованием ресурсов правоохранительной системы, позволяющих приостановить работу компании или эксплуатацию наиболее ценных его активов.

Вторая проблема – временный запрет деятельности досрочно прекращается судьей по ходатайству лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которого применен временный запрет деятельности, если будет установлено, что обстоятельства, послужившие основанием для применения временного запрета деятельности, устранены.

Третья проблема – в настоящий период времени административное законодательство не содержит прямого запрета на применение мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения при осуществлении временного запрета деятельности. Между тем нельзя не учитывать особенности приостановления деятельности предприятий с непрерывным технологическим циклом, действующих в сфере жизнеобеспечения населения, а также имеющих особую социальную значимость. При применении временного запрета деятельности эти особенности должны обязательно приниматься во внимание, так как эта мера также влечет приостановление (фактическое прекращение) деятельности.

Для решения проблем временного запрета как меры обеспечения производства по делам об административном правонарушении [5, c. 33] в первом случае предлагается суду соответствующая возможность до рассмотрения дела по существу отменять временный запрет деятельности в случае, если суду очевидна необоснованность (отсутствие необходимости) его применения, и прекращать действие временного запрета деятельности по ходатайству лица, подвергнутого временному запрету деятельности в случае, когда обстоятельства, послужившие основанием для применения временного запрета деятельности, устранены. В случае, если судья до рассмотрения дела об административном правонарушении установит, что временный запрет деятельности применен необоснованно, он отменяет временный запрет деятельности.

Во втором случае, в целях решения проблем осуществления временного запрета деятельности необходимо внести изменения в регламентацию порядка и срﮦоков применения временного запрета деятельности, в том числе: закрепить в КоАП РФ право должностных лиц, уполномоченных осуществлять временный запрет деятельности, на производство действий (проведение мероприятий), аналогичных предусмотренным в ч. 2 ст. 32.12 (наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс и др.); ч. 2 ст. 27.16 КоАП РФ дополнить абзацем следующего содержания: «При осуществлении временного запрета деятельности должностным лицом производится наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс, а также применяются другие меры, необходимые для его осуществления. При этом не допускается применение мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения».

В третьем случае предлагается включить в КоАП РФ норму, позволяющую привлекать к ответственности должностных лиц, допустивших незаконное применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (в нашем случае — незаконно применивших временный запрет деятельности), являющуюся одной из самых эффективных, направленных на обеспечение законности при реализации указанных мер принуждения.

Таким образом, в данной статье рассмотрены существенные проблемы, на которые необходимо обратить всеобщее внимание, меры обеспечения производства по делам об административном правонарушении в настоящее время не обеспечены необходимыми процессуальными нормами. Большая их часть вытекает из того, что не только временный запрет деятельности, но и административное приостановление деятельности по своему характеру являются мерами пресечения, цель которых заключается в немедленном пресечении наиболее опасных правонарушений. Указанные проблемы вызваны стремлением законодателя упорядочить действия уполномоченных органов государственного управления (должностных лиц) по приостановлению деятельности хозяйствующих субъектов, исключить злоупотребления с их стороны. В этой связи временный запрет деятельности как мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении заслуживает особого внимания, так как в результате внесения изменений в законодательство данной мере принуждения был определенﮦ совершенно иной уровень правового регулирования, осуществлена ее процессуальная регламентация, значительно изменено ее содержание и порядок применения [2, c. 50]. Такое состояние законодательства и правоприменительной практики приводит к осознанию безнаказанности при осуществлении незаконной деятельности в различных областях общественных отношений, поэтому меры обеспечения производства по делам об административном правонарушении, а именно решение поставленных задач является весьма актуальным и данное направление необходимо развивать.

Список литературы

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 15.11.2019) // Российская газета. – 2001. – №256; Собрание законодательства РФ. – 2019. –№ 44. – Ст. 6478.

2. Алехин, А.П., Кармолицкий, А.А. Административное право России. Учебное пособие для ВУЗов /М.: Зерцало, 2018 – 475с.

3. Бахрах, Д.Н. Административное право России. – М.: Эксмо, 2019 – 807с.

