Особенности российского федерализма
Федерализм — это принцип организации федеративных отношений внутри государства, особенности государственного устройства. Федеративное устройство РФ закреплено в Конституции.
История развития федерализма в России обусловлена рядом особенностей, порожденных совокупностью исторических, политических, экономических и других факторов. С конца XX века Россия находится в состоянии государственного реформирования. Юридически закрепленный федеративный тип устройства начал фактически реализовываться, порождая определенные проблемы в вопросах правоприменения.
В России принцип федерализма имеет свои особенности, которые обусловлены политическими изменениями, происходящими в стране в 90-х гг. XX века. Федеративное устройство страны нашло свое отражение в Конституции РФ 1993 года и в практике ее последующей реализации. Принципы российского федерализма закреплены в ст. 5 Основного закона.
В РФ созданы гарантии для выбора каждым народом и народностью своего языка, его развития и сохранения. В Конституции провозглашен принцип равноправия всех граждан независимо от национальности, социального положения, языка, религиозных взглядов, образования.
В тоже время, центральная власть, создавая условия для национального самоопределения в пределах Федерации, пресекает любые попытки ее субъектов выйти в одностороннем порядке из состава Федерации. Эффективное и своевременное пресечение таких попыток указывает на силу федеративного устройства государства и его жизнеспособность. Исторически наиболее сложными вопросами федерализма являются вопросы разграничения полномочий и предметов ведения между РФ и ее субъектами.
Важнейший отличительный признак российского федерализма — принцип верховенства Конституции РФ над федеральным и региональным законодательством (ст. 15). Например, Конституционный Суд может признать любой нормативный акт субъекта Федерации юридически недействительным, если он противоречит Конституции, федеральным законам, принят в пределах ведения РФ или в пределах совместного ведения Федерации и субъектов Федерации.
Особенности российского федерализма
В РФ полномочия государственной власти реализуются исполнительной властью, поэтому российский федерализм часто называют исполнительным. Однако Россия не является в чистом виде исполнительной федерацией, так как в Конституции (ст. 72) предусмотрены предметы совместного ведения Федерации и субъектов, а также закреплено положение, что деятельность органов государственной власти не может вступать в противоречие с федеральным законодательством.
Теория права подразделяет федерации на симметричные и асимметричные. Большинство исследователей относят Россию к ассиметричным федерациям, так как ее субъекты имеют разный статус, закрепленный в Конституции. Отдельные правоведы предлагают сделать федерацию симметричной, закрепив и сравняв права всех субъектов РФ.
Конституция (ч. 2 ст. 76) закрепляет, что по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. Это положение с точки зрения целостности государственного управления и правового регулирования является достаточно обоснованным. На практике наблюдается значительное вмешательство центральной власти в компетенции субъектов РФ. Федеральное законодательство убирает границу между детальным и принципиальным регулированием, так как в федеральных законах совместного ведения присутствуют оба аспекта.
Особенности российского федерализма:
- большое количество субъектов Федерации (83 равноправных субъекта);
- субъекты РФ не могут самостоятельно выйти из состава РФ;
- по согласованию с общефедеральными органами власти, на основании конституционного законодательства статус субъекта РФ может быть изменен;
- разностатусность (неравноправие) субъектов Федерации и городов федерального значения в бюджетных отношениях;
- ассиметричность субъектов Федерации.
Субъекты Федерации стеснены в своих полномочиях Федеральный закон, который выступает объемным нормативным актом, содержит наряду с регламентацией общих принципов организации государственной власти детальное правовое регулирование, лишая этим субъекты РФ самостоятельности. Своей детальной правовой регламентацией этот Закон сводит к минимуму участие субъектов Федерации в организации собственных органов власти.
Полномочия субъектов Федерации, касающиеся вопросов совместного ведения, минимизируются правовой позицией Конституционного Суда РФ, который указывает, что в случае, если субъект не принял закон по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодательством в порядке полномочий, закрепленных Конституцией, он сам может регулировать правоотношения в этой сфере.
Бюджетный российский федерализм
Бюджетный федерализм — это автономное функционирование бюджетов отдельных уровней на разных стадиях бюджетного процесса.
Принципы бюджетного федерализма:
- самостоятельность бюджетов субъектов РФ, управление собственными источниками дохода, право определять направления их использования;
- право на компенсацию расходов, которые возникли в результате решений, принятых вышестоящими органами управления и власти;
- право предоставления налоговых льгот;
- недопустимость изъятия дополнительных доходов в бюджеты более высоких уровней;
- соответствие финансовых ресурсов выполняемым органами управления и власти функциям;
- разграничение бюджетной ответственности, расходных полномочий между региональными и федеральными органами власти;
- формализованные, нормативно-расчетные методы регулирования межбюджетных отношений;
- наличие специальных процедур разрешения и предотвращения конфликтов между разными уровнями власти, достижения согласованных решений относительно налогово-бюджетной политики.
Исходными пунктами формирования российского федерализма являются: наличие нескольких групп экономических регионов, которые отличаются уровнями экономической самостоятельности (развитые, развитые выше среднего, средние, развитые ниже среднего, слаборазвитые); ресурсная разбалансированность бюджетов; значительные различия субъектов Федерации по основным социально-демографическим характеристикам.
