Корпоративный лоббизм в России
Селифанов, Н. В. Корпоративный лоббизм в России / Н. В. Селифанов. — Текст : непосредственный // Исследования молодых ученых : материалы I Междунар. науч. конф. (г. Казань, июнь 2019 г.). — Казань : Молодой ученый, 2019. — С. 43-46. — URL: https://moluch.ru/conf/stud/archive/339/15079/ (дата обращения: 17.09.2023).
Лоббизм как понятие существует в России уже более десятка лет. Основной проблемой лоббизма в нашей стране является отсутствие правового урегулирования данной деятельности. Несмотря на восемь попыток урегулировать взаимоотношения власти и групп интересов, на 2019 год достигнуть консенсуса не удалось, но работы по созданию системы урегулирования ведутся по сей день.
В России лоббизм носит уникальный, самобытный характер. Однако в глазах общественности этот характер носит скорее негативный оттенок. «Лоббизм в России часто приравнивают к коррупции. Но, в отличие от коррупции, лоббизм — неотъемлемая часть политического процесса» (А. Б. Выборный). Мнение о нечестности и продажности системы лоббизма в России распространено настолько широко, что оппозиционные политические деятели активно настаивают на том, что лоббизм является «инструментом олигархата». Это происходит из-за того, что в нашей стране высокий уровень распространения получил так называемый теневой лоббизм. В виду того, что операции теневого лоббизма никак не возможно контролировать, в глазах большинства он тождественен коррупции. Негативное отношение к институту лоббизма я считаю крупной проблемой, сопряженной с рекордным падением уровня доверия к власти в России, по данным американской исследовательской компании Edelman.
По мнению народа, высоко «сидящие» экономические лидеры продвигают законопроекты исключительно в своих корпоративных интересах. И правда, если рассмотреть предоставленный «Независимой газетой» список ведущих лоббистов страны, мы увидим представителей крупнейших и влиятельнейших корпораций нашей страны. Подобное явление называется корпоративной моделью представительства интересов. Но, прежде чем давать негативную оценку данной ситуации, следует рассмотреть исторически сложившуюся ситуацию взаимоотношения политики и экономики. Мировые политические отношения сейчас продолжают переживать период своей трансформации. Различия между народами разных стран постепенно стираются, и как следствие большинство стран действуют на мировой арене отношений. Политические интересы государств все чаще сводятся к экономическим интересам. Существуют определенные площадки для лоббистской деятельности транснациональных корпораций. Корпорации и крупный бизнес обычно имеют своих неофициальных представителей в органах исполнительной власти. Главным аспектом деятельности является достижения для компании благоприятного режима деятельности. Мы можем обратить внимание на иностранный опыт взаимоотношений бизнеса и власти.
Вашингтон является своеобразной колыбелью лоббизма. По статистике, на данный момент там насчитывается более 300 корпораций, которые лично занимаются лоббистской деятельностью, не прибегая к услугам посредников. А общее количество зарегистрированных лоббистских организаций достигает 14 тысяч. Именно в Вашингтоне исторически развивался институт лоббизма, и строились его законы. Изначально ведущим инструментом действительно являлся подкуп, затем средства и методы совершенствовались, выстраиваясь в современную — косвенную структуру, лоббизм является плодом деятельности группы людей а не конкретных индивидов. Как следствие уровень коррупции значительно снижается. В Англии же, открытое лоббирование идет в разрез с принципами власти. Но это не мешает крупным компаниям вести лоббистскую деятельность, выделяя средства на благотворительность, соперничая в этом. В Германии совмещение поста в правительстве с высокой должностью в коммерческой организации невозможно, однако для депутатов парламента ограничений нет. Компании заручаются поддержкой конкретных депутатов, а те в свою очередь ведут деятельность по достижению интересов подопечной компании. Таким образом, лоббистская деятельность корпораций и крупного бизнеса в России не является чем-то необычным. Желания организовывать свою деятельность с максимальной эффективностью для любой фирмы естественны, поэтому речи о «диктатуре олигархата» идти не может.
Но для решения существующей проблемы лоббизма в нашей стране и не следует переубеждать население в непричастности экономических лидеров к бедам населения. Я вижу два необходимых пункта, на пути к оздоровлению системы лоббизма.
Первым, естественно, является законодательное закрепление лоббистской деятельности в России, в сторону освещения происходящих в ней процессов. Корпоративная модель представительства сложилась не только в Российской Федерации, но непрозрачность действий корпораций является тем камнем преткновения, который создает негативную окраску лоббирования в нашей стране и подрывает авторитет власти.
Вторым пунктом является создание структуры, в которой некорпоративные группы интересов могли бы лоббировать свои предложения. Ключевой проблемой в России является не только отсутствие контроля над лоббированием, но и недостаток возможности лоббировать свои интересы у групп интересов из простого народа. Поскольку в нашей стране суперпрезидентская система правления, правовой статус и полномочия главы государства приводят к тому, что «центр активности» лоббистов находится в администрации президента и правительстве. Оказывать влияние на Парламент или Правительство, не заручившись поддержкой Президента страны, не имеет смысла. Обратные же действия не только оправданы, но и являются наиболее результативными. В данном случае, при разработке законопроекта по контролю лоббирования в России следует учитывать этот пункт, и дать Парламенту больше полномочий по реализации интересов групп давления.
Если в нашей стране лоббистские процессы станут прозрачными и у некоммерческих групп интересов появятся инструменты по реализации своих идей, проблема недоверия к правительству и восприятия лоббизма как разновидности коррупции отпадет сама собой.
41. Лоббизм как объект корпоративного управления
Корпоративный лоббизм – это процесс по продвижению интересов конкретной компании в органах государственной власти с целью добиться для нее тех или иных преференций. Среди наиболее распространенных таких интересов можно назвать изменения налогообложения или тарифов, в результате которого выигрывает конкретная фирма-монополист, изменения законодательства, получение выгодных государственных заказов и пр.
Корпоративный лоббизм направлен на отстаивания интересов одной или группы компаний, объединенных корпоративными интересами.
Субъектами является только компании.
корпоративный лоббизм приводит к улучшению положения одной или нескольких компаний за счет других компаний отрасли. Особенностью корпоративного лоббирования является то, что профессиональные лоббисты при продвижении корпоративного интереса довольно часто маскируют его под отраслевой или даже под общественный. Это выгодно политически, так как ты радеешь за «общее дело». Чиновнику также легче поддерживать общеотраслевые инициативы, чем взаимодействовать с отдельной компанией.
Общепринятой точкой зрения является то, что корпоративный лоббизм свидетельствует о нездоровье политической системы. Примеров монопольного или практически монопольного использования политического ресурса одной компанией в российской практике предостаточно.
43. Риски в корпоративном менеджменте
Риски корпоративного управления — это риски, проистекающие из нарушения принципов взаимодействия между различными группами, заинтересованными в деятельности компании.
Риск нарушения права акционера на участие в управлении компанией (неуведомление о собрании акционеров и др.)
Риск размывания доли участия акционера в уставном капитале компании
Риск недополучения компанией прибыли
Риск снижения курсовой стоимости акций
44. Корпоративная бизнес-модель: формирование и факторы трансформации
Бизнес-модель можно определить как совокупность способов ведения бизнеса в компании (ее структуру, продукцию, способы доставки и обслуживания товаров, повышение рыночной стоимости), правил ведения этого бизнеса, лежащих в основе стратегии компании, а также критериев определения деловых показателей.
В бизнес-модель компании включаются все деловые функции и все функциональные взаимоотношения внутри организации. Сюда входят и частные структуры — финансовая модель, организационная модель, модель сбыта продукции, клиентская модель, производственная модель, модель распространения, модель снабжения и т.д. В результате возникают сложные взаимосвязи и взаимодействия между этими моделями и даже компонентами внутри них. Подобные взаимоотношения и называются правилами управления бизнесом, которые показывают, как эти модели или их группы влияют друг на друга.