4. Зинин, Г.Ю. Административный надзор как средство профилактики преступлений и правонарушений / Г.Ю. Зинин // Человек: преступление и наказание. 2017. № 2. С. 60-63.

5. Никитин, А.Д. Административный надзор в контексте общеправовых принципов / А.Д. Никитин // Вестник Томского государственного университета. Право. 2019. № 1 (7). С. 62-67.

Временный запрет деятельности как мера обеспечения административного правонарушения Текст научной статьи по специальности «Право»

Статья посвящена временному запрету деятельности как мере обеспечения производства по делу об административном правонарушении . Анализируются взаимосвязи и отличия временного запрета деятельности от административного приостановления деятельности вида административного наказания. Автором рассматриваются возможные пути совершенствования правового регулирования в данной области.

TEMPORARY BAN OF ACTIVITIES AS A MEASURE TO ENSURE AN ADMINISTRATIVE OFFENSE

The article is devoted to the temporary prohibition of the activity as a measure of maintenance the case of administrative offence. The relationship and differences of temporary prohibition of the activities and the administrative suspension of activity as a form of administrative punishment are explored. The author explores possible ways of legal regulation perfection in this area.

Текст научной работы на тему «Временный запрет деятельности как мера обеспечения административного правонарушения»

ОА. Шутилина ВРЕМЕННЫЙ ЗАПРЕТ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАК МЕРА

ОБЕСПЕЧЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ

Аннотация. Статья посвящена временному запрету деятельности как мере обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Анализируются взаимосвязи и отличия временного запрета деятельности от административного приостановления деятельности — вида административного наказания. Автором рассматриваются возможные пути совершенствования правового регулирования в данной области.

Ключевые слова: административное правонарушение, приостановление деятельности, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель.

Olga ^Шта TEMPORARY BAN OF ACTIVITIES AS A MEASURE

TO ENSURE AN ADMINISTRATIVE OFFENSE

Annotation. The article is devoted to the temporary prohibition of the activity as a measure of maintenance the case of administrative offence. The relationship and differences of temporary prohibition of the activities and the administrative suspension of activity as a form of administrative punishment are explored. The author explores possible ways of legal regulation perfection in this area.

Keywords: administrative offence, suspension of activity, juridical person, individual entrepreneur.

Перечень мер административной ответственности в 2005 г. был дополнен новым видом административного наказания — административным приостановлением деятельности. Законодатель рассматривает административное приостановление деятельности как наиболее строгое административное наказание из тех, которые возможно применять к юридическим лицам и к индивидуальным предпринимателям без образования юридического лица. Назначение этого вида административного наказания обусловлено в первую очередь случаями угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды.

В соответствии со ст. 27.1 Кодекса об административных правонарушениях (КоАП) России меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении применяются в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте, выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления. Соответственно с ведением нового вида административного наказания была установлена и связанная с ним мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях -временный запрет деятельности (ст. 27.16 КоАП РФ). Временный запрет деятельности может применяться только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды, для устранения допущенных нарушений, выразившихся в незаконном привлечении к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в нарушении правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах) [1]. Временный запрет деятельности не может быть применен при нарушении за-

Вестник Университета № 21, 2014

конодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем (исходя из норм последнего, в частности, осуществляется приостановление операций по банковским счетам юридического лица). Временный запрет деятельности применяется только в случаях невозможности предотвращения указанных обстоятельств другими способами.

Адресатами временного запрета деятельности выступают юридические лица и лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Вместе с тем, в отличие от административного приостановления деятельности (ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ), данная мера не применяется для прекращения деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также в целом юридических лиц. Частичный запрет деятельности может быть связан с запретом деятельности отдельного подразделения юридического лица, эксплуатацией агрегатов, объектов, зданий или сооружений либо с запретом осуществления отдельных видов деятельности.

Применение временного запрета деятельности может повлечь за собой назначение административного приостановления деятельности. В этом случае административное приостановление деятельности «выступает по сути как санкция судьи на продление срока временного запрета деятельности» [2]. Несмотря на то что законодатель не связывает назначение административного приостановления деятельности с обязательным применением временного запрета деятельности, для судебных органов первоначальное применение меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях во многих случаях предопределяет выбор между административным штрафом и административным приостановлением деятельности в пользу последнего.