25.Основные принципы и особенности российского федерализма
Под государственным устройством понимается совокупность правовых норм, регулирующих состав территории государства, правовой статус составных частей государства, порядок взаимоотношения составных частей государства с центральной властью и между собой.
1) одна из двух форм территориальной организации государства, предполагающая его сложный, союзный характер;
2) с 1992 г. — одна из основ конституционного строя РФ, основополагающий принцип государственно-территориального устройства РФ, за счеткоторого обеспечиваются единство страны,децентрализациявласти на основе разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, а также равноправие и самоопределение народов в составе Федерации
РФявляется примером страны с асиметричным федеративным устройством, т.е. ее субъекты имеют разный статус. Р.Ф. строится по национально-терр-му принципу, в частности, республики образованы по национальному принципу, автономные округа и автономная область — по смешанному признаку, все остальные -по территориальному. В РФ существует 83 субъекта
Принципы российского федерализма
Ст. 1 Конституции РФ определяет Россию как федеративное государство, а ст. 5 констатирует, что РФ состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов равноправных субъектов Российской Федерации.
Ст. 5 Конституции РФ определяет основополагающие принципы, на которых строится российский федерализм.
Государственная целостностьРоссийской Федерации.
Государственная целостность федеративного государства гарантируется тем, что
государственный суверенитет как верховенство и независимость государственной власти на всей своей территории и в международных отношениях принадлежит только Федерации, но не ее субъектам.
Субъекты Федерации не имеют право выхода (сецессии) из РФ.
РФ имеет единую территорию в пределах государственной границы, единое гражданство, Конституцию, единое экономическое пространство.
Единство системы государственной власти.
Данный принцип означает как общие основы построения органов государственной власти Федерации и субъектов, так и проведение общей государственной политики.
Провозглашение равноправия субъектовРФ.
Конституция РФ в ст. 5 закрепляет, что РФ состоит из равноправных субъектов Российской Федерации (ч. 1), а также, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.
Равноправие субъектов Российской Федерации является только провозглашенным и не подтверждается дальнейшим конституционным регулированием и политико-правовой практикой федеративных отношений:
в ст. 5 Конституция РФ называет республикигосударствами, предоставляя имправо иметь свои конституции.
Остальныесубъекты РоссийскойФедерации вправе иметь только уставы.
Конституция РФ (ст. 66) устанавливает, что устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. В отношении порядка принятия конституций республик такого ограничения не установлено — они могут быть приняты и на республиканском референдуме;
2) в соответствии со ст. 68 Конституции РФ республики вправе устанавливать свои государственные языки.Такое право не предоставлено автономной области и округам, также образованным по национальному признаку;
3) республикив соответствии с ч. 2 ст. 2 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации»вправе иметь свое гражданство: граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики;
4) ст. 66 Конституции РФ предусматривает, что автономные округа могут входить в состав края или области, то есть находиться в составе иного субъекта Российской Федерации. При этом территория и население автономного округа включаются в состав территории и населения края или области;
5) практика заключения двухсторонних соглашений о разграничении предметов веденияи полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации.
Такие договоры заключены не со всеми субъектами Российской Федерации и, таким образом, отношения с одной группой субъектов регулируются помимо Конституции РФ, многостороннего Федеративного договора еще и двухсторонними договорами, а другая группа субъектов руководствуется только Конституцией РФ и федеративным договором. Кроме того, содержание двухсторонних договоров с разными субъектами Российской федерации существенно различается между собой.
Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.
Право народов на самоопределение является общепризнанным принципом международного права, установленным в Уставе ООН, Международных пактах о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах. Однако Конституция РФ, закрепляя принцип самоопределения народов в Российской Федерации, имеет в виду не самоопределение их в виде государственности, то есть отделения от Российской Федерации с созданием собственного государства. Данный принцип закрепляется Конституцией РФ как принцип федерализма и относится к народам (населению) субъектов Российской Федерации как территориально-политическим общностям.
5. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной властиРоссийской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.Существование двухуровневой системы органов государственной власти в Российской Федерации предполагает определение перечней вопросов, решаемых на каждом уровне. В Российской Федерации предметы ведения между Федерацией и субъектами разграничиваются путем установления предметов исключительного ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов, предметов ведения субъектов федерации, а также заключения договоров и соглашений.
В настоящее время реальный российский федерализм представляет собой территориальную форму демократии, строгое разграничение функций и собственности между федеральной и региональной властями, все большая передача властных функций и средств для их выполнения из Центра в регионы вместе с ответственностью за реализацию функций и использование средств.
Демократизация общественной жизни в России требует федерализации отношений между Центром и регионами. Федерализм — это залог целостности государства, так как регионам незачем стремиться к отделению от России, если им уже гарантировано самостоятельное развитие.
