Понятие и сущность федерализма
Федерализм – это принцип и процедура организации государственного устройства и распределения публичной власти по вертикали и горизонтали, которые находят выражение в характере взаимоотношений между центральной властью федеративного государства и властью субъектов, то есть относительно самостоятельных административно-территориальных единиц, образующих государство.
Характеристики федерализма
Категория федерализм опосредует сложное многогранное явление, что, в свою очередь, обуславливает формирование различных подходов к определению названной категории. Однако анализ названных подходов к определению категории федерализма позволяет выделить общие задачи и характеристики федерализма. К числу основных задач, которые решает такой тип территориальной организации власти, как федерализм, относятся:
- распределение полномочий публичного управления между центральной властью в федеративном государстве и властью образующих государство территорий, обладающих относительной самостоятельностью и ограниченным суверенитетом, позволяет децентрализовать власть. Указанная функция федерализма нередко рассматриваются в теории и на практике как его преимущество по сравнению с унитарной организацией власти, поскольку децентрализация власти между центром и регионами позволяет наиболее полно реализовать демократическую природу государственной власти, являясь дополнительной гарантией против диктатуры. Однако, как свидетельствует история публичного управления, тоталитарный и авторитарный режимы нередко складывались и в государствах с федеративным устройством, где федерализм не становился препятствием к узурпации власти центром;
- федеративное государственное устройство публичного управления позволяет интегрировать территориальные сообщества разных уровней для организации и реализации управленческого процесса в целях наиболее полного обеспечения прав и свобод личности.
Итак, федерализм предполагает такую организацию публичного управления в федеративном государстве (то есть в государстве, которое образовано посредством объединения отдельных субъектов, обладающих определенной самостоятельностью), которая позволяет реализовывать субъектам Федерации собственные интересы, при этом сохраняя единство и целостность федеративного государства.
Кроме того, федерализм следует рассматривать и как принцип урегулирования интересов разногласий между центральной властью и властью территорий, образующих федеративное государство.
При этом в основе федерализма и как принципа территориальной организации власти, и как процедуры урегулирования разногласий между центром и территориями, образующими государство, лежит концепция федерализма, то есть теоретическая разработка эффективной гармоничной сбалансированной организации власти, позволяющей учитывать в рамках единого государства интересы отдельных территорий, его образующих.
Указанное позволяет определить федерализм в широком смысле как демократический принцип организации публичного управления исходя из территориального устройства государства, который функционирует наряду с такими демократическими принципами как законность, верховенство, выборность и пр.
В узком смысле категорию федерализма следует рассматривать как основу конституционного строя конкретного государства, находящую выражение в территориальной организации власти, в процедурах согласования интересов центра и территорий, образующих государство.
Основные подходы к определению сущности федерализма
Отечественная теория публичного управления выработала различные подходы к определению сущности категории федерализма, в том числе:
- федерализм рассматривается в качестве принципа территориального устройства публичного управления федеративного государства;
- федерализм трактуется как принцип организации взаимодействия между центральной властью и властью субъектов, образующих государство;
- федерализм рассматривается как инструмент согласования интересов центра и субъектов, образующих государство, и урегулирования возникающих между названными участниками публичного управления конфликтов и противоречий;
- федерализм рассматривается в качестве идейной основы, совокупности представлений об эффективном гармоничном устройстве публичного управления, обеспечивающем наиболее полную реализацию принципов демократического устройства;
- федерализм трактуется как концепция государственной территориальной организации публичного управления, которая позволяет обеспечить одновременно единство государственной власти и плюрализм и пр.
Важно подчеркнуть, что конкретным содержанием принцип федерализма наполняется в условиях конкретного государства. Так, например, российское государство в числе основных принципов организации публичного управления в Основном законе страны называет федеративное устройство. В Российской Федерации принцип федерализма строится на следующих основных конституционных положениях:
- Россия как федеративное государство представляет собой объединение равноправных субъектов, при этом республики в числе прочих субъектов имеют определенные привилегии – собственные Конституции, относительную независимость и самостоятельность, превышающие в своем объеме независимость и самостоятельность субъектов иных видов;
- федерализм в России строится на признании целостности публичной власти, единстве механизма государственного управления и разграничении сфер ведения и соответствующих властных полномочий между органами публичного управления федерального и регионального уровней. Целью утверждения федерализма в системе публичного управления России является наиболее полное обеспечение прав и свобод личности в многонациональной, многоконфессиональной, значительной по территории и разнообразию условий жизнедеятельности стране;
- федерализм в России предполагает, что взаимоотношения региональной власти с федеральной строятся на равноправии регионов.