Что такое лоббизм. Объясняем простыми словами
Лоббизм (от англ. lobby — кулуары) — это влияние на чиновников и законодателей, направленное на принятие выгодного для определённой группы решения.
Используя налаженные деловые контакты и финансирование, лоббист влияет на принятие решений госорганов в пользу интересов «своих» клиентов. Это могут быть социальные группы, объединения компаний, общественные движения, целые отрасли или конкретные лица.
Если компания считает полезным или, напротив, опасным для себя появление каких-то нормативно-правовых актов или иных решений властей, ей приходится просить о содействии депутатов или чиновников, либо выносить вопрос на публичное обсуждение через бизнес-омбудсмена, союзы предпринимателей и пр. Это одно из проявлений лоббизма.
Инструмент, которым лоббисты пользуются постоянно, — донесение нужной позиции через встречи или брифинги с участием отраслевых объединений и бизнес-ассоциаций. В то же время для влияния на принятие решения могут использоваться и более агрессивные способы: митинги, демонстрации, проплаченные статьи, эфиры на телевидении, кампании по изменению общественного мнения в социальных сетях.
При этом методы лоббизма могут быть как законными, так и незаконными (как правило, это коррупция, то есть подкуп чиновников).
Благодаря лоббированию можно донести до властей важность определённых проблем и предостеречь их от принятия неоптимальных решений. При этом стоит признать, что любое продвижение чьих-либо интересов чаще всего будет сопровождаться ущемлением прав других групп.
Пример употребления на «Секрете»
«В Костромской области разрешили не закрывать цветочный бизнес на время карантина, позволив продолжить работу в апрельские нерабочие дни. Борцы с коррупцией усмотрели в этом лоббизм: цветы выращивает Елена Ситникова — жена депутата Госдумы от региона Алексея Ситникова».
Ошибки в употреблении
В России термины «лоббизм» и GR (government relations — «связи с государством») зачастую используют как синонимы: и в том, и в другом случае речь идёт о людях, которые помогают наладить взаимоотношения с чиновниками. Впрочем, в профессиональной среде принято считать, что GR больше относится к менеджменту, связанному с коммуникационной функцией, тогда как лоббисты более подкованы в юридических тонкостях. Специалисты по «связям с государством» чаще работают на официальных должностях в компаниях, в то время как лоббисты остаются в тени и трудятся на аутсорсе.
Нюансы
Лоббистов в России до сих пор ассоциируют с коррупцией и «решалами» из 1990-х. Таких персонажей действительно тоже можно встретить — речь идёт о людях, торгующих связями: некоторые из них заносят взятки нужным людям, а некоторые — откровенные мошенники. Однако к реальным лоббистам подобные дельцы не имеют никакого отношения.
Несмотря на «теневой» статус лоббизма, практически у каждой крупной отечественной компании есть собственный GR-отдел, взаимодействующий с представителями власти, а в крупных вузах страны представлены программы обучения принципам лоббистской деятельности и GR. К тому же, по мнению экспертов, по существу российский лоббизм мало чем отличается от общемирового, несмотря на отсутствие официального регулирования.
«Официального лоббизма в России нет (что плохо, строго говоря), но негласно он всегда процветал пышным цветом», — говорил в 2015 году Сергей Иванов, занимавший тогда пост главы администрации президента.
Несмотря на это, лоббизмом, как правило, занимаются вовсе не те, кто получил профильное образование. В России лоббистами (как в GR, так и на аутсорсе) нередко становятся бывшие аппаратчики (выходцы из Госдумы, Совета Федерации, министерства или ведомства, администрации президента или аппарата правительства), поскольку важны не только личные контакты и знакомства с представителями госорганов, но и знание регламента, процедуры принятия решения, умение встраиваться в эти процессы.
Например, Валерий Драганов работал в правительстве и Госдуме, после чего занял пост вице-президента «Русала» по связям с госорганами, а затем снова стал парламентарием.
Практика
Считается, что лоббисты взаимодействуют со всеми госструктурами, а основным полем деятельности выступает Госдума. На деле же ключевые решения принимаются выше — в правительстве (особенно в ФАС и профильных министерствах) и администрации президента. «Задача — так подобрать аргументы, чтобы это было прежде всего выгодно представителю власти. Если ты работаешь чиновником из Минфина — речь идёт о бюджете, если ты работаешь с Минздравом — ты так подбираешь аргументы, чтобы доказать, что твоё решение выгодно прежде всего Минздраву, потому что это окажет положительное воздействие на продолжительность жизни, сокращение числа заболеваний и так далее», — пояснял «Коммерсанту» руководитель Центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти Павел Толстых.
Зарубежная практика
В США лоббизм попал под официальное регулирование ещё в 1946 году. При этом для американских лоббистов введена процедура регистрации в специальном реестре и обязанность отчитываться о договорах с каждым клиентом, а также о полученных гонорарах. Несоблюдение этих правил чревато штрафами или уголовной ответственностью.
В США компании тратят миллионы долларов на продвижение своих интересов. Ежегодные затраты на услуги лоббистов в стране превышают $3 млрд. Например, в США представлено очень влиятельное оружейное лобби, которое блокирует проекты законодательных актов, направленных на ограничение прав американских граждан на владение огнестрельным оружием.
За последние годы лоббистские практики всё чаще переводятся в официальное поле. Если в 2010 году они подпадали под регулирование лишь в восьми странах ОЭСР, то в 2020-м такая деятельность в той или иной степени регулировалась уже в 23 государствах, в том числе в Австрии, Германии, Словении, Перу, Литве, Великобритании, Австралии, Венгрии, Исландии, Латвии, Румынии, Канаде, Франции.
Летом 2008 года президент России издал указ, в котором предлагалось подготовить нормативно-правовой акт, регулирующий лоббистскую деятельность, в рамках борьбы с коррупцией. Пост главы государства тогда занимал Дмитрий Медведев. Ещё один его указ от 2012 года предписывал провести публичное обсуждение формирования в России института лоббизма. Однако этого впоследствии так и не произошло.
Лоббизм как объект корпоративного управления
Лекция 8. Лоббизм как особая технология в функционировании властных отношений
- Сущность лоббизма
Лоббизм — достаточно распространенное явление общественно-политической жизни различных стран, к тому же институционализированное. Имея экономическую основу, он не ограничивается лишь сферой производства, а по степени влияния на принятие тех или иных политических решений приобретает немалое политическое значение, ибо за действиями лоббистов всегда находится какая-либо группа интересов. С такой трактовкой можно согласиться, но ее следует уточнить. Требуются определенные оговорки.
- Лоббизм — давление на государственные органы вообще, в том числе одной ветви власти на другую, вплоть до главы государства.
- Парламентский лоббизм существует как правовой институт в США и некоторых других странах, связан с регистрацией лоббистов.
- Давление со стороны корпоративных, частных и общественных организаций на государственные органы — это, возможно, наиболее емкое, сущностное определение интересующего нас явления .
В любом случае процесс лоббирования — это процесс подкрепления экономических интересов политическими актами, достижения соответствия экономических шагов и политических решений. Лоббизм практически дополняет институциональную систему демократического представительства, позволяя группам интересов, которые не имеют другой возможности, участвовать в принятии государственных решений или, что важно, в обход легитимных процедур ускорять его.
Однако нельзя забывать о такой сущностной задаче лоббизма, как реализация групповых интересов через влияние на принятие решений органами власти.
Политический смысл лоббизм приобрел в конце XVIII — начале XIX в. В Соединенных Штатах лоббизм осуществлялся в соответствии с принятой в 1789 г. первой поправкой к Конституции, гарантирующей, в частности, право граждан обращаться в официальные органы с жалобами. В 1876 г. был принят закон, согласно которому все осуществляющие лоббистскую деятельность обязаны были заявить о себе и официально зарегистрироваться у клерка нижней палаты парламента.