СИСТЕМА КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРИНЦИПОВ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА Текст научной статьи по специальности «Право»
SYSTEM OF CONSTITUTIONAL PRINCIPLES OF RUSSIAN FEDERALISM
Different approaches to the concept of « federalism » are considered in the article, analyzing their author formulates the system of constitutional principles of Russian federalism
Текст научной работы на тему «СИСТЕМА КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРИНЦИПОВ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА»
УДК — 342 КАСКУЛОВ Идар Аниуирович,
ББК — 67.400 аспирант отдела конституционно-правовых
исследований ФБГО УВО «Российский государственный
университет правосудия» aspirant18@yandex.ru
12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс;
СИСТЕМА КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРИНЦИПОВ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Аннотация. В статье рассмотрены различные подходы к понятию «федерализм»; анализируя их, автор формулирует систему конституционных принципов российского федерализма.
Ключевые слова: федерализм, федеративное устройство, принципы права, единство государственной власти, равноправие субъектов, разграничение предметов ведения.
KASKULOV Idar Aniuirovich,
graduate student of department of constitutional and legal researches FBGO UVO «The Russian state university of justice» aspirant18@yandex.ru
SYSTEM OF CONSTITUTIONAL PRINCIPLES OF RUSSIAN FEDERALISM
Abstract. Different approaches to the concept of «federalism» are considered in the article, analyzing their author formulates the system of constitutional principles of Russian federalism.
Keywords: federalism, federal structure, principles of law, unity of state power, equality of subjects, differentiation of subjects of reference.
Стремительная глобализация государственных отношений и форм государственного развития порождает новые исследовательские проблемы, формирует новые парадигмы исследования федеративных отношений.
В научной юридической литературе федерализм рассматривается как форма государственного устройства, правовой принцип, правовой режим, концепция, парадигма.
Как форма государственного устройства федерализм определяет территориальное устройство, является одной из основ государственного строя и подлежит обязательному закреплению в конституции [24, с. 10-15].
С.А. Котляревский отмечал, что к важнейшим особенностям всякой государ-
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 4 • 2017
ственной власти принадлежит распределение в ней между центром и периферией: эта власть бывает как бы собрана в одном фокусе или, напротив, распределена по отдельным частям данного государства [7, с. 55, 56; 8].
Как правовой принцип федерализм представляет собой совокупность общепризнанных характеристик государственного устройства Российской Федерации. В Конституции Российской Федерации принцип федерализма обозначен как фундаментальный. Согласно ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федера-
ции и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов России.
М.Х. Фарукшин полагает, что термин «федерализм» относится к принципам организации федеративных отношений и поэтому может применяться в практике государств других форм государственного устройства [18, с. 11, 12].
Как правовой режим федерализм определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различных уровней в едином государстве [4].
Федерализм как концепция предполагает выстраивание правоотношений в определенных областях и сферах на основе его принципов. Так, в научной литературе выделяют судебный федерализм [12; 14, с. 45-48], бюджетный федерализм [2, с. 2023; 10, с. 30-34], налоговый федерализм [6, с. 9-19], кооперативный федерализм [11, с. 20-24] и др.
С.М. Шахрай отмечает, что сущность кооперативного федерализма состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между Федерацией и ее субъектами, для чего создаются соответствующие правовые и институциональные условия. Главным признаком кооперативной модели является наличие значительной сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов, закрепленной в ст. 72 Конституции РФ, а также то предпочтение, которое отдают Конституция РФ и Конституционный Суд РФ согласительным и переговорным процедурам в разрешении споров между различными уровнями власти [22].
С целью обеспечения единства государственной власти, интеграции правовых систем и укрепления правопорядка не только создаются разнообразные координационные органы федерального уровня, межрегиональные экономические ассоциации, различные совещательные структуры, куда входят представители всех ветвей и уровней власти, но и широко используются согласительные процедуры, заключаются договоры и соглашения между федеральными и региональными органами государственной власти, причем не только в
целях разграничения полномочий по предметам совместного ведения, но и по поводу взаимодействия в процессе их реализации [17, с. 88, 89].
Концепцией федерализма как децентрализации стремятся обозначить экономическую, социальную и культурную сферы с тем, чтобы получить по-настоящему децентрализованное целое, в котором власть уживалась бы со свободой [1].
Федерализм как парадигма государственного устройства позволяет обеспечить единство и плюрализм государственной и общественной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях.
Как принцип федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне.
Федерацией является такая форма государственного устройства, которая предполагает автономию ее составных частей и разделение полномочий и предметов ведения между ними.
В научной литературе федерализм рассматривается также с точки зрения правового, институционального и функционального подходов [17, с. 88, 89].
При отмеченном многообразии подходов к рассмотрению федерализма большинство авторов выделяют общие основные критерии, определяющие его содержание:
1) наличие в государстве инкорпорированных территориальных единиц;
2) самостоятельная система органов власти на федеральном и региональном уровнях;
3) определенная модель разграничения компетенции между центром и регионами в соответствии с установленным порядком, а также их взаимодействие и сотрудничество;
4) наличие взаимной ответственности;
5) гетерогенный характер социокультурного пространства государства, проявляющийся в этническом, национальном, религиозном, лингвистическом, историческом и ином многообразии [5, с. 51-55].
Будучи сложносоставным, термин «федерализм» включает в свое содержание
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 4 • 2017
характеризующие его ключевые элементы: неделимость территории, единство государственной власти, неотчуждаемость государственной власти и неотъемлемость составных частей федерации.
Данные элементы характерны для любой модели федеративного государства. Однако российская модель имеет и свои, уникальные черты. Прежде чем их выделить, следует отметить, что в научной литературе конституционным основам российского федеративного устройства уделено существенное внимание [17; 23; 9, с. 911; 13; 3; 25; 15, с. 68-73; 16, с. 88-93].
На основе принципов федерализма формулируются важнейшие для понимания основ конституционного строя конституционные положения, закрепленные в ст. 1, 4, 5, 6, 11 Конституции РФ.
По своей функциональной направленности конституционные принципы российского федерализма являются системообразующими. Прослеживается их системная взаимосвязь со ст. 65-79 Конституции РФ. С переходом Российского государства к федеративному устройству существенные изменения произошли в конституционном регулировании судебной власти, соответственно конституционные принципы российского федерализма получили свое выражение в ст. 118, 124, 125, 128 Конституции РФ. Не осталась не затронутой и концепция формирования системы прокуратуры. В ее основу также были заложены принципы федерализма.
В целом система конституционных принципов российского федерализма, сформулированная И.А. Умновой, представляет собой совокупность федеративных отношений, возникающих в рамках взаимоотношений институционального и функционального характера, определяющего специфику механизма координации действий субъектов Российской Федерации, и их правомочий.
Особенности данной системы конституционных принципов обусловлены их регулятивным свойством, определяющим особенности, с одной стороны, взаимосвязанности, с другой — индивидуализации составных частей федерации как между собой, так и с федерацией.
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 4 • 2017
Понятия «федерализм», «федерация» и «федеративное устройство» часто употребляются в качестве синонимов. Однако данные понятия хоть и имеют родовую связь, но соотносятся как общее и особенное.
Федерация является наиболее законодательно урегулированной формой федерализма и наиболее изученной правовой доктриной. Выработана система признаков, характеризующих федерацию. Одной из значимых особенностей федерации является политическая и правовая возможность участия составных частей федерации в принятии и реализации общегосударственных вопросов.
Современная модель федеративного устройства Российской Федерации имеет двойственную правовую природу, характеризующуюся ее конституционным и договорным характером.
Принципы современного российского федерализма не только являются фундаментальными при формировании правового регулирования, но и выступают в качестве стратегии развития федеративных отношений; в их числе следует выделить:
— государственный суверенитет Российской Федерации,
— единство системы государственной власти в Российской Федерации,
— равноправие субъектов Российской Федерации,
— равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации,
— принцип разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами,
-принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов,
— принцип верховенства федерального права.
В современный период федерализм является основным принципом построения и функционирования системы государственной службы [19], деятельности Правительства Российской Федерации [20]. Анализ научной литературы показывает, что принципы федерализма занимают приоритетное место в системе организации государственной власти.
Признаки, определяющие природу российского государства как федерации, определяют формирование способов, структуры и формы образования и функционирования федеративного государства; позволяют выявлять отличительные свойства системы разделения государственной власти по вертикали; характеризуют режим ответственности за ее осуществление.
В связи с этим представляется возможным выделить также принцип построения и функционирования органов государственной власти.
Ряд принципов федерализма сформулирован в Федеративном договоре 1992 г. В числе их трех частей следует выделить:
— принцип государственной целостности (договаривающиеся стороны исходили из проявления уважения к истории, традициям, культуре, языку и национальному достоинству народов Российской Федерации);
— принцип субсидиарной ответственности государственной власти (договаривающиеся стороны осознают свою ответственность за сохранение исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации, целостности составляющих ее республик и территории);
— принцип взаимного согласия и доверия (договаривающиеся стороны ставят цель -достижение и укрепление межнационального согласия, доверия и взаимопонимания);
— единый и равный для всех субъектов РФ стандарт основных прав и обязанностей человека и гражданина (договаривающиеся стороны реализуют приоритет прав и свобод человека и гражданина независимо от национальной принадлежности и территории проживания, а также право народов на самоопределение);
— принцип развития федеративных отношений (договаривающиеся стороны, стремясь к качественному обновлению федеративных отношений на основе добровольного распределения полномочий и эффективного их осуществления, исходя из того, что в пределах своих полномочий органы государственной власти республик в составе Российской Федерации самосто-
ятельно осуществляют эту власть на соответствующих территориях, руководствуясь Декларацией о государственном суверенитете Российской Федерации, Декларациями о государственном суверенитете республик в составе Российской Федерации, решениями Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации по вопросам федеративного устройства и федеративных отношений в Российской Федерации, договорились о тех моментах, которые позже были положены в основу Конституции Российской Федерации) [21].
Но Федеративный договор не является составной частью Конституции РФ и не имеет равнозначной с ней юридической силы. В разделе II «Заключительные и переходные положения» (п. 1) Конституции РФ отмечено, что в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям нового Основного закона страны действуют положения Конституции РФ.
Б.С. Эбзеев отмечает, что в основе Федеративного договора лежали пять принципиальных положений:
— признание в качестве субъектов Российской Федерации не только национально-государственных и национально-территориальных, но и административно-территориальных единиц «высшего звена»;
— равенство конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации — национальных и территориальных;
— наличие общефедерального масштаба прав человека и признание равенства прав и свобод независимо от этнической, конфессиональной или иной принадлежности граждан на всей территории Российской Федерации;
— единство экономического, политического и конституционно-правового пространства федерации;
— сочетание единства и целостности федеративного государства с наибольшей самостоятельностью составляющих его субъектов [26, с. 52-54].