В качестве отличительного признака федерализма в России следует назвать формирование системы публичного управления на федеральном и региональном уровнях с разделением властей: на федеральном и региональном уровнях функционируют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, каждый из которых осуществляет соответствующие функции в рамках предметов ведения, закрепленных в Конституции.
Федерализм
Под федерализмом понимается принцип государственного устройства, который заключается в разделении государственной власти между государством и составляющими субъектами, обеспечивающий его единство и целостность.
Принцип федерализма закреплен в ст. 1,5,11 Конституции и получает свою конкретизацию в гл. 3 Конституции — «Федеративное устройство». Рассмотрим кратко особенности российского федерализма, имея в виду, что их детальное изложение предстоит в дальнейшем при изучении федеративного устройства России. Выделим четыре существенных признака российского федерализма, которые раскрывают содержание данной категории (схема 16).
Во-первых, это наличие двух форм (двух уровней) государственной власти: федеральной власти, т. е. власти всего федеративного государства в целом, и региональной власти, т. е. власти субъектов РФ, составляющих в своей совокупности Российскую Федерацию, что закреплено ст. 11 Конституции:
- • государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство и суды Российской Федерации;
- • государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Во-вторых, это разделение государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. В Конституции данный признак федерализма, сформулированный как разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, закреплен ч. 3 ст. 5 Конституции.
В-третьих, это единство государственной власти и целостность федеративного государства, что специально закреплено ч. 3 ст. 5 Конституции. Федерация заключается не только в разделении, но и в единстве системы государственной власти, без которого не существует целостного государства. Разделение государственной власти между государством и составляющими его субъектами, децентрализация государственной власти не может быть беспредельной, она ограничена обеспечением единства и целостности государства, образованного этими субъектами.
В-четвертых, это равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что закреплено ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции.
Схема 16. Признаки российского федерализма
Это означает, что все субъекты РФ обладают одинаковыми правами и обязанностями в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что в Российской Федерации не может быть республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, имеющих в федеративных отношениях какие-либо преимущества по сравнению с другими субъектами. В этом смысле все субъекты, находящиеся в составе Российской Федерации, равноправны.
Однако, по мнению ряда ученых, российская конституционная модель содержит нормативные положения, не соответствующие данному принципу, так как в ней установлен особый конституционноправовой статус республик, имеющих ряд правомочий, не свойственных другим субъектам РФ:
- • республики, в отличие от других субъектов РФ, определены Конституцией как государства (ч. 1 ст. 5);
- • республики имеют свою конституцию, а не устав, как другие субъекты РФ (ч. 2 ст. 5 Конституции);
- • устав субъекта РФ принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта, а для республик такого ограничения не установлено (ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции), в связи с чем конституция республики может быть принята на референдуме, как это было, например, при принятии Конституции Чеченской Республики в 2003 г.;
- • республики вправе устанавливать свои государственные языки наряду с государственным языком Российской Федерации (ч. 2 ст. 68
Конституции), в то время как другие субъекты РФ такими полномочиями не обладают.
На наш взгляд, такая трактовка принципа равноправия субъектов РФ исходит из неправильного выделения общественных отношений, на которые он распространяется.
Существуют две группы федеративных отношений. Первая группа — это отношения между народом субъекта РФ и самим субъектом как государственным образованием, т. е. это общественные отношения внутри субъекта РФ. Очевидно, что все выделенные особенности конституционно-правового статуса республик, обусловленные их историческим развитием в составе России, регулируют именно эти общественные отношения, например возможность принятия республиканской конституции народом республики, возможность установить свой внутриреспубликанский язык общения наряду с государственным языком Российской Федерации и т. п.
Вторая группа федеративных отношений — это общественные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами. Принцип равноправия распространяется именно на эту группу общественных отношений, в которых республики, даже при наличии указанных особенностей их конституционно-правового статуса во внутриреспубли- канских отношениях, имеют равные права и обязанности с краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами.