Долгое время под лоббизмом в США понималось открытое и настойчивое отстаивание прежде всего определенных внешнеполитических интересов . Именно этот смысл был вложен в Закон 1938 г. об иностранных агентах, обязывающий их регистрироваться и отчитываться о своей деятельности. Нормы закона применялись, если одна из сторон действовала от имени иностранного правительства, иностранной политической партии, самостоятельного иностранного субъекта, который занимался лоббистской деятельностью или являлся частью представительства этого иностранного клиента. Интересным является тот факт, что данный закон был принят в качестве меры по предотвращению нацистской и коммунистической пропаганды в США. Только в 1966 г. в него были внесены поправки, сместившие акцент с пропагандистской на политическую и экономическую деятельность.
Позднее, в 1964 г., термин «лоббирование» в США начал обозначать «покупку голосов за деньги в коридорах Конгресса», т.е. изначально лобби рассматривали как коррупционную составляющую. Такая практика сначала осуждалась общественностью, но потом закрепилась в политическом процессе многих западных стран. Пик популярности термина «лоббизм» в западной социологии приходился на 50—60-е гг. XX столетия.
Под лоббизмом (англ. lobbyism , от lobby — кулуары) стали понимать давление на парламентариев путем личного или письменного обращения либо другим способом (организацией массовых петиций, потока писем, публикаций, подкупом) со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которых — добиться принятия или отклонения законопроекта.
Некоторыми отечественными исследователями (Толстых) лоббирование рассматривается как процесс по продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур (а также представляющих их профессиональных лоббистских фирм и общественных организаций) в органах государственной власти с целью добиться принятия выгодного для них политического решения.
Причина распространения лоббизма во многих западных странах объясняется расширением внепарламентского процесса взаимодействия государства и гражданского общества в целях принятия определенных политических решений . Некоторые люди по разным причинам не обращаются для защиты и продвижения своих интересов к партиям и движениям, стараясь решить свои вопросы кулуарно. Поэтому практика лоббирования частных интересов стала распространяться с парламентской сферы на исполнительную и судебную власть. По определению английского исследователя С.Э. Файнера, под лоббизмом понимается любая деятельность структур, влияющих на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам.
Таким образом, лоббизм как процесс выступает в качестве специфической деятельности людей по оказанию давления на органы государственной власти с целью повлиять на процесс принятия ими решений . Это — система и практика реализации интересов различных групп индивидов путем организованного воздействия на законодательную, административную и прочую деятельность государственных органов.
- Лоббизм как стратегия групп интересов
Лоббизмом можно считать особый автономный механизм давления, нацеленный на принятие государственного решения, и просто одну из форм давления . Другое дело, что проявления такой связи могут быть различными, определяться характером и уровнем развития экономических и политических отношений. Так, в США лоббизм узаконен как специфический легитимный институт. Во Франции он реализуется на различных регулярно проводимых совещаниях представителей крупнейшего бизнеса с властными структурами. Иногда лоббирование интереса происходит в рамках различных элитарных клубов.
Группы интересов — это естественный элемент политических отношений, реализующийся в различных формах и методах деятельности, в том числе и лоббистской. Этот подход получил отражение в двух концепциях — плюралистической и корпоративной.
Впервые механизмы политического влияния через деятельность «групп интересов» в рамках плюралистической теории представил А. Бентли: «Все явления государственного управления есть явления групп, давящих друг на друга и выделяющих новые группы представителей для посредничества в общественном соглашении». Отсюда он делает вывод, что лоббирование функционально. Это и послужило позднее обоснованию лоббистской деятельности как важной компоненты политического процесса [1] .
Развивая идеи А. Бентли, Д. Трумен уточнил главный субъект влияния, выделяя категориальные, социальные и группы интересов [2] .
К первой он относит случайные группы: дети, мужчины, женщины, левши, блондины и т. п.
Вторую выделяет по совокупности социальных интересов: профсоюзные, конфессиональные.
Третья подразделяется автором на простые и политические.
Простые «группы интересов » — это в значительной степени вариант социальных групп, имеющих общие установки, выдвигающих определенные требования к другим социальным группам: рабочие работодателям, пациенты врачам и т. п.
И только тогда, когда простые группы интересов воплощают свои требования к другим группам в форме обращений к власти, к правительству, они становятся, по мнению исследователя, политическими группами интересов, именно они и являются лоббирующими структурами.
Целесообразно отметить, что если эти группы ставят своей задачей эффективное воздействие на власть, то они должны строить свою деятельность в соответствии с некоторыми правилами, порядками и практикой, существующей в обществе и государстве. Отсюда следует принцип легитимности, целесообразности «игры по правилам».
Для обозначения каналов воздействия групп на властные структуры Д. Трумэн вводит специальный термин «точки доступа», позволяющий говорить о том, что не все и вся можно лоббировать, нужно изучать и знать эти наиболее важные и восприимчивые к влиянию «узлы», «нервные центры».
Следовательно, теория плюрализма отстаивает равенство возможностей представительства интересов. По закону все «группы влияния» имеют равные возможности, но при формальном равенстве у всех групп разные стартовые позиции. Решающее значение имеет близость к органам власти. Не случайно, что самые эффективные вложения — это вложения во власть.
Представители иной модели — теории корпоративизма (прежде всего, Ф. Шмиттер и Г. Лембрух) считают основными действующими лицами воздействия корпорации, образованные в условиях современного общественного разделения труда.
В теории корпоративизма государство рассматривается как главный инструмент выявления интересов. По мнению авторов этой концепции, во многих сферах политики складывается узкая кооперация между политико-государственными институтами и соответствующими группами (организациями) интересов [3] .
Примерами подобного взаимодействия могут служить социальное партнерство, трехсторонние соглашения между правительством, профсоюзами и предпринимателями.
Современную теорию корпоративизма зачастую называют неокорпоративной, отражающей появление корпоративистских структур, ранее не существующих или слабо изучаемых (остающихся подчас вне внимания исследователей) групп.
Говорить о том, в сторону какой концепции эволюционизирует Россия и как будут развиваться события, пока весьма затруднительно. Можно высказать лишь предположение, что сегодня более основательно прослеживается корпоративная модель.
Сложившиеся в развитых странах принципы лоббирования вопреки обыденным представлениям — это не только закулисный подкуп (хотя и это имеет место), но и система аргументации, механизм подготовки, консультирования, содействия принятию соответствующих законов, политических решений, участия в других социально- конструктивных актах и др.
Лоббизм — многоступенчатое явление . Венчает его политик (или группа политиков), предлагающий или осуществляющий решения; середину составляет многочисленный отряд экспертов, консультантов, исполнителей. Часто это бывшие чиновники и государственные деятели, профессиональные юристы, специалисты по общественному мнению и т. п.
Некоторые механизмы лоббизма находятся п од контролем, но природа этого феномена исключает полную возможность такого контроля. Сильнейшим, к примеру, в США считается лоббизм военно-промышленного комплекса, а в нашей стране в настоящее время — давление естественных монополий, прежде всего, компрадорской ориентации. Уместно отметить, что существование и функционирование лоббистских организаций обычно не связано с усложнением парламентских и правительственных структур, с дополнительными нагрузками на бюджет. Лоббисты сами зарабатывают себе на жизнь.
- Классификация форм лоббизма
Многообразие форм лоббизма ставит вопрос о его классификации, но распределение этого явления по тем или иным системообразующим основаниям все же условно, поскольку реализация того или иного подхода в чистом виде весьма затруднена. В жизни все взаимосвязано, взаимозависимо и реальное влияние — это часто совокупность различных форм и методов лоббистской деятельности.
Российские политологи дают свою классификацию субъектов лоббизма, представляющих:
— отраслевые (монополистические или олигархические отраслевые кланы);
— региональные (альянсы политических и экономических сил на определенной территории);
— по типу клиентелы — межличностные «связки» (некоторые авторы считают их региональными группами, образованными по принципу землячества).
Весьма интересной представляется классификация лоббистов по виду интереса, предлагаемая, например, С. Перегудовым и И. Семененко. Авторы выделяют четыре основных группы лоббистов:
— Политизированные . Добиваются политического влияния через участие в выборах и прямо вовлечены в политическую борьбу.
