Основные направления совершенствования системы органов публичной власти в соответствии с конституционными основами и принципами
Развитие системы органов публичной власти в Российской Федерации: понятие, конституционные основы и направления
Развитие системы органов публичной власти в Российской Федерации представляет собой совокупность проводимых государством преобразований в системе и структуре органов государственной и муниципальной власти в целях совершенствования их организации и повышения эффективности деятельности по реализации закрепляемых в законодательстве полномочий 1 .
Важно отметить, что в понимании реформирования системы органов публичной власти ученые расходятся во взглядах относительно того, какие органы власти и области публичной деятельности она должна охватывать.
Первая группа учёных рассматривает реформирование системы органов публичной власти в узком смысле как реформирование отдельных её элементов и областей, например, системы и структуры федеральных
‘ Такое понимание стратегии развития органов публичной власти объединяет всех ученых и практиков, проводивших исследования в данной области, несмотря на различия в выборе приоритетных сфер реформирования государственного или муниципального управления (См., напр. об этом: Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление: учебник для академического бакалавриата. 6-е изд., пе-рераб. и доп. М., 2014; Новикова А. В. Процесс реформирования органов политической власти и местного самоуправления // Вестник Забайкальского гос. ун-та. 2014. №9. С. 98-108.
органов исполнительной власти [1] или органов судейского сообщества , или органов местного самоуправления .
Вторая — в широком — как реформирование всей системы органов публичной власти. При этом приверженцы реформирования указанной системы в широком смысле, едины в определении двух ключевых моментов в понимании развития системы органов публичной власти»: во-первых, это то, что её концептуальные положения должны исходить из соответствующих конституционно-правовых основ и принципов, определяющих стратегию организации и деятельности всех органов публичной власти в Российской Федерации; во-вторых, то, что развитие таких органов публичной власти должно осуществляться в русле происходящих в России демократических процессов и носить публичный характер .
Как показывает практика проведения административных реформ в России на всех исторических этапах 1996—1999, 2004—2005, 2006— 2010 гг., она не приводит к положительным результатам, если проводимые изменения структуры и системы органов исполнительной власти осуществляются: во-первых, самим аппаратом этих органов, без каких-либо существенных прогрессивных изменений в целом в системе
5.1. Развитие системы органов публичной власти в Российской Федерации: понятие, конституционные основы и направления
организации государственной власти на федеральном и региональном уровнях; во-вторых, в отрыве, как в теории, так и на практике от определенной в Конституции РФ стратегии, направленной на построение в России демократического и правового государства [2] .
Следует согласиться с позицией С.Л. Сергеевой, что реформирование системы органов публичной власти в Российской Федерации должно осуществляться на основе анализа основных индикаторов эффективного функционирования политических систем государства, реального разделения властей, обеспечения их баланса в системе сдержек и противовесов. Такой анализ предполагает учет передового опыта государственного строительства в зарубежных государствах в целях выявления особенностей и существующих проблем в организации и деятельности системы органов публичной власти в Российской Федерации, а также определения тенденций развития и необходимых инициатив для перехода от российской суперпрезидентской формы правления к президентско-парламентской республике .
Некоторые авторы проблемы, возникающие в процессе развития системы органов публичной власти в Российской Федерации связывают с несовместимостью существующей в России либеральной конституционно-правовой модели государственного управления с успешностью и устойчивостью России. Они считают, что «смена такой модели как альтернатива геополитическому распаду неизбежна. Грядущая постлиберальная модель страны наиболее вероятна в виде нравственного, справедливого государства» .
Представляется, что ориентиры развития системы органов публичной власти в Российской Федерации могут быть установлены только в соответствии с основами конституционного строя и конституционными принципами, определяющими стратегию построения в России демократического, правового, социального государства с республиканской формой правления.
На основе приведённых выше рассуждений представляется, что в понятие системы органов публичной власти, необходимо включить положения, подчеркивающие, во-первых, необходимость её развития в России на всех уровнях государственной власти в соответствии с конституционными основами и принципами; во-вторых, её публичную (общественнополезную) сущность.
Необходимость такого рода новаций применительно к субъектам РФ подтверждается положениями ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, в соответствии с которыми система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительный органов государственной власти, установленными федеральным законом [3] .
Основы конституционного строя (конституционные основы государственного строя) Российской Федерации — совокупность конституционно-правовых норм, закрепляющих политические, экономические и социальные основы как в целом общественного (государственного) устройства Российской Федерации, так и в частности, применительно к тематике данной работы — организации и деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти .
К числу экономических основ конституционного строя Российской Федерации, в соответствии с которыми, как уже было отмечено выше, не только устанавливается система органов публичной власти, но и должны разрабатываться концепция её совершенствования, можно отнести определяемые в Конституции РФ: формы собственности и их равный правовой статус (ч. 2 ст. 8); особый правовой статус земли и природных ресурсов (ст. 9); конституционно-правовые принципы руководства и управление экономикой (единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ч. 1 ст. 8).
В области социальных основ конституционного строя Российской Федерации Конституция РФ закрепляет: стратегическое направление деятельности России как социального государства — создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7); конституционно-правовые институты охраны труда и здоровья людей; гарантированного минимального размера оплаты труда; обеспечения государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; развития системы социальных служб; государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты (ч. 2 ст. 7).
(Об основных конституционно-правовых принципах организации и деятельности органов публичной власти в Российской Федерации см. в параграфе 1.3 данного учебного пособия).
Как уже было отмечено ранее, важнейшей составляющей системы органов государственной и муниципальной власти является их публичная (общественно-полезная) сущность.