Таким образом, обобщая вышесказанное, отметим, что в систему конституционных принципов российского федерализма включается:
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 4 • 2017
— государственный суверенитет Российской Федерации;
— единство системы государственной власти в Российской Федерации;
— равноправие субъектов Российской Федерации;
— равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;
— принцип разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами;
— принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;
— принцип верховенства федерального права;
— принцип государственной целостности;
— принцип построения и функционирования органов государственной власти;
— принцип субсидиарной ответственности государственной власти;
— единый и равный для всех субъектов РФ стандарт основных прав и обязанностей человека и гражданина;
— принцип устойчивого развития федеративных отношений.
[1] Авакьян С.А., Арбузкин А.М., Кененова И.П. и др. Современные проблемы организации публичной власти: Монография / Рук. авт. кол. и отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юстицин-форм, 2014. — 596 с.
[2] Андреева Е.М. Влияние принципов бюджетного права на отношения по финансовому обеспечению делегированных полномочий // Юридический мир. 2016. № 9.
[3] Андриченко Л.В., Боголюбов С.А., Васильев В.И. Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности (к 20-летию Основного Закона России): Монография / Ред. Т.Я. Хабриева. М., 2014.
[4] Глигич-Золотарева М.В. О судьбах федерализма в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 2.
[5]Ирхин И.В. Концепция федерализма и практика ее воплощения в современном мире // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 3.
[6] Копина А.А. Налоговые споры: понятие, их классификация и способы разрешения // Налоги. 2016. № 12.
[7] Котляревский С.А. Конституционное государство. Опыт политико-морфологического обзора. С.-Петербург. 1907.
[8] Кроткова Н.В. Государственно-правовые взгляды С.А. Котляревского. Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2007.
[9] Кряжков В.А. Федеративное устройство России: государственно-правовые проблемы единства и многообразия // Формула права. 2005. № 1 (4).
[10] Мирзоев М.Г. Современное состояние бюджетного федерализма в РФ: проблемы и законодательное регулирование // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 5.
[11] Миряшева Е.В. Теория и практика кооперативного федерализма в США в XIX — середине XX в. // История государства и права. 2014. № 14.
[12] Миряшева Е.В., Павликов С.Г., Сафонов В.Е. Судебный конституционный контроль в России и зарубежных странах: история и современность: Монография. М.: Российский государственный университет правосудия,2015.
[13] Овсепян Ж.И. О конституциях и конституционном правотворчестве в России (период с начала XX по начало XXI столетий): Монография. Ростов н/Д, 2013.
[14] Саломатин А.Ю., Гуляков А.Д., Дунаев А.В. Региональная конституционная юстиция
— завоевание судебного федерализма или системная ошибка? // Российская юстиция. 2016. № 7.
[15] Скворцова Ю.В. Современное состояние и перспективы модернизации современного российского федерализма // Ленинградский юридический журнал. 2015. № 4.
[16] Темираев А.В. Принцип территориальной целостности и право народов на самоопределение как принципы российского федерализма // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 6.
[17] Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000.
[18] Фарукшин М.Х. Федерализм. Теоретические и прикладные аспекты. М.: Юристъ, 2004.
[19] Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2017
[20] Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
[21] Федеративный договор от 31 марта 1992 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» (вместе с «Протоколом к Федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации»); «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» (вместе с «Протоколом к Федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации»); «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации» // Федеративный договор: Документы. Комментарий. М., 1994.
[22] Шахрай С.М. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для академического бакалавриата и магистратуры. 4-е изд., изм. и доп. М.: Статут, 2017. — 624 с.
[23] Шахрай С.М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма: Монография. СПб., 2001.
[24] Шустров Д.Г. Учредительная функция конституции // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 9.
[25] Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М., 2014.
[26] Эбзеев Б.С. Предисловие // Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства.
[1] Avak'yan S.A., Arbuzkin A.M., Kenenova I.P. i dr. Sovremenny'e problemy' organizacii publichnoj vlasti: Monografiya / Ruk. avt. kol. i otv. red. S.A. Avak'yan. M.: Yusticinform, 2014. — 596 s.
[2] Andreeva E.M. Vliyanie principov byudzhetnogo prava na otnosheniya po finansovomu obespecheniyu delegirovanny'x polnomochij // Yuridicheskij mir. 2016. № 9.
[3] Andrichenko L.V., Bogolyubov S.A., Vasil'ev V.I. Konstituciya Rossijskoj Federacii: ot obraza budushhego k real'nosti (k 20-letiyu Osnovnogo Zakona Rossii): Monografiya / Red. T.Ya. Xabrieva. M., 2014.
[4] Gligich-Zolotareva M.V. O sud'bax federa-lizma v Rossii // Konstitucionnoe i municipal'-noe pravo. 2006. № 2.
[5] Irxin I.V. Koncepciya federalizma i praktika ee voploshheniya v sovremennom mire // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2013. № 3.
[6] Kopina A.A. Nalogovy'e spory': ponyatie, ix klassifikaciya i sposoby' razresheniya // Nalogi. 2016. № 12.
[7] Kotlyarevskij S.A. Konstitucionnoe gosudarstvo. Opy't politiko-morfologicheskogo obzora. S.-Peterburg. 1907.
[8] Krotkova N.V. Gosudarstvenno-pravovy'e vzglyady' S.A. Kotlyarevskogo. Diss. . kand. yurid. nauk. M., 2007.
[9] Kryazhkov V.A. Federativnoe ustrojstvo Rossii: gosudarstvenno-pravovy'e problemy' edinstva i mnogoobraziya // Formula prava. 2005. № 1 (4).
[10] Mirzoev M.G. Sovremennoe sostoyanie byudzhetnogo federalizma v RF: problemy' i zakonodatel'noe regulirovanie // Konstituci-onnoe i municipal'noe pravo. 2016. № 5.
[11] Miryasheva E.V. Teoriya i praktika kooperativnogo federalizma v SShA v XIX -seredine XX v. // Istoriya gosudarstva i prava. 2014. № 14.
[12] Miryasheva E.V., Pavlikov S.G., Safonov V.E. Sudebny'j konstitucionny'j kontrol' v Rossii i zarubezhny'x stranax: istoriya i sovremennost': Monografiya. M.: Rossijskij gosudarstvenny'j universitet pravosudiya, 2015. — 304 s.
[13] Ovsepyan Zh.I. O konstituciyax i konstitucionnom pravotvorchestve v Rossii (period s nachala XX po nachalo XXI stoletij): Monografiya. Rostov n/D, 2013.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2017
[14] Salomatin A.Yu, Gulyakov A.D., Dunaev A.V. Regional'naya konstitucionnaya yusticiya — zavoevanie sudebnogo federalizma ili sistemnaya oshibka? // Rossijskaya yusticiya. 2016. № 7.
[15] Skvorcova Yu.V. Sovremennoe sostoya-nie i perspektivy' modernizacii sovremennogo rossijskogo federalizma // Leningradskij yuridicheskij zhurnal. 2015. № 4.
[16] Temiraev A.V. Princip territorial'noj celostnosti i pravo narodov na samoopredelenie kak principy' rossijskogo federalizma // Aktual'ny'e problemy' rossijskogo prava. 2016. № 6.
[17] Umnova I.A. Konstitucionny'e osnovy' sovremennogo rossijskogo federalizma. M., 2000.
[18] Farukshin M.X. Federalizm. Teoreti-cheskie i prikladny'e aspekty'. M.: Yurist», 2004.
[19] Federal'ny'j zakon ot 27 maya 2003 g. № 58-FZ (red. ot 23.05.2016) «O sisteme gosudarstvennoj sluzhby' Rossijskoj Federacii» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2003. № 22. St. 2063.
[20] Federal'ny'j konstitucionny'j zakon ot 17 dekabrya 1997 g. № 2-FKZ (red. ot 28.12.2016) «O Pravitel'stve Rossijskoj Federacii» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 1997. № 51. St. 5712.
[21] Federativny'j dogovor ot 31 marta 1992 g. «O razgranichenii predmetov vedeniya i polnomochij mezhdu federal'ny'mi organami gosudarstvennoj vlasti Rossijskoj Federacii i organami vlasti kraev, oblastej, gorodov Moskvy' i Sankt-Peterburga Rossijskoj Federacii» (vmeste s «Protokolom k Federativnomu dogovoru o razgranichenii predmetov vedeniya
i polnomochij mezhdu federal'ny'mi organami gosudarstvennoj vlasti Rossijskoj Federacii i organami vlasti kraev, oblastej, gorodov Moskvy' i Sankt-Peterburga Rossijskoj Federacii»); «O razgranichenii predmetov vedeniya i polnomo-chij mezhdu federal'ny'mi organami gosudarstvennoj vlasti Rossijskoj Federacii i organami vlasti suverenny'x respublik v sostave Rossijskoj Federacii» (vmeste s «Protokolom k Federativ-nomu dogovoru o razgranichenii predmetov vedeniya i polnomochij mezhdu federal'ny'mi organami gosudarstvennoj vlasti Rossijskoj Federacii i organami vlasti suverenny'x respublik v sostave Rossijskoj Federacii»); «O razgrani-chenii predmetov vedeniya i polnomochij mezhdu federal'ny'mi organami gosudarstvennoj vlasti Rossijskoj Federacii i organami vlasti avtonomnoj oblasti, avtonomny'x okrugov v sostave Rossijskoj Federacii» // Federativny'j dogovor: Dokumenty'. Kommentarij. M., 1994.
Зачем нам единство
Мы говорим о федерализме. Слово, привычное для нас, мы его довольно часто слышим. Оно есть даже в названии нашей страны. Слово замылилось. Это плохо, потому что федерализм — порядок чрезвычайно сложный. Для того чтобы сказать, что в государстве работает принцип федерализма, нужно, чтобы соблюдался набор самых разных условий. Как это можно проверить?
Во-первых, нужно посмотреть на Конституцию. Федерализм — это конституционный выбор, то есть он должен быть записан в Конституции. А если он у вас записан в Конституции, это означает, что отменить его так просто вы не можете. Для этого вы должны изменить Конституцию, что в большинстве современных государств сделать чрезвычайно сложно. То есть федерализм — это надолго.
На что мы смотрим помимо Конституции? Мы смотрим на то, есть ли у нас два уровня власти. Это центр — он, как правило, называется федеральным уровнем — и региональный уровень. Еще нам нужно посмотреть, как формируется власть в этом государстве, особенно региональная власть. Если у вас демократия, то выборы должны проходить на двух уровнях: и региональном, и общенациональном. Это означает, что в государстве больше выборов. Это означает, что у вас больше людей, которые занимают свои офисы по принципу выборности.
А если ваша центральная власть делегирует какие-то полномочия на региональный уровень — это не федерализм. Федерализм — это там, где и у федеральной власти, и у региональной власти есть свой набор компетенций, которые называются исключительными. Федеральная власть должна себя бить по рукам и не лезть на региональное поле. Региональное поле не лезет на поле компетенций федеральной власти. Вот это должно соблюдаться.
Что бывает, если это не соблюдается? Тут вступает еще один институт, еще одно важное условие того, что это государство федеративное. Это Конституционный суд; иногда он называется Верховный суд. Но главное, что у вас в государстве есть инстанция, которая призвана решать споры между частями и целым. Если она работает хорошо, то федерализм у вас поддерживается. Если она руководствуется какими-то другими целями, когда принимает решения, то получается, что она стоит на чьей-то стороне. Обычно эта сторона бывает центром, и у вас происходит необъективная централизация, вы уходите от принципов федерализма.
Но и это еще не все. Вам нужно, чтобы в распоряжении регионального уровня были финансовые ресурсы, достаточные для обеспечения компетенций. Вам нужно, чтобы регионы принимали участие в общенациональном политическом процессе. А как они будут это делать? А делать они это будут через вторую палату парламента. Если мы видим, что в государстве две палаты парламента, то нижняя палата представляет интересы граждан, как бы они там ни избирались — мажоритарно, пропорционально, по другим электоральным схемам, — а верхняя палата представляет интересы регионов. Многие решения в государстве, причем решения очень важные, не могут быть приняты без согласия регионов.
Итак, вы должны посмотреть на весь набор условий, выполняются ли они. Тогда вы сможете сказать, что вот это государство — федерация. Другое дело, как она работает.
К чему эти сложности?
В федеративном государстве постоянно идет торг. Но торг не в негативном смысле слова, а в совершенно нейтральном. Торг — это хорошее слово. Идет торг между центром и регионами. Зачем вам все это надо? Почему вам просто не сделать унитарное государство? Мы могли бы ответить на этот вопрос так: федерализм — это вынужденный выбор. Если у вас федерация создается снизу — это случай Швейцарии или США, — то основным стимулом для создания федерации выступает внешняя угроза. Для США это была Британская империя, от которой они получили независимость в ходе Войны за независимость, для швейцарских кантонов это была постоянная угроза со стороны Габсбургов.
США создавали федерацию в две ступени. Сначала были приняты статьи конфедерации. Они создали более рыхлое объединение, которое не работало, потому что почти не создавало обязательств. Не было органа, который мог бы препятствовать невыполнению обязательств со стороны единиц вот этой вот конфедерации. Американцы сделали чрезвычайно мощное волевое усилие, приняли Конституцию и перешли от конфедерации к федерации, усилив общенациональные институты.
Может быть совершенно другая система, когда федерация создается сверху. Давайте вспомним. Когда распался СССР, началась полная неразбериха: старые институты уже не работают, новые институты еще не созданы. Возникает массовая политика. Идет этническая мобилизация в регионах, регионы начинают совершенно по-другому разговаривать с центром, который слаб, который расколот.
Что предлагает центр регионам? Мы помним знаменитое ельцинское: «Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить». Центр предлагает им перестроить отношения с чрезвычайной выгодой для регионов. Речь идет о том, что регионы пользуются большим объемом экономических и политических компетенций, у них высокий уровень региональной автономии. 31 марта 1992 года заключается Федеративный договор. Это то, что предотвратило территориальную дезинтеграцию России. Представители регионов и общенациональной власти поставили свою подпись под одной простой вещью. Мы хотим единую Россию. Мы хотим строить одну страну. Как она будет выглядеть, мы не знаем (Конституция еще не была принята в 1993 году, это декларация о намерениях), но она будет одна.
Федерализм — это вынужденный выбор, который возникает под воздействием объективных, рациональных стимулов. Вот вы выбрали федерализм, а дальше пытаетесь понять, какие бенефиты он приносит.
Во-первых, он открыто, честно показывает, где у вас существуют конфликты. Это очень много. Не обращать внимания на конфликты — значит получить в результате большой взрыв. Во-вторых, федерализм позволяет сохранить территориальную целостность в крупном и сложном государстве с разными политическими приоритетами, разными геополитическими ориентациями, с разным уровнем развития регионов — когда какую-то часть функций берет на себя федеральный центр, а гражданин выбирает тех, кто будет отвечать за региональную жизнь, и выбирает тех, кто будет отвечать за другие вопросы. И наконец, может быть, стоит сказать третье. Поскольку федерализм — это не унификация, это не единообразие, а наоборот, разнообразие, то можно говорить о том — и есть работы, которые основаны на эмпирических исследованиях, — что федерализм поощряет инновации.