— Социальные . Отстаивают интересы социальных групп: профсоюзы, женские, экологические, молодежные организации.
— Экономические . К ним относят корпорации и отраслевые комплексы (ВПК, АПК и т. п.), финансово-промышленные группы (ФПГ).
— Региональные . Эту группу составляют лоббисты столицы, С.-Петербурга, регионов, в которых базируются жизненно важные для экономики страны предприятия и службы (нефтегазовые и транспортные) или находятся зоны потенциально острых конфликтов (например, шахтерский Кузбасс), а также представители некоторых республик и автономий, все более становящихся суверенными [4] . К этой типологии следовало бы добавить еще и иностранный лоббизм, который вследствие привлечения зарубежных инвестиций в экономику России проявляет себя все более ощутимо.
Помимо этих групп лоббистских организаций, можно обозначить и такую специфическую форму, как политические партии, отстаивающие корпоративные интересы (Аграрная партия, Российская партия автомобилистов и др.). Особенность их лоббистской деятельности заключается в том, что:
во-первых , в отличие от иных структур, она носит не теневой, а в большей мере публичный характер;
во-вторых , помимо отстаивания корпоративных интересов они вынуждены руководствоваться соображениями не только экономической выгоды, но и политическим расчетом, действуя порой даже в ущерб сиюминутным экономическим корпоративным интересам.
Деятельность подобных объединений можно оценить следующим образом.
В нормально функционирующем обществе любое политическое движение или партия, претендующая на влияние и вес, не могут не иметь серьезной экономической программы. Такие партии, по сути, выражают наряду с общенациональными специфические артикулируемые интересы тех социальных слоев общества, на которые они опираются, где ищут электоральную поддержку. Соперничество между такими партиями есть не что иное, как соперничество предпринимателей.
Думается, здесь нет преувеличения или заблуждения, так как свободное предпринимательство в рыночных условиях развития общества так или иначе становится образом жизни. Отсюда и реально претендовать на лидерство в обществе сегодня может только та партия или политическое движение, которые представляют наиболее крупные корпоративные интересы, не противоречащие общенациональным или идентифицируемые как общезначимые. Если в партии будет просматриваться только корпоративный интерес и не более того, ее возможности будут крайне ограничены. Не случайно крупные предприниматели оказывают свое политическое влияние через поддержку различных политических организаций. Партии-лидеру нужны экономические программы, привлекательные для самых широких слоев населения.
Специфической разновидностью лоббистов являются так называемые «агенты влияния», т. е. должностные лица в системе органов государственной власти, действующие в интересах различных корпораций. В отличие от других категорий лоббистов они воздействуют на принятие управленческих решений, находясь непосредственно в системе органов государственной власти. Их потенциал оценивается не только по деловым качествам, но и по занимаемой должности, дающей возможность «давить» на власть с использованием административных ресурсов. Субъект лоббистской деятельности не может не отдавать себе отчет, если не в конечной цели своей деятельности, то, по крайней мере, в ее характере.
Целесообразно рассматривать лоббизм во взаимосвязи с существующими электоральными и функциональными системами представительства интересов . Можно считать, что такие системы выполняют в целом достаточно широко трактуемую единую функцию — представление интересов. Компоненты лоббизма можно найти в каждой из них.
Лоббистские группы превратились в необходимую и полезную часть демократического представительства интересов, выполняя ряд функций, характерных для институтов политической системы:
— агрегирование интересов по тем или иным направлениям;
— артикуляцию требований соответствующих групп;
— связующее звено между народом и органами власти, политическими деятелями, своего рода «приводной ремень» между нуждами индивида и правительственными учреждениями. Деятельность этих групп помогает власти учитывать плюрализм интересов, обусловленный социальной диверсификацией;
— активизируют участие граждан в политической жизни посредством появления уверенности, что возможно оказание влияния на выработку и принятие нужных группам решений;
— дополняют официальное представительство граждан в органах власти. Люди, не имеющие возможности непосредственно влиять на властные структуры, могут тем не менее участвовать в законодательном процессе посредством активного функционирования соответствующей «группы давления»;
— служат важным средством преодоления, профилактики конфликтов. Активная деятельность, соревнование и компромиссы между группами интересов, лоббирующими позиции определенных сегментов общества — характерная черта плюралистической демократии. Учет правительством интересов наиболее представительных и влиятельных социальных групп ведет к высокому уровню взаимопонимания в политике и обществе, снижает социальную напряженность, позволяет решать назревшие проблемы не в конфронтационной, а в согласительной манере.
Разумеется, этот перечень функций можно либо увеличить, либо сократить путем декомпозиции, выделяя подфункции. Но дело не в объеме перечисления, а в фиксации той роли, которая осуществляется группами интересов и их лоббистской деятельностью путем выполнения соответствующих функций.
Лоббистские группы, «группы интересов» обычно используют различные формы и методы воздействия для обеспечения своего влияния :
— подготовку, инициирование, возбуждение судебных дел;
— открытое давление, которое может принимать формы информирования, консультации или угрозы;
— скрытое давление, проявляющееся в форме личных контактов, доверительных отношений, «подарков» и т. п.;
— забастовку, ту или иную форму гражданского неповиновения, голодовку;
— воздействие на общественное мнение. При демократическом режиме оно близко к косвенному воздействию на органы государственной власти, иногда принимающему формы «мягкого» убеждения или «агрессивной» критики;
— информирование населения как один из методов воздействия на общественное мнение. Соответствующий подбор информации, способы ее подачи могут содействовать выработке у людей такого отношения к конкретному вопросу, в каком нуждается заинтересованная «группа интересов»;
— систему средств и факторов для оказания необходимого влияния на политиков, принимающих решения на уровне региона или федерального правительства, с целью обеспечения интересов соответствующих групп.
Лоббистские группировки или «группы интересов» составляют неотъемлемый элемент свободной демократии . Партии, прошедшие в парламент, артикулируют и агрегируют интересы далеко не всех политических и социальных группах общества. Лоббистские группировки восполняют этот пробел. Они отстаивают различные, прежде всего, корпоративные интересы, представляя в законодательном органе те или иные силы.
Основная цель политической партии — одержать победу на выборах, прийти к власти; у «группы интересов» такая цель может быть косвенной. Для них главная цель — решение больших экономических и социальных задач, для того чтобы упрочить свое положение.
В избирательных бюллетенях у партийных кандидатов указывается название партии, а «группы давления» обычно не дают своего наименования, хотя и могут поддерживать тех или иных кандидатов.
Лоббистские объединения более «конкретны», чем партии, выражают более узкую «группу интересов». Наиболее влиятельные из них обычно официально регистрируются и получают соответствующие юридические права. В то же время многие из них могут не иметь официального статуса.
Лоббистские группировки не подотчетны никому кроме своих членов (да и то не всегда). В силу этого, они не несут такой ответственности перед народом, как избранные должностные лица, которые обязаны отчитываться за свои действия, хотя бы во время выборов.
Наконец, ряд исследователей обращают внимание на то, что конкуренция и компромиссы среди различных «групп интересов» не всегда трансформируются в последовательную правительственную политику. В ряде случаев их деятельность приводит к неэффективности и бездействию правительства.
В различных странах субъекты лоббизма обладают различным политическим весом и по-разному понимают важность выполняемых функций. Однако набор функций, форм, методов работы для негосударственных лоббирующих структур (в том числе и индивидов) во всех демократических государствах примерно одинаков.
Выступая рупором групповых частных интересов, лоббизм действует не только на вертикальном, но и на горизонтальном уровнях. Лоббисты налаживают контакты между собой и организуют индивидов, координируют их интересы, энергию внутри групп. Лоббирующее влияние «группы интересов» зависит от ряда факторов:
— степени приверженности ее членов поставленным целям,
— возможности привлечения финансовых средств,
— географического положения и др.
Таким образом, категории «группы интересов», «группы давления», «группы влияния» и «лобби» представляют взаимосвязанный понятийный ряд, оттеняя различные аспекты единого родового явления представительства и организации различных групп людей по экономическим, особенно корпоративным интересам. Общественно-политические организации также могут реально выполнять лоббистские функции, не будучи профессиональными лоббистами.
- Технологии лоббизма
Лоббизм — это любые формы представительства интересов во властных структурах, прежде всего корпоративного предпринимательства, и влияние на принятие решения, не предполагающее установления постоянных и обязывающих отношений.
Основными объектами лоббистской деятельности являются органы законодательной и исполнительной государственной власти. Как правило, степень влияния лоббистов на аппарат государства зависит от сложившихся в стране правовых норм и политической практики.
Предметом лоббизма является то, ради чего осуществляется лоббистское давление, проводится лоббистская кампания:
— ресурс (предпринимаются действия для того, чтобы получить в свою пользу общественный ресурс и др.);
— проблема (предпринимаются действия по разрешению проблемной ситуации, например, устранению барьера в бизнесе и др.);
— позиция (предпринимаются действия для того, чтобы получить некоторый статус, занять монопольную позицию игрока на определенном сегменте рынка).
В перечень этих трех предметов попадают все лоббируемые интересы субъектов. К ним можно отнести: принятие льготного налогообложения для специфических отраслей, внесение изменений в бюджет с целью привилегированного финансирования собственных программ, льготные условия акционирования и приватизации, введение протекционистского таможенного обложения, кооптацию в правительство и парламент своих представителей, работа со средствами массовой информации и др. Любой предмет, находящийся в сфере интересов субъектов лоббизма, может быть пролоббирован.
Лоббистскими механизмами коммуникаций взаимодействия и воздействия могут быть :
- финансируемые (явно и/или неявно) партии, политобъединения, фракции и группы, федеральных и региональных органов власти;
- финансируемые СМИ;
- финансируемые «мозговые» организации (исследовательские, аналитические, РИ), осуществляющие не только явную и/или неявную обработку общественного мнения, но и формирующие мнения отдельных чиновников вплоть до администраций различных уровней.
В условиях демократического общества расширяются политико-правовое пространство и возможности существования открытого лоббизма. Вопреки обыденным представлениям сегодня это не только закулисный подкуп, но и система аргументации, механизмы подготовки, консультирования, содействия принятию соответствующих законов, участия в других социально-конструктивных актах.
Политические технологии , в системе которых лоббизм занимает особое место, выступают как совокупность наиболее целесообразных приемов, способов, процедур реализации функций политической системы, направленных на повышение эффективности политического процесса и достижение желаемых результатов в политической сфере. Они включают тактику, то есть приемы достижения локального немедленного кратковременного результата, и стратегию — получение глубинного, длительного эффекта [5] . Лоббизм часто в своей основе имеет экономическую компоненту, но не ограничивается только ею. Он приобретает в настоящее время политическую сущность, оказывая влияние на принятие политических решений.
Хотя ряд механизмов лоббизма находятся под контролем общества, но сама природа этого феномена исключает полную возможность такого контроля. О числе лоббистов в России судить трудно, но эта проблема открыто обсуждается в печати, публикуются рейтинги наиболее влиятельных лоббистов, в число которых входят представители самых разных уровней власти.
Существуя в форме всевозможных комитетов, комиссий, советов, бюро, создаваемых при законодательных и правительственных органах, лоббистские силы пытаются провести в нормативных актах и решениях частные интересы профессиональных, корпоративных, общественно-политических групп и организаций. Зачастую эти интересы не противоречат общественным, но случается между ними и диссонанс.
Таким образом, осуществление адресного влияния на властные структуры способствует более полному артикулированию различных интересов, а это значит, что политические решения, принимаемые под влияние лоббизма, наиболее адекватно отвечают социальному и политическому заказу общества.
При рассмотрении технологии деятельности лоббистских организаций необходимо учесть, что это частный и в организационном плане независимый институт, не существующий отдельно от парламента, правительства, других структур власти. Существование этих организаций, как правило, не связано с усложнением парламентских и правительственных структур, с дополнительными нагрузками на бюджет. Обычно лоббистские организации находятся на полном финансовом самообеспечении.
Спектр технологий, форм и методов цивилизованной лоббистской деятельности, давно и успешно применяемых за рубежом, достаточно широк :
от сбора информации и ее продвижения по нужным ступенькам, разъяснительной работы, пропаганды и агитации инициативной подготовки проектов нужных документов
до соответствующей обработки лиц, от которых зависит принятие решений .
Причем используются различные средства — финансовые, идеологические, организационные, политические — и методы — как индивидуальные, так и коллективные.
Специфичность и корпоративность предпринимательских интересов побуждает искать доступ к государственным чиновникам, формирующим решения. В свою очередь, доступ ассоциируется с укреплением корпоративных связей деловых кругов, что находит выражение в поиске адекватного лоббистским устремлениям организационного механизма и структурирования. Этим объясняется обращение к интеллектуальным ресурсам и их активное использование в аналитико-прогностической деятельности. Аналитические центры стали важным элементом современного лоббизма. Их число растет, что свидетельствует о востребованности корпорациями данной инфраструктуры. В советское время аналитические структуры партии, КГБ и части государственных учреждений по уровню профессионализма, критериям комплексности и прикладного характера были весьма внушительными. Но они были включены в идеологический монолит власти, отсюда их ангажированность, зашоренность, ориентация на партийные установки.
Уже в первые годы демократизации заметной стала роль новых аналитических структур. Политическая элита (как на федеральном, так и региональном уровнях) нуждалась в квалифицированной информационной и аналитической поддержке. Произошел скачок предложений, рекомендаций со стороны экспертов. Оперативность в работе, структурирование информационных потоков, привлечение широкого круга ученых, мобильность — таков опыт работы современных экспертов. Аналитики стимулировали выход исследовательских групп, центров на орбиту активной политики, которые постепенно превратились в привычный и необходимый элемент политического пространства, включая лоббистскую практику.
Со стороны власти начал усиливаться спрос на независимых экспертов, что обусловило появление при правительственном Комитете по экономической реформе, партийных структурах, парламенте экспертных групп. В некоторых случаях государство даже инициировало создание новых центров, как это произошло с Российско- американским университетом, созданным в 1990 г. в качестве «штаба реформ». Практика лоббирования в немалой степени способствовала становлению рынка политических идей и технологий, их конкуренции. Здесь также наблюдаются колебания конъюнктуры, действует свой баланс спроса и предложения, бушует инфляция, происходят банкротства, «крутятся» немалые капиталы. Тем не менее использование политических технологий позволяет политическим группировкам, корпорациям российского бизнеса продвигаться на политическом поприще, получать выход к политическим функциям.
Политические технологии в сфере лоббистской деятельности направлены на формирование общественного мнения, манипулирование им с целью принятия необходимых законов и т. д. Функционирование этого явления связано с формированием всевозможных фондов, ассоциаций и объединений. Цель одна — мобилизация сил на достижение поставленных целей. Возникла реагирующая функция лоббизма в ответ на импульсы (требования и т. д.) групп интересов.
Сказанное можно отнести к первому уровню возможностей лоббизма, иначе говоря, к действиям лоббистских организаций, направленным на формирование своей общественной среды.
У лоббизма, как и у политической системы, существует и второй уровень функций — политическая коммуникация, артикуляция и агрегирование интересов, которые стали заметны и в российском лоббизме. Выполняя их, лоббистские структуры в определенный момент подключаются к процессу принятия решений, что и составляет основной этап деятельности лоббиста, где также применяются свои подходы, методы, формы, приемы:
— доступ в центральные эшелоны власти через контакты с высшими государственными чиновниками и министрами; консультации по вопросам, затрагивающим интересы корпорации предпринимателей;
— выработка политических предложений, рекомендаций в рамках структур, в которых организации предпринимателей и промышленников официально участвуют в процессе разработки решений наряду с государственными чиновниками;
— участие в проведении в жизнь намеченного политического курса при непосредственном участии представителей организованных предпринимательских интересов;
— стремление получить от правительства нужные полномочия и взять на себя ответственность за принятие и реализацию решений.