В. И. Даль в понятие «публичный» вкладывал два значения: во-первых, общеизвестность, гласность («всенародный, оглашенный, явный» и т.д.);
во-вторых, общественно полезная, в интересах общества, народа деятельность («для публики, общества устроенный, народный, общенародный, всенародный, вселюдный, всеми обывателями сообща, всей гражданской общине принадлежащий. Публичное гулянье. Публичные здания, больницы, театр. Публичный нотариус, писец. Публичное право — часть правоведения о народных и международных правах и обязанностях и т. д.») [4]
Публичную сущность системы органов государственной власти ученые видят в том, что она позволяет определить «необходимый уровень подчинения управленческой деятельности общественному влиянию и тем самым обеспечить достижение баланса интересов власти и общества. С этой точки зрения развитие системы органов публичной власти — процесс формирования взаимодействия государства и общества» .
Публичная сущность системы органов публичной власти состоит в создании эффективного управления, функционирующего на благо общества без внешних импульсов и встрясок, а также — реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в «автоматическом режиме» в интересах общества.
В основе публичной сущности системы органов публичной власти лежат положения ст. 2 Конституции РФ, в которых сформулирована основная обязанность государства — «признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина».
Публичная деятельность исключает какие-либо коммерческие интересы, личную выгоду сотрудников. Коммерциализация деятельности органов публичной власти, несомненно, представляет серьезную опасность для самой их природы.
Основные направления развития системы органов публичной власти. Прежде всего следует отметить, что среди учёных и практиков нет единства мнений относительно основных направлений развития системы органов публичной власти на федеральном, региональном и местных уровнях государственной власти.
Некоторые авторы обоснованно связывают перспективы такого развития с разработкой четких критериев оценки эффективности государственного управления в сфере законодательной, исполнительной и судебной власти; созданием системы повышения эффективности и качества
управления; внедрением контрактных отношений; финансированием под результат; проведением грамотной, профессионально ориентированной кадровой политики [5] .
Другие авторы объясняют существующие проблемы внедрения инноваций в сфере государственного управления, прежде всего человеческими и организационными факторами, отсутствием личностной заинтересованности государственных служащих в изменениях и новациях. Решение данных проблем и соответственно развитие системы органов публичной власти в Российской Федерации, по их мнению, возможно только при повышении уровня профессиональных компетенций, деловитости и нравственности кадров государственного аппарата; повышении эффективности и результативности деятельности государственных служащих; внедрении инноваций на индивидуальном, организационном и групповом уровнях; улучшении организационного климата в отношении государственных служащих к инновациям .
По нашему мнению, объединяющей различные точки ученых и практиков по поводу основных направлений развития системы органов публичной власти в Российской Федерации является позиция А. Л. Миронова, который считает, что главная цель, такого развития должна быть связана с повышением роли и места гражданина в обществе и государстве. Гражданину должна быть предоставлена возможность реализации прав; отстаивания нарушенных права в сфере государственного управления при условии соблюдения принципа законности .
Следует отметить, что государство по-разному формулировало основные направления развития системы органов публичной власти в Российской Федерации на прошедших исторических этапах её развития.
Впервые такие направления были определены в разд. 3.2. «Необходимость административной совершенствования» Послания Президента РФ Б. Н. Ельцина Федеральному Собранию от 17 февраля 1998 г. «Общими
силами — к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)».
Стратегия развития системы органов публичной власти сводилась к проведению соответствующих мероприятий по разграничению функций управления и оказания государственных услуг; созданию стабильной структуры органов исполнительной власти; реформированию государственной службы на базе современных технологий управления; реализация антикоррупционной программы [6] .
В Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» были определены следующие приоритетные направления развития системы органов публичной власти:
- • ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
- • исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
- • развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
- • организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
- • завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, основными направлениями её проведения объявлялись:
- • внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
- • разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
- • реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС «Управление»);
- • создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;
- • организация предоставления государственных услуг в электронной форме;
- • оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
- • повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
- • модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
- • формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения совершенствования системы органов публичной власти, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
На смену Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг. в рассматриваемой области пришла Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 гг., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р.
В указанной Концепции к числу основных направлений развития системы органов публичной власти отнесены:
- • повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг;
- • оптимизация механизмов осуществления функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
- • совершенствование разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в различных сферах общественных отношений.
В настоящее время стратегия развития системы органов публичной власти определена в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». В соответствии с его требованиями органы публичной власти призваны обеспечить достижение следующих основных показателей:
- • уровень удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 г. — не менее 90%;
- • доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» по месту пребывания, в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг, к 2015 г. — не менее 90%;
- • доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, к 2018 г. — не менее 70%;
- • снижение среднего числа обращений представителей бизнес-со-общества в орган государственной власти Российской Федерации (орган местного самоуправления) для получения одной государственной (муниципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности, к 2014 г. — до двух;
- • сокращение времени ожидания в очереди при обращении заявителя в орган государственной власти Российской Федерации (орган местного самоуправления) для получения государственных (муниципальных) услуг к 2014 году — до 15 минут.
В Указе Президента РФ также определены основные мероприятия, направленные на совершенствование системы государственного управления’.
- • формирование системы раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения;
- • повышение информационной открытости саморегулируемых организаций;
- • утверждение концепции ««оссийской общественной инициативы»;
- • обеспечение доступ в сети Интернет к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти Российской Федерации;
- • обеспечение реализации мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование и развитие института оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов;
- • предоставление государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна»;
- • обеспечение замены в отдельных отраслях экономики избыточных и (или) неэффективных административных механизмов государственного контроля альтернативными рыночными механизмами, включая страхование ответственности;
- • установление критериев и порядка оценки гