Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной служб
Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной служб – это общность подхода к организации государственной гражданской и муниципальной службы, позволяющая обеспечить единство организации и возможности взаимодействия государственных и муниципальных служащих.
Сущность государственной гражданской службы и муниципальной службы
В современном обществе реализация функций публичной власти осуществляется с помощью государственных и муниципальных служащих.
Государственная гражданская служба – это один из видов государственной службы, представляющий собой профессиональную деятельность, осуществляемую российскими гражданами в системе должностей государственной службы с целью реализации полномочий федеральных и региональных органов власти.
Муниципальная служба – это разновидность профессиональной деятельности граждан, реализуемая на постоянной основе в системе должностей муниципальной службы. Замещение должностей муниципальной службы осуществляется в соответствии с трудовым договором, заключаемым между лицом, выступающим в качестве муниципального служащего, и представителем нанимателя в лице органов муниципального управления.
Гражданская государственная и муниципальная службы обладают определенными общими чертами, в числе которых можно назвать следующие:
- во-первых, профессионализм государственных и муниципальных служащих как одно из требований к несению государственной и муниципальной службы;
- во-вторых, наличие строгой правовой регламентации деятельности государственных и муниципальных служащих;
- в-третьих, иерархичность служебных отношений в системе государственной гражданской и муниципальной служб;
- в-четвертых, наличие ответственности как за результаты своих действий, так и за последствия принимаемых решений в системе государственной и муниципальной службы, а также ненадлежащее исполнение или неисполнение своих обязанностей, несоблюдение запретов и ограничений, действующих в отношении государственных и муниципальных служащих.
Правовая основа формирования и сущность взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы
Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы определяется статьей 5 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».
В соответствии с данным нормативным документом взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы выражается через следующие составляющие:
- во-первых, единство квалификационных требований в отношении замещения должностей гражданской государственной и муниципальной службы;
- во-вторых, единство обязательств и ограничений в отношении прохождения государственной гражданской и муниципальной службы;
- в-третьих, единство требований к подготовке государственных гражданских и муниципальных служащих, а также системе их дополнительного профессионального образования;
- в-четвертых, взаимозачет стажа государственной и муниципальной службы при его исчислении;
- в-пятых, соотносительность социальных гарантий и основных условий труда государственных гражданских и муниципальных служащих;
- в-шестых, относительность общих условий пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих, а также членов их семей при потере кормильца.
В более подробном виде каждую из общих взаимосвязей государственной гражданской и муниципальной службы можно охарактеризовать следующим образом. Единство общества и социальных требований по отношению к государственным и муниципальным служащим обусловлено тем, что замещение должностей государственной гражданской и муниципальной службы требует определенных профессиональных навыков, знаний и умений. Система подготовки государственных и муниципальных служащих подразумевает подготовку по одной специальности, обеспечивающей возможность несения как муниципальной, так и государственной гражданской службы.
Единство обязательств и ограничений в отношении государственных и муниципальных служащих подразумевает необходимость соответствия государственных и муниципальных служащих содержанию запретов материального и процессуального порядка, предусмотренных нормативно-правовыми актами Российской Федерации. Как в отношении государственных гражданских служащих, так в отношении муниципальных служащих действуют схожие ограничения и предусмотрены аналогичные обязанности. Государственные гражданские и муниципальные служащие несут обязанности по соблюдению требований российской Конституции, исполнению своих должностных обязанностей сообразно должностной инструкции, обеспечению сохранности сведений, составляющих государственную тайну.
Единство ограничений в отношении государственных и муниципальных служащих состоит в запрете на осуществление предпринимательской деятельности, использование своего должностного положения для предвыборной агитации, исполнение должностных обязанностей при возникновении конфликта интересов и так далее.
Взаимосвязь государственной и муниципальной службы проявляется через общность порядка подготовки, переподготовки государственных и муниципальных служащих, повышение их квалификации. Совокупность указанных требований установлена Федеральным Законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
В системе должностей государственной и муниципальной службы выделяют одинаковые группы в разрезе высших, главных, ведущих, старших и младших должностей.
Содержание и требования к государственной гражданской и муниципальной службе позволяют сделать вывод об общности властного содержания, характерного для публичной власти в целом.
И государственная гражданская служба, и муниципальная служба представляют собой разновидность управленческой деятельности, направленной на организацию регулирования процессов общественной жизнедеятельности с целью обеспечения социально-экономического развития государства, его регионов и муниципальных образований.
Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации
Муниципальная служба не входит в систему государственной службы и не является ее структурной частью. Кроме того, органы государственной власти и их должностные лица не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления и их муниципального аппарата. Напротив, они призваны обеспечивать государственные гарантии прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Между муниципальной службой и государственной гражданской службой Российской Федерации существует тесная взаимосвязь, которая обеспечивается посредством:
- 1) единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;
- 2) единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы;
- 3) единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;
- 4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
- 5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;
- 6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.
Отличие общих задач муниципальных служащих от задач государственных служащих достаточно условно, оно заключается лишь в уровне управления — федеральный, региональный, местный. Решение задач и государственной и муниципальной службы направлено на удовлетворение общественных потребностей и интересов. Вместе с тем существуют специфические различия между государственной гражданской и муниципальной службами. Государственная служба получает властные полномочия сверху, от органов государственной власти РФ, а муниципальная служба снизу — от населения муниципального образования. В муниципальной службе органами власти являются органы местного самоуправления, в государственной службе — органы государственной власти. Правовое регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами РФ и муниципальными образованиями, а не находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, что дает больше полномочий субъектам РФ.
Признаки муниципальной службы определяются статусом местного самоуправления, и в соответствии с Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» можно выделить ряд характерных только для муниципальной службы признаков. Во-первых, ее учреждение и функционирование происходит в сфере публичной власти, к которой относится и местное самоуправление. Во-вторых, она имеет на территории муниципального образования особые задачи по реализации полномочий местного самоуправления. В-третьих, является гарантом самостоятельности органов местного самоуправления. В-четвертых, регулируется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, что, с одной стороны, позволяет иметь общие основы правового статуса муниципального служащего, а с другой стороны, вводить особые элементы статуса как на уровне субъекта федерации, так и на местном, причем в различных муниципальных образованиях. В-пятых, источником финансирования муниципальной службы выступает местный бюджет 1 .
В чем состоит взаимосвязь гражданской и муниципальной службы
Статья 7. Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы
Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством:
1) единства основных квалификационных требований для замещения должностей гражданской службы и должностей муниципальной службы;
(в ред. Федерального закона от 30.06.2016 N 224-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;
3) единства требований к подготовке кадров для гражданской службы и муниципальной службы и профессиональному развитию гражданских служащих и муниципальных служащих;
(в ред. Федеральных законов от 02.07.2013 N 185-ФЗ, от 29.07.2017 N 275-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;
6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.
Взаимосвязь гражданской и муниципальной службы
Единство основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и к должностям гражданской службы
В целях наиболее полного обеспечения профессионализма и компетентности, а также для максимально эффективной реализации функций, возложенных на органы государственной власти и местного самоуправления, установлена классификация должностей государственной гражданской службы и муниципальных должностей муниципальной службы
Основные квалификационные требования
Установление квалификационных требований в соответствии с категориями и группами должностей означает, что квалификационные требованиям дифференцируются применительно к категориям и группам должностей. Такая дифференциация предусматривает соответственно повышенные и облегченные квалификационные требования к служащим, замещающим должности различных категорий и групп.
Вторым квалификационным требованием к должностям является требование к стажу или стажу (опыту) работы по специальности, соблюдение которого необходимо для замещения должности той или иной группы. Квалификационные требования к стажу обусловлены объективной потребностью иметь на гражданской и муниципальной службе кадры, обладающие достаточным опытом и навыками практической работы.
Обеспечение гражданскими служащими и муниципальными служащими реализации возложенных на государственные органы полномочий предполагает наличие у служащих необходимых для эффективного осуществления ими служебной деятельности профессиональных знаний, умений и навыков.
В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Квалификационные требования к должностям устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей
В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей, «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп входит наличие высшего профессионального образования;
«обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп наличие среднего профессионального образования соответствующего направлению деятельности.
Для замещения высших, главных, ведущих и старших должностей муниципальной службы наличие высшего профессионального образования; для замещения младших должностей муниципальной службы — среднее профессиональное образование;
Квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих устанавливаются указом Президента РФ, для гражданских служащих субъекта РФ — законом субъекта РФ.
Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.
Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего (далее — должностной регламент (ст.47)).
Требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами с учетом задач и функций органов местного самоуправления, муниципальных органов и включаются в должностную инструкцию.