Технология формирования решения включает в себя такие фазы, как изучение проблемы, анализ исходной информации, оценка альтернатив и выбор оптимального варианта и др. Лоббистская структура повторяет эту же технологию, но с другой точки зрения и с другой целью. В отличие от западных классических аналогов российский лоббизм сосредоточен преимущественно на правительственных структурах и других органах исполнительной власти и в меньшей степени влияет на парламент. Такое положение предопределено многими обстоятельствами, и прежде всего тем, что практическая модель принятия государственных решений в значительной мере контролируется исполнительной властью. Важность президентского указа или правительственного акта часто бывает значительно весомее и важнее, нежели закона.
В лоббировании исполнительных органов власти используются также такие элементы технологии , как :
— воздействие на процесс кадровых назначений, перемещений ;
— политическая поддержка ведомств;
— д авление через совещательные комитеты;
— выступления на слушаниях в регулирующих агентствах и др.
Таким образом, бизнес быстрее других социальных и профессиональных групп организуется в различные объединения, пытаясь организованно лоббировать свои интересы. Объединению бизнеса мешает его неоднородность. Деловые круги в любой стране принципиально по-разному связаны с государством, правительством в зависимости от того, являются ли они собственно частными предпринимателями или же работают на государство. В России, где прежде не было частной собственности, процесс появления частных предпринимателей или выделения таковых из числа представителей государственного бизнеса происходит медленно.
Лоббизм, непременный спутник бизнеса , сам по себе явление непредосудительное, и проблема состоит не в том, что он существует. Он естественен так же, как естественны и неотъемлемы интересы людей. Проблема в том, что он подобен айсбергу, у которого кроме надводной части есть еще и подводная. Цивилизованное общество, стремясь свести подводную часть к минимуму, ставит деятельность лоббистских групп и фирм под контроль государства и общественности. Легализуя лоббизм, государство сводит на нет оборотную сторону лоббизма — коррупцию.
Предоставить общественности возможность знать, кто, что и как лоббирует в федеральных органах государственной власти и контролировать этот процесс — значит способствовать процессу осознания и организации интересов различных социальных групп и слоев.
Таким образом, технологии лоббистской деятельности включают:
Прямое и косвенное лоббирование
Прямой лоббизм — это классический в общепринятом смысле слова лоббизм, который осуществляется при непосредственном контакте лоббиста с субъектом, обладающим полномочиями принятия необходимого субъекту лоббирования решения.
Косвенный (непрямой) — это лоббизм, в котором прямые контакты отсутствуют или же они имеются, но с лицами, не обладающими полномочиями принятия необходимого субъекту лоббирования решения, но имеющими возможность оказывать эффективное влияние на процесс принятия данного решения.
(Наиболее эффективным механизмом косвенного (непрямого) лоббизма является апелляция к широкой общественности. Эта работа может осуществляться как внутри государственных учреждений, в виде проведения парламентских слушаний и круглых столов, так и вне их путем публикации опросов общественного мнения, широких кампаний в СМИ и т. д.)
Публичное и непубличное лоббирование
Механизмами публичного лоббирования являются: забастовки, демонстрации, бойкоты, политические заявления, мобилизация общественного мнения через СМИ и т. д.
Механизмами непубличного лоббирования являются: личная поддержка и личное убеждение, спонсорство, финансирование проектов, предоставление эксклюзивной информации, а также угрозы и принуждение.
Индивидуальное, групповое, коалиционное лоббирование
При индивидуальном лоббировании субъект лоббистской деятельности самостоятельно, в одиночку отстаивает групповые интересы.
При групповом лоббировании заинтересованные стороны договариваются между собой, например, о совместной поддержке в проведении законопроекта через тот комитет, который подготовит наиболее благоприятное решение и т. д.
Коалиционная деятельность группы субъектов с единой целью и единой задачей. В этом случае возникает новый субъект лоббистской деятельности — коллективный лоббист.
Наиболее эффективно коалиционное лоббирование в случае объединения влиятельных структур, которые и самостоятельно представляют серьезное лобби. Главное в коалиционном лоббировании — умение достигнуть договоренности.
В российской практике коалиционное лоббирование традиционно имеет место, когда в Государственной Думе обсуждаются вопросы агропромышленного комплекса, дорожно-строительного сектора, военно-промышленного комплекса и т. д.
Плюралистическое и корпоративное лоббирование
Плюралистический механизм лоббистской деятельности присутствует в том случае, когда по одной и той же проблеме сталкиваются интересы нескольких групп.
Корпоративное лоббирование осуществляется монополистами определенной сферы реальной экономики или общественной жизнедеятельности. Корпоративное лоббирование как механизм группового давления на российское государство осуществляется по нескольким направлениям: договор с наиболее могущественной властной группой о взаимной поддержке; давление снизу, когда субъекты интереса отстаивают свои интересы.
Планируемое и стихийное лоббирование
Планируемый лоббизм характеризуется наличием определенного плана действий, включающего в себя четко обозначенные цели, задачи, способы и методы их достижения, союзников, перечень вопросов координации с различными субъектами лоббистской деятельности и др.
Стихийный лоббизм — это незапланированные действия, которыми можно воспользоваться для продвижения групповых интересов.
Как показывает практика, в чистом виде спонтанный лоббизм не существует. Даже так называемые «стихийные» митинги, или пикетирования, всегда имеют своего заказчика и носят организованный характер.
Цель любой лоббистской кампании заключается в том, что лоббист должен воздействовать на субъект, принимающий решения, используя различные каналы коммуникации.
- Лоббизм , имея экономическую основу, достаточно распространен как общественно-политическое явление в различных странах мира, имеет немалое политическое значение. Это институциональный, нормативный, коммуникационный, социокультурный элемент, важная составляющая политического процесса, при оценке которого необходим комплексный подход. Существуя в большинстве стран, во многих он юридически не признан, а в ряде — запрещен. Это своего рода архетип технологии давления, политологическая интерпретация которого весьма плюралистична.
- Разнообразие толкования понятия «лоббизм» зависит от акцента («интересы» или «воздействие»), субъекта давления, его направленности. В общепринятом смысле под ним обычнопонимается совокупность средств и методов воздействия на органы государственной власти, применяемых различными заинтересованными группами в целях принятия нужного решения. Это всегда система и практика реализации интересов различных групп путем организованного воздействия на государственные органы, причем такое представительство интересов принимает форму цивилизованного лоббизма. В любом случае процесс лоббирования — это процесс подкрепления экономических интересов политическими актами, достижения соответствия экономических шагов и политических решений.
- Задача цивилизованного лоббизма — постоянная корректировка деятельности органов власти в соответствии с динамикой интересов гражданского общества. Тем самым обеспечивается гибкое взаимодействие, взаимоприспособление властей и общества, когда в выигрыше оказываются обе стороны. Однако при этом нельзя забывать о такой сущностной задаче лоббизма, как реализация групповых интересов через влияние на принятие решений органами власти. Практика лоббистской деятельности способствует более полному выражению, согласованию и реализации групповых интересов, становлению экономического и политического рынков.
- Модели и типология лоббизма
Каждая страна имеет свою модель лоббизма и технологии его регулирования. Рассмотрим зарубежный опыт.
В некоторых странах были приняты специальные законы о лоббистской деятельности (например, в США и Канаде). В других странах при отсутствии специальных законов о лоббизме применяются технологии его правового регулирования за счет других нормативных актов и организационных мер (например, в Великобритании, Германии, Франции).
И в том, и в другом случае правовые акты направлены на легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Они предусматривают открытую публикацию лоббистского списка, где указываются все союзы, ассоциации и объединения, получившие официальный доступ к ведомствам федерального правительства и комитетам парламента. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Рассмотрим зарубежные технологии регулирования лоббистской деятельности в США, Канаде, Великобритании, Германии и Франции — странах, имеющих наибольший опыт решения этой проблемы.