Современный федерализм как способ государственного устройства Текст научной статьи по специальности «Право»
В статье рассматриваются различные подходы к пониманию федерализма . Выделяются основные характеристики федерации , особое внимание обращено на принцип равноправия субъектов федерации в РФ. Федерация как форма государственного устройства замыкает на себе все сферы жизнедеятельности общества и государства, что прямо указывает на то, что федерализм является одним из основных способов государственного устройства .
Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Чеботарева И.Ю., Удычак Ф.Н.
MODERN FEDERALISM AS A METHOD OF STATE STRUCTURE
The article discusses various approaches to the understanding of federalism. The main characteristics of the federation are highlighted, special attention is paid to the principle of equality of the subjects of the federation in the Russian Federation. The Federation, as a form of state structure, closes on itself all spheres of life activity of society and the state, which directly indicates that federalism is one of the main ways of state structure.
Текст научной работы на тему «Современный федерализм как способ государственного устройства»
Четвертую группу своеобразных основных прав составляют основные законные интересы личности, т.е. те интересы, блага и ценности личности, которые находятся под защитой. В литературе, посвященной конституционному статусу личности, основные законные интересы личности зачастую игнорируются. Тем самым значительно обедняется содержание конституционного статуса личности.
Таким образом, особенности реализации конституционных прав и свобод личности обусловлены их спецификой по сравнению с правами, закрепленными в текущем (отраслевом) законодательстве. Иными словами, особенности механизма реализации конституционных прав и свобод связаны, во-первых, с прямым, непосредственным их действием и, во-вторых, с их конкретизацией в текущем (отраслевом) законодательстве. Познание правового статуса личности как структурирован-
ной системы ее прав, свобод, обязанностей и законных интересов через различные их классификации позволяет глубже и полнее понять социальное содержание правового статуса, его структурных элементов, установить их связь и взаимодействие друг с другом и более правильно раскрыть их роль в жизни каждого человека и общества в целом.
1. Права человека: итоги века, тенденции, перспективы / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М.: Норма, 2013. — 142 с.
2. Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М.: Статут, 2013. — 226 с.
3. Воеводин Л.Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. М.: НОРМА-ИНФРА, 2011. — 45 с.
СОВРЕМЕННЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ КАК СПОСОБ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА
доцент кафедры, к.ю.н. Адыгейский государственный университет, филиал в г. Белореченске
Удычак Ф.Н. доцент кафедры, к. ю. н. Адыгейский государственный университет, г. Майкоп,
MODERN FEDERALISM AS A METHOD OF STATE STRUCTURE
associate Professor, Ph. D. Adyghe state University, branch in Belorechensk
Udychak F. associate Professor, Ph. D. Adyghe state University, Maikop,
В статье рассматриваются различные подходы к пониманию федерализма. Выделяются основные характеристики федерации, особое внимание обращено на принцип равноправия субъектов федерации в РФ. Федерация как форма государственного устройства замыкает на себе все сферы жизнедеятельности общества и государства, что прямо указывает на то, что федерализм является одним из основных способов государственного устройства.
The article discusses various approaches to the understanding of federalism. The main characteristics of the federation are highlighted, special attention is paid to the principle of equality of the subjects of the federation in the Russian Federation. The Federation, as a form of state structure, closes on itself all spheres of life activity of society and the state, which directly indicates that federalism is one of the main ways of state structure.
Ключевые слова: федерализм, федерация, государственное устройство, равноправие субъектов.
Keywords: federalism, federation, state structure, equality of subjects.
В науке общепризнано, что форма государственного устройства раскрывает способы объединения населения на определенной территории, связь этого населения через различные территориальные и политические образования государства в целом. Государственное устройство — это структуризация территории государства на определенные части посредством установления их правового статуса, взаимоотношений государства с его составными частями, а также между самими составными частями.
Именно форма государственного устройства показывает: какова внутренняя структура государства; каково правовое положение этих частей и каковы взаимоотношения их с государством в целом и между собой; в какой государственной форме выражаются интересы каждого относительно обособленного территориального коллектива людей, проживающего на территории данного государства.
Основными видами форм государственного устройства являются: унитарное государство, федерация и конфедерация.
Федеративное государство — это государство, субъекты которого, обладая государственным суверенитетом, объединились в общее государство. Любое федеративное государство строится на принципах федерализма. Федерализм предполагает ту или иную степень самостоятельности национальных образований, входящих в состав единого государства.