К выпускникам очной и очно-заочной (вечерней) форм обучения образовательных учреждений высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, впервые поступающим, отнесенные к групп старших должностей, требования к стажу работы по специальности не предъявляются в течение трех лет со дня окончания образовательного учреждения.
В соответствии со ст. 6 ФЗ «О высшем и послевузовском образовании в РФ», профессиональным образованием считается полученным в государственном или негосударственном образовательном учреждении, имеющим лицензию и аккредитацию, с присуждением степени — бакалавр, дипломированный специалист или магистр.
При формулировании квалификационных требований к стажу следует руководствоваться Указом Президента РФ от 27 сентября 2005 г. N 1131. Данным Указом установлены следующие квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для замещения:
— высших должностей федеральной гражданской службы — не менее шести лет стажа гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее семи лет стажа работы по специальности;
— главных должностей федеральной гражданской службы — не менее четырех лет стажа гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее пяти лет стажа работы по специальности;
— ведущих должностей федеральной гражданской службы — не менее двух лет стажа гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее четырех лет стажа работы по специальности;
— старших должностей федеральной гражданской службы — не менее трех лет стажа работы по специальности;
— младших должностей федеральной гражданской службы — без предъявления требований к стажу.
В целях обеспечения высокого профессионального уровня муниципальных служащих, единства квалификационных требований к муниципальным должностям муниципальной службы рекомендуется установить для муниципальных должностей муниципальной службы следующие квалификационные требования к стажу и опыту работы по специальности:
— высшие должности — стаж муниципальной службы на главных муниципальных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет;
— главные должности муниципальной службы на ведущих муниципальных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет;
— ведущие должности — стаж муниципальной службы на старших муниципальных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет;
— старшие должности — стаж работы по специальности не менее трех лет;
— младшие должности — без предъявления требований к стажу.
Другие квалификационные требования по соответствующим муниципальным должностям устанавливаются нормативными правовыми актами муниципальных образований с учетом компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления.
Квалификационный экзамен проводится при решении вопроса о присвоении классного чина
ст.49. Квалификационный экзамен гражданского служащего.
ст. 48. Квалификационный экзамен муниципального служащего.
Квалификационный экзамен сдают гражданские служащие, замещающие без ограничения срока полномочий должности гражданской службы категорий «специалисты» и «обеспечивающие специалисты», а в случаях, определяемых Президентом Российской Федерации, — должности гражданской службы категории «руководители»
Квалификационный экзамен сдают муниципальные служащие по замещаемой должности муниципальной службы
Квалификационный экзамен проводится по установленной форме в целях оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданского служащего/муниципального служащего конкурсной или аттестационной комиссией.
Квалификационный экзамен проводится при решении вопроса о присвоении классного чина гражданской службы гражданскому служащему по замещаемой должности гражданской службы по мере необходимости, но не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года.
Квалификационный экзамен муниципального служащего проводится по мере необходимости при присвоении классного чина по замещаемой должности муниципальной службы не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года. <Введен Федеральным законом от 25 ноября 2008 г. N 219-ФЗ; НГР: Р0804173>
Ранее этого срока внеочередной квалификационный экзамен может проводиться по инициативе гражданского служащего/ муниципального служащего не позднее чем через три месяца после дня подачи им письменного заявления о присвоении классного.
Гражданский служащий/муниципальный служащий вправе обжаловать результаты квалификационного экзамена в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена гражданским и муниципальным служащим и Российской Федерации и порядке оценки его знаний, навыков и умений (профессионального уровня) утверждается указом Президента Российской Федерации.
Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности. Конкурсная процедура назначения обеспечивает соблюдение принципа равного доступа граждан к публичной службе и является эффективным способом отбора, т.к. ставит успешный результат в зависимость от получения наилучших оценок.
Некоторые субъекты Российской Федерации принимают нормативные правовые акты определяющие общий порядок проведения конкурса на замещение вакантной должности на муниципальной службе.
Поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса.
При замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс.
Конкурсный способ назначения на публичную должность для муниципальных служащих является вспомогательным способом назначения.
Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ, определяющее порядок и условия его проведения, утверждается указом Президента РФ.
Порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования.
Квалификационные разряды присваиваются муниципальным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации и указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с классификацией муниципальных должностей муниципальной службы.
Квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службы либо государственные должности государственной службы субъектов Федерации, а также при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службы устанавливаются региональными законами в соответствии с федеральными законами.
Правовое положение (статус)
Гражданский служащий — гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.
Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.