Например, С.Е. Горобцова рассматривает временный запрет деятельности в качестве необходимого условия применения административного приостановления деятельности [1]. Юрисдикцион-ные органы при выборе меры наказания должны основываться на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, выясняя степень реальной угрозы для общества, и не быть связанными мнением должностных лиц, применивших временный запрет деятельности в качестве меры обеспечения производства по делу. Вместе с тем, обеспечительную меру в виде временного запрета деятельности вряд ли можно назвать распространенной: практика показывает, что по статьям КоАП РФ, предусматривающим административное приостановление деятельности в качестве административного наказания за совершенное правонарушение, должностные лица органов надзора гораздо чаще прибегают к наложению административного штрафа, выступающего в качестве альтернативы.

Практика применения временного запрета деятельности как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях выявляет также наличие противоречивости в понимании и толковании некоторых норм КоАП РФ. Разъяснения, данные Верховным Судом Российской Федерации в Постановлении Пленума № 13 от 10 июня 2010 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации», не в полной мере устраняют имеющиеся на сегодняшний день вопросы, связанные с применением временного запрета деятельности [3]. К примеру, обращает на себя внимание то, что перечень оснований назначения административного приостановления деятельности шире, чем перечень оснований применения временного запрета деятельности. Так, в ч. 1 ст. 27.16 КоАП РФ прямо предусмотрено, что при нарушении законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма временный запрет деятельности не применяется. В то же время в ст. 27.16 КоАП РФ не указаны случаи совершения административных правонарушений в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области порядка управления, в области общественного порядка и общественной безопасности, в области градострои-

тельной деятельности, в области транспортной безопасности, перечисленные в диспозиции ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ.

В КоАП РФ отсутствуют положения, детально регламентирующие порядок применения временного запрета деятельности. Правила, установленные ч. 6 ст. 27.16 КоАП РФ, лишь закрепляют неполный перечень действий составляющих рассматриваемую меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, к числу которых относится наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс. Определенные разъяснения в этой связи даны Верховным Судом РФ. В соответствии с Обзором законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2005 г., утвержденным Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 1 марта 2006 г., поскольку временный запрет деятельности по своим последствиям аналогичен административному приостановлению деятельности, а также исходя из того, что в соответствии с ч. 5 ст. 29.6 Кодекса срок временного запрета деятельности засчитыва-ется в срок административного приостановления деятельности, совершение мероприятий по осуществлению временного запрета деятельности производится по правилам административного приостановления деятельности. Указанная позиция позволяет распространить на процедуру реализации временного запрета деятельности положения о недопустимости применения мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения, оставляя неурегулированными многие другие процедурные вопросы.

К числу таковых относится отсутствие в КоАП РФ срока, в течение которого лица, в отношении которых применен временный запрет деятельности, должны реально прекратить такую деятельность. Кроме того, КоАП РФ не закрепляет должностных лиц, компетентных осуществлять исполнение временного запрета деятельности, в случае, если хозяйствующий субъект не исполняет самостоятельно данную меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. За судебным приставом-исполнителем, компетентным осуществлять перечень действий в соответствии с ч. 2 ст. 32.12 КоАП РФ, закреплены лишь полномочия по исполнению постановления об административном приостановлении деятельности (ч. 1 ст. 32.12 КоАП РФ).

Указанные пробелы на практике позволяют констатировать отсутствие реального механизма применения временного запрета деятельности, и, как следствие, возможность лиц, в отношении которых применен временный запрет деятельности, продолжать данную деятельность и эксплуатацию объектов. Таким образом, на сегодняшний день крайне необходимо дальнейшее совершенствование законодательства, регламентирующего применение временного запрета деятельности как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

1. Горобцова С.Е. Временный запрет деятельности как необходимое условие применения административного приостановления деятельности // Современное право. — 2008. — № 2.

2. Ионаш В.В. Административное пресечение в системе административного принуждения: монография / В.В. Йонаш. — Саратов, 2008.

3. Пащенко Е.Ю. Административное приостановление деятельности и временный запрет деятельности // Безопасность труда в промышленности. — 2014. — № 3.