Федерализм — это принцип, целая доктрина, положенные в основу политико-территориального и национально-территориального устройства ряда современных государств. Федерализм в литературе рассматривается как принцип, режим и форма государственного устройства, хотя основное его сущностное содержание сводится к принципу. Федерализм можно определить, как основополагающий принцип государственного устройства, выражающийся в сложном характере территориальной и властной организации государства, предполагающий наличие самостоятельных субъектов в составе единого государства. Именно принцип федерализма заложен в основу построения федерации. Так, наиболее полное представление о федерализме можно получить при ознакомлении с разными позициями правоведов, государствоведов, социологов, политологов, историков. Исходя из этого, можно насчитать не один десяток элементов, составляющих понятие «федерализм». Назовем некоторые из них: федерализм — это одна из наиболее рациональных концепций устройства государства; федерализм — это способ организации государственной власти «по вертикали» и «по горизонтали»; федерализм — это метод государственного управления; федерализм — это способ формирования геополитического пространства как единого целого; федерализм — это форма политического мышления; федерализм — это усилие выйти из государственного (политического) кризиса с наименьшими потерями для общества и т. д. [2] Все это свидетельствует о широком понимании и значении федерализма в современном мире.
По своему назначению федерализм содержит возможности децентрализовать и распределять власть по вертикали; интегрировать территориальные сообщества в единое целое. Федерализм выступает в виде совокупности способов, целей и задач, конституционно-правовых норм и принципов, направленных на установление пределов централизации и децентрализации властных и управленческих функций государства, и его субъектов путем разграничения предметов ведения и полномочий между ними, а также между их органами государственной власти. По своим целям и задачам федерализм не замыкается на принципах устройства государства, поскольку им охватывается значительно более широкий круг общественных связей и отношений, касающихся практики становления и функционирования гражданского общества, политической, экономической, социальной, культурной и иных систем. В сущности, федерализм отражает стремление территориальных, этнических и иных сообществ к интеграции, взаимовыгодному сотрудничеству.
Юридические основы российской модели федерализма заложены Конституцией Российской Федерации 1993 года. Принцип федерализма составляет основу конституционного строя России.
Следуя традиционной для отечественного конституционного законодателя логике, Конституция выделяет особую главу (гл. 3), посвященную вопросам федеративного устройства Российской Федерации и особенностям взаимоотношения общефедеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации.
В Российской Федерации федерализм должен не только строиться на определенных принципах, таких как: государственная целостность России; равноправие и самоопределение народов России; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов; юридическое равноправие субъектов Российской Федерации, но и непременно включать в себя следующие элементы: определение федеративной государственности; осуществление власти на основе договорного или договорно-конституци-онного распределения полномочий; устанавливаемая самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий; формальное равноправие субъектов федерации по отношению к федеральным органам государственной власти; право выбора субъектом федерации своей политической организации; системообразующее единство и неразрывная связь субъектов федерации; обязанность субъектов федерации сохранять целостность ее исторически сложившейся территории; непреложность права исключительно федерации вступать в более крупные союзы; невозможность для субъектов федерации вступать в какие-либо государственные союзы за ее пределами [1].
Анализ текста статей 4 — 6, 11, 65, 71 — 73 Конституции Российской Федерации позволяет выделить следующие основные характеристики федерации существующие в России.
Во-первых, Российская Федерация является мировым лидером среди федераций по количеству субъектов в своем составе. На момент принятия Конституции РФ 1993 г. их насчитывалось 89. В настоящее время в связи с проводимой федеративной реформой количество субъектов Федерации уменьшилось до 85.
Во-вторых, в отличие от советской федерации, состоящих из автономных советских социалистических республик, субъекты Федерации находятся в составе Российской Федерации (ст. 65). Это важное различие, опосредуемое изменением принципа построения федерации, обусловленного национально-территориальным характером федерации в советской России. Ведь в РСФСР территориальные субъекты вообще не выделялись, а представляли собой общефедеральные территории.
Современный российский федерализм унаследовал многие болезни советской теории федерализма, в частности организацию федерации на национально-территориальной основе, с одним
лишь отличием — территориальные образования получили-таки статус субъектов Федерации.
Особое значение для понимания специфики российского федерализма играют статусные характеристики субъектов Федерации как равноправных участников и вертикальных, и горизонтальных отношений.