Практика менеджмента может мигрировать по другим регионам. Но сначала она может быть апробирована в каком-то регионе и доказать свою полезность. Это страшно важно. То есть у вас потенциально не только общенациональный центр выступает демиургом всего нового. Федерализм, если работает хорошо, способствует тому, чтобы у вас регионы тоже были креативными. Это очень важно. Это долгосрочное преимущество.
Какая у нас федерация?
Мы живем в большой стране, которая вся перекошена асимметриями. Мы знаем большие асимметрии. Мы знаем, что у нас есть различия между севером и югом. Огромный холодный север и довольно маленький и не очень теплый юг. Это асимметрия размещения ресурсов и населения. Это наши миграции в одну сторону. Если ты приехал в Москву, то жизнь у тебя удалась. А если ты уехал из Москвы, то нет.
Размер — это большая потенция. То есть вы можете много сделать. У вас много населения, много ресурсов, у вас большой внутренний рынок. Это прекрасно. Но если вы перекошены асимметриями, то сделать из этой потенции что-то путное, сделать из этого размера источник для гордости, который бы отличался от простой валовой гордости за то, что у нас 7,1 млн кв. км, это действительно очень сложно.
Структура межрегиональных различий у нас чудовищна. У нас на порядки отличаются регионы не только по уровню развития, но и по тому, в какой экономике они живут. А наша централизация? А наш исторически обусловленный имперский приоритет вертикальных связей над горизонтальными?
Посмотрите на дороги. У нас транспортная сеть устроена так, что если бы я посмотрела на нее из космоса, и меня бы спросили, является ли федерацией это государство, я бы сказала: «Ни за что! Это не федерация. Это унитарное государство, потому что там все связи идут через центр».
Сам размер может давать много преимуществ. Но эти преимущества надо уметь взять. И вот это чрезвычайно сложно. С другой стороны, мы видим, что все крупные страны — США, Канада, РФ, Индия, Бразилия, Австралия — это все федерации. У нас есть единственная страна-гигант, которая не федерация, — это Китай. Но, даже не будучи федерацией, эта политически централизованная страна экономически очень децентрализована. Поэтому преимущества от региональных инноваций Китай может собирать в полной мере.
У нас существует конституционная Россия, это до сих пор федерация. Но политический процесс, который мы имеем, — это процесс не федеративный. Федерализм — не самоподдерживающийся порядок. Его нужно поддерживать. Условия его поддержания внешние по отношению к самому федерализму. Они простые. Одно из них, наверное, самое важное, — это такая тоже заболтанная вещь, как демократия. Вам прежде всего нужны конкурентные выборы. Вам не нужны выборы с муниципальными фильтрами. Вам нужны настоящие, честные, открытые выборы. Вам нужна реальная конкуренция в политике. Реальной конкуренции в политике нет.
Чрезвычайно важно, чтобы у вас в государстве парламент занимал достойное место в институциональной системе. Если у вас вся политическая система съедена исполнительной властью, о чем тут говорить? Сам парламентаризм — это не федерализм. Но это условие, поддерживающее федерализм. Этого условия у нас тоже нет. Чего у нас еще нет? У нас нет приличной роли Конституционного суда.
Ресурсно-ориентированная экономика — тоже плохо для федерализма. Этнические проблемы — плохо для федерализма. Отсутствие федеративной традиции (а у нас ее нет) тоже плохо для федерализма. Практически все объективные предпосылки работают против нас. Но эти плохие предпосылки могли бы быть компенсированы хорошими политическими условиями. Довольно понятно, что нужно делать для того, чтобы Россия получала бенефиты от своего федеративного порядка. Но этого не происходит.
Сказать, что России для того, чтобы быть более конкурентоспособной в глобальном мире, нужно распасться или, может быть, распасться и заключить потом новый союз между теми территориями, которые на это согласятся, я не могу. Нет достаточных оснований.
Мне представляется, что говорить «давайте разберем Россию и соберем ее заново, и она у нас будет краше и наряднее» смысла не много. Гораздо больше смысла поговорить о том, что можно сделать, не покушаясь на российскую территориальную целостность. Но для этого нужно перестраивать политические процессы, нужно проводить децентрализацию, нужно выстраивать свою жизнь в соответствии с той Конституцией, которая была принята у нас в 1993 году и которую никто не отменял. Мы этого не делаем.
Федерализм — это контракт. Крайне важно, что в федерализме о контракте договариваются обе стороны. Что происходило в России? У нас в девяностые годы главным контрактором, тем, кто выставлял требования, были регионы. Федеральный центр был чрезвычайно слаб. Это была хаотическая асимметричная децентрализация. На мой взгляд, она была гораздо более живая, чем то, что происходит сейчас. Но да, она была беспорядочная. Маятник качнулся в другую сторону. У нас сейчас только одна сторона выставляет условия другой стороне, а другая сторона пассивно эти условия принимает. Наша российская проблема в том, что у нас все время идет такое вот качание. Я имею в виду переговорную позицию. Федерализм — это не когда у вас или/или, а когда у вас и/и, сильный центр и сильные регионы. Пока нам не удалось сделать этого ни разу.