Американская модель лоббизма и его регулирования.
Раньше других стран пытались ввести политический лоббизм в правовое поле в США. В 1946 г. там был принят специальный закон о регулировании лоббизма, в котором было установлено требование о необходимой регистрации всех профессиональных лоббистов. В законе было определено, кто является лоббистом (§ 266). Закон распространялся только на лоббистов, осуществляющих свою деятельность в Конгрессе США.
В законе (§ 267) подробно зафиксирована процедура регистрации лоббистов секретарем Сената и клерком Палаты. Были также обозначены правовые ограничения лоббизма (§ 269). В частности, запрещены взятки и откровенный подкуп членов Палаты представителей и Сената.
В 1971 г. в США вступил в силу Закон о федеральных избирательных кампаниях, гарантировавший государственное финансирование кандидатов в президенты от двух основных партий в целях ограничения влияния групп давлений, желающих провести своего президента к власти. В 1974 г. была принята поправка, ограничивающая суммы взносов частных лиц и Комитетов политического действия, через которые шли деньги лоббистов. В 1979 г. была создана Американская лига лоббистов, которая издает ежемесячный бюллетень, разъясняет особую роль профессии лоббиста в объективном принятии государственных решений. В 1995 г. Президент США Билл Клинтон подписал более жесткий закон о раскрытии лоббистской деятельности, действие которого распространялось на лоббирование не только в отношении законодательных, но и исполнительных органов власти, а также в пять раз были увеличены штрафы за нарушение закона. Облегчено положение представляющих коммерческие интересы иностранных лоббистов, которые теперь регистрируются наравне с их американскими коллегами. Исключение сохранилось только для работников посольств и межгосударственных организаций. Облегчение регистрации иностранных лоббистов было ответом на усиление влияния иностранного лобби в США. При этом только один из пяти лоббистов регистрировался, а остальные предпочитали не афишировать свою деятельность и выдавали себя за экспертов, консультантов, информаторов и т.п.
Каждые полгода лоббисты и лоббистские фирмы обязаны посылать детальный отчет о своей деятельности . В соответствии с Законом 1995 г. лоббистом считается человек, который:
— тратит не менее 20% своего времени на лоббистскую деятельность,
— имеет многочисленные контакты с членами законодательных и исполнительных органов власти,
— получил за свои услуги от своих клиентов не менее 5 тыс. долл. в течение 6 месяцев.
Действие закона было распространено на лоббирование не только в отношении Конгресса, но и исполнительных органов власти.
Ежегодно в США выходит справочник «Вашингтонские представители», в котором содержатся данные о годовой деятельности лоббистов со штаб-квартирой по связям с органами государственной власти в Вашингтоне. В одном таком ежегодном справочнике было официально зарегистрировано 15 тыс. лоббистов.
Ограничения на лоббистскую деятельность в США накладываются не только законами, но и этическими директивами и правшами поведения для депутатов и служащих Конгресс а, а также этическими директивами и профессиональными нормами для лоббистов, установленными добровольными организациями профессиональных лоббистов. 21 января 2009 г. президент США Барак Обама ужесточил правила для лоббистов, запретив администрации Белого дома принимать от них подарки.
Канадская модель лоббизма и технологии его регулирования.
Закон о регулировании лоббистской деятельности в Канаде был принят в 1988 г. Канадцы, в отличие от американцев, пошли от противного, определив в законе, что не является лоббизмом и на кого этот закон не распространяется.
Канадцы предложили свою классификацию лоббистов, к которым в законе отнесены: лоббисты-консультанты; корпоративные лоббисты; лоббисты от организации.
Лоббисты-консультанты определяются как лица, которые за плату в интересах любой организации или частного лица:
1) обращаются к госслужащему с целью: разработки проекта закона; введения, изменения или отмены любого законопроекта или иного законодательного акта; разработки любого регламента; разработки или изменения государственной политики или программы; получения любой субсидии, гранта и т.п. от государства;
2) организуют встречу госслужащего и третьего лица.
Корпоративные лоббисты — это лица, нанятые какой- либо организацией или частным лицом, значительную часть (20% и более) обязанностей которых составляет общение с госслужащими в интересах работодателя или аффилированной компании по вопросам, обозначенным для лоббистов-консультантов. Занятие лоббистской деятельностью в Канаде накладывает на ее участников обязательства предоставлять подробную информацию о себе и своем работодателе.
Лоббисты от организации — это лица, которые являются сотрудниками организации и любую часть обязанностей которых составляет общение с госслужащими в интересах компании-работодателя по вопросам, обозначенным для лоббистов-консультантов.
Органом, регистрирующим лоббистов в Канаде, является Центральное бюро регистрации Канады , которое каждый год публикует финальный отчет об их деятельности. За соблюдением требований закона следит специально назначаемый советник по этике, который также руководит работой по составлению «Кодекса поведения лоббиста». При нарушении лоббистом статей закона или кодекса советник по этике организует расследование инцидента и по его завершению направляет отчет, включающий сведения обо всех полученных лоббистом суммах и совершенных им расходах, в Центральное бюро регистрации Канады, а также в каждую из палат парламента, которые на основе отчета выносят заключение.
Канадская система регулирования лоббистской деятельности считается более либеральной, чем американская :
— в ней отсутствуют ограничения на занятия лоббизмом уволившихся министров или иных госслужащих, занимающих высокие должности;
— непрозрачна система распределения государственных заказов;
— отсутствует кодекс поведения для членов парламента, обязывающий их раскрывать свои интересы и накладывающий ограничения на получение подарков и т.п.
В отличие от США и Канады в других государствах при отсутствии специальных законов о лоббизме лоббистская деятельность регулируется другими законами и иными нормативными актами (например, в Великобритании, Германии). Рассмотрим их модели лоббизма и технологии его регулирования.
Опыт регулирования лоббизма в Великобритании.
Великобритания является страной с одним из самых либеральных подходов к вопросам лоббизма. Английский исследователь С. Блэк, анализируя опыт работы консалтинговых фирм в области связей с общественностью в Великобритании, отмечает особую полезность лоббирования для ускорения или, наоборот, противодействия процессам принятия решений парламентом.
В Великобритании нет закона о лоббистской деятельности. Однако лоббистская деятельность регулируется множеством законов и кодексов, определяющих правила взаимоотношений госслужащих с группами интересов (основным документом в этом плане считается Кодекс гражданской службы). Нормативные акты, как правило, регулируют поведение и финансовые интересы самих членов парламента, а не заинтересованных групп давления.
Непосредственно регулированием взаимоотношений госслужащих и лоббистов занимается Комитет по стандартам публичной сферы, созданный в 1994 г. В первом докладе Комитета утверждалось, что лоббировать в парламенте и министерствах — неотъемлемое право каждого. Комитет исходил из того, что контролировать нужно не лоббистов, а лоббируемых. Такой подход объяснялся тем, что создание единого реестра лоббистов помимо очевидных организационных сложностей будет способствовать созданию имиджа закрытой власти, закупорке каналов вертикальной коммуникации в обществе.
По мнению сотрудников Комитета, лоббисты могут самостоятельно объединяться в сообщества, создавать «правила игры» и самостоятельно следить за их исполнением. Этому в Великобритании могут способствовать такие профессиональные организации, как Ассоциация профессиональных политических консультантов, Ассоциация консультантов PR , Институт PR . Наблюдается тенденция унификации внутренних правил этих ассоциаций. К тому же они ведут собственные списки лоббистов.
В Великобритании развит рынок профессиональных лоббистских услуг. Годовой объем этого рынка оценивается более чем в 500 млн. ф. стерлингов. Услугами известных лоббистских компаний Великобритании пользовались не только представители промышленных кругов, крупных средств массовой информации и даже правительства, но и иностранные государства.