В настоящее время конституционный принцип равноправия субъектов Российской Федерации -основополагающее начало в характеристике статуса субъекта Федерации. В ч. 4 ст. 5 Конституции Российской Федерации специально подчеркивается, что субъекты равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
И.А. Умнова отмечает, что принцип равноправия субъектов Федерации, закрепленный в Конституции в таком виде, опровергается ей же самой. И формально-юридически, и фактически субъекты Российской Федерации находятся в неравных правовых условиях, как с точки зрения их государственно-правовой природы, так и с точки зрения правосубъектности [6].
Конституция России, определяя принцип равноправия субъектов, устанавливает юридическую возможность приобретать и реализовывать права, которые закреплены как на конституционном уровне, так и на уровне текущего законодательства. Категория равноправия в конституционном праве, по сути, выступает синонимом правоспособности. Принцип равноправия предполагает равные условия функционирования субъектов Федерации.
Поэтому, на наш взгляд, невозможно согласиться с мнением профессора И.А. Умновой. Так, в качестве признаков неравноправия данный автор называет: особый статус республик, определяемых Конституцией РФ в качестве государств; способы принятия конституций республик и уставов иных субъектов различны; республики имеют право устанавливать свои языки; неравенство при определении актов субъектов Федерации и др. Между тем, как нам представляется, названные нормы Конституции Российской Федерации не свидетельствуют о неравноправии субъектов, а служат лишь для идентификации особенностей отдельных субъектов, сложившихся в историческом развитии.
Тем не менее, несмотря на юридическое равноправие субъектов Федерации, фактически Российская Федерация представляет собой асимметричную федерацию. В научной литературе отмечается, что «многие из субъектов РФ не имеют потенциала, отвечающего статусу государственного образования. В качестве субъекта Федерации следует рассматривать только экономически реализуемый регион, способный обеспечить потребности населения, содержать свой государственный аппарат и отвечать по обязательствам за счет собственных ресурсов. Сегодня значительная часть регионов не отвечает данным требованиям. В связи с этим вполне приемлемым вариантом дальнейшего продвижения России по пути создания стабильного и эффективного федеративного государства является оптимизация субъектного состава Федерации, в частности, за счет укрупнения ряда субъектов Федерации, т.е.
сокращения их числа, объединения нескольких существующих субъектов» [4].
Однако парадоксальным является то, что российские регионы и их население просто ожидают от федерального центра изменения проводимой политики и шагов по исправлению сложившейся ситуации «сверху вниз», не рассматривая всерьез возможность постепенного проведения конституционных преобразований «снизу вверх». Между тем тенденция к такого рода «восходящим» изменениям обозначилась по всему миру с учетом того, что любую федерацию с точки зрения ее конституционного построения должно характеризовать то, что «образующие государство политические единицы представлены на федеральном уровне и им гарантировано право участия в принятии решений на этом уровне» [3].
Таким образом, федерация как форма государственного устройства замыкает на себе все сферы жизнедеятельности общества и государства. Вышеизложенное свидетельствует о том, что современный федерализм — есть способ государственного устройства, который определяет основы построение государственной власти в стране, а также выступает в виде совокупности способов, целей и задач, конституционно-правовых норм и принципов, направленных на установление пределов централизации и децентрализации властных и управленческих функций государства и его субъектов путем разграничения предметов ведения и полномочий между ними, а также между их органами государственной власти. Определение сущности современного российского федерализма — вопрос не только изменения вектора преобразований, проводимых центром «сверху вниз», но и мобилизации регионов для проведения преобразований «снизу вверх».
Важно подчеркнуть и акцентировать внимание на следующем. Необходимость дальнейшего совершенствования федерализма в России может рассматриваться как определенная стратегия конституционного развития государственного устройства, в структуру которой должны быть включены следующие элементы: цели, задачи и приоритеты конституционного развития федерализма в России.
1. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. — М.: Республика, 1994. — С. 27. — 317 с.
2. Болтенкова Л.Ф. Развитие федерализма в России: вопросы теории, истории и социально-политической практики. — М., 2004. — С. 5-7.
3. Зуйков А.В. Размышления о российском федерализме // Государственная власть и местное самоуправление. — 2010. — № 12. — С. 18.
4. Коломейцева Т.А. Проблемы укрупнения субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. — 2010. — № 6. — С. 4.
5. Лексин И.В. Территориальное устройство современного государства: конституционно-правовые проблемы. — М.: ИД КДУ, 2013. — С. 289.
6. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. — М., 2012. -С. 27.