Оценивая технологии регулирования лоббизма в парламенте Великобритании, стоит отметить, что в Палате общин и в Палате лордов ведется реестр финансовых интересов членов парламента, включающий подробные сведения обо всех договорах, заключенных с консультантами, представителями юридических фирм и лоббистских организаций. Ответственным за ведение этого реестра является парламентский уполномоченный по стандартизации, который также консультирует членов парламента по вопросам этики поведения (на основе Этического кодекса членов парламента и результатов расследований о его нарушении).
Существует список требований, предъявляемых к членам парламента для повышения открытости их связей с лоббистами. Помимо требований, предъявляемых к членам парламента, выделяется ряд общих требований к иным государственным служащим для правового регулирования лоббистской деятельности. Например, в июле 1998 г. секретарь кабинета министров Великобритании выпустил «Руководство для государственных служащих: контакты с лоббистами», где были детально прописаны правила поведения госчиновников при общении с лоббистами.
Кроме реестра интересов членов парламента ведется также список интересов журналистов, в котором журналист, имеющий доступ в парламент, обязан указать все финансовые поступления, превышающие 575 ф. стерлингов в год, за деятельность, связанную с его нахождением в парламенте, а также реестр партийных групп, которые имеют доступ в парламент.
Другой особенностью британского законодательства является регулирование лоббистской деятельности в избирательных кампаниях. В законодательстве Великобритании предусмотрена ежегодная финансовая поддержка партий из государственных фондов.
Важным препятствием для развития нелегального лоббизма является транспарентность (открытость) работы государственных органов. Работа обеих палат парламента Великобритании, за редким исключением, проходит открыто. Заинтересованные лица имеют доступ в здание и могут наблюдать за повседневной деятельностью парламента с галерей, имеющихся в помещениях обеих палат.
Свободный доступ заинтересованных лиц предусмотрен и в Государственный архив Палаты лордов, в котором можно получить архивные документы Палаты лордов, начиная с 1497 г. и Палаты общин — начиная с 1547 г.
Опыт Германии в регулировании лоббистской деятельности.
В Германии нет единого федерального закона о лоббистской деятельности, однако имеется целый ряд других документов, регулирующих лоббистскую деятельность. К таким документам в первую очередь можно отнести: «Регламент деятельности Бундестага», «Кодекс поведения члена Бундестага», «Единое положение о федеральных министерствах», «Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге».
Согласно «Регламенту деятельности Бундестага», в деятельности германского парламента разрешено участие экспертов из заинтересованных профессиональных союзов и ассоциаций.
«Кодекс поведения члена Бундестага» был принят в 1972 г. Он предоставляет право депутатам заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента. Перед началом слушаний в комитете они обязаны объявить о своей заинтересованности. Кодекс также обязывает каждого депутата обнародовать в установленном порядке информацию о том, с какими лоббистскими организациями данный депутат в настоящее время взаимодействует.
Согласно «Единому положению о федеральных министерствах», участие экспертов из заинтересованных структур разрешено при разработке законопроектов в федеральных министерствах. Таким образом, в ФРГ предусмотрен лоббизм не только в отношении законодательной власти, но и на уровне исполнительной власти.
«Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге» было принято в 1972 г. Оно направлено на ту же цель, что и американский закон, — легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Положение предусматривает открытую публикацию лоббистского списка, где указываются все союзы, ассоциации и объединения, получившие официальный доступ к ведомствам федерального правительства и комитетам парламента. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Если американский закон распространяется на юридических и физических лиц, то «Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге» — только на юридических лиц. В соответствии с его условиями не требуется указывать получаемые и расходуемые денежные средства, так как при свободной регистрации нет оснований доверять таким данным.
При регистрации германский лоббист должен представить следующие сведения :
— название и адрес организации или группы интересов, которую представляет лоббист;
— область интересов организации;
— количество ее членов;
— имя представителя организации и адрес представительства при Бундестаге и Федеральном Правительстве.
На основании сведений о руководстве, количестве членов и области интересов организации или группы интересов германский депутат может судить об авторитетности и репрезентативности зарегистрированного лоббиста.
В соответствии с данным положением в палатах германского парламента представлены несколько сотен лоббистских структур федерального уровня. Благодаря регистрации лоббистские структуры получают официальную возможность принять участие в работе профильных комитетов, откровенно формулировать свои мнения и требования на открытых слушаниях и т.п.
К недостаткам германской практики регулирования лоббизма можно отнести произвольный отбор германскими чиновниками групп интересов, участвующих в разработке законопроектов в министерствах, и отсутствие требуемой гласности на стадии обсуждения законопроектов в государственных органах.
Французская модель регулирования лоббизма.
Во Франции лоббистская деятельность долгое время была вне закона, поскольку считалось, что правительство должно отстаивать только общенациональные интересы. С начала 1980-х гг. у законодателей появился интерес к легитимному лоббированию интересов.
В январе 1991 г. во Франции была создана ассоциация советов по лоббизму, призванная ввести в правовое поле отношения государства и представителей заинтересованных групп.
Определенную роль в регулировании лоббистской деятельности играет и Социально-экономический совет, созданный на основе Конституции Франции 1958 г. Этот орган состоит из представителей профессиональных групп и призван давать правительству Франции заключения по всем законопроектам экономического и социального характера. Таким образом, он исполняет роль своеобразного «лоббистского парламента». Подобные органы действуют также в Австрии и Голландии.
Недостатками французского подхода являются запрет лоббирования в органах законодательной власти и возникновение проблем, связанных с обеспечением при формировании Социально-экономического совета, равномерного представительства в нем различных профессиональных групп. Однако существующие ограничения не мешают специально созданным организациям выступать посредниками при продвижении различных внешних и внутренних интересов в органах государственной власти.
Французские консалтинговые фирмы в области взаимодействия с органами государственной власти оказывают целый набор конкретных услуг. Среди них можно выделить следующие услуги:
— продвижение идей заинтересованной стороны в органах власти,
— теоретическая разработка и практическое применение коммуникационных стратегий по отношению к органам законодательной и исполнительной власти для принятия или изменения конкретных решений,
— внесение нужных изменений в законодательство и т.п.
Предоставляется также классический набор услуг для продвижения интересов внешнего заказчика при проведении взаимоотношений с органами государственной власти Франции : консультирование и содействие иностранным государствам, иностранным компаниям, государственным или негосударственным организациям и пр.
Оценивая зарубежные технологии регулирования политического лоббизма, можно отметить, что многие страны уже прошли длинный путь осмысления этой проблемы, выработки и внедрения механизмов регулирования лоббистской деятельности. Положительным итогом этого пути было то, что лоббизм в своей большей части был выведен из тени, что сократило возможности для коррупции в органах государственной власти. Конечно, проблема кулуарного влияния на политический процесс не была решена окончательно. Но, по крайней мере, она стала значительно подконтрольней обществу.
GR -связи с государством: теория, практика и механизмы взаимодействия бизнеса и гражданского общества с государством: Учебное пособие / под ред. Л.В. Сморгунова и Л.Н. Тимофеевой. М.: РОССПЭН, 2012. С.272-287.
[1] Cm .: Bentley A. The Process of Government. A Study of Social Pressures. Cambridge (Mass.), 1967. P. 269.
[2] Cm .: Truman David B. The Governmental Process. New York, 1951.
[3] Cm .: Schmitter Ph. C. Still the Century of Corporatism // The Review of Politics. 1974. № 36; Schmitter Ph. C., Lehmbruch G. Trends Toward Corporatist Intermediation. London; Beverly Hills: Sage Publications, 1979; Lehmbruch G., Schmitter Ph. C. Patterns ofcorporatist policy-making London; Beverly Hills: Sage Publications, 1982.
[4] См.: Перегудов С., Семененко И. Лоббизм в политической системе России // Мировая экономика и международные отношения. 1996. № 9. С. 28- 42.
[5] См.: Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1992; Технология политическая. М., 1995; Социальные технологии. М., Белгород, 1995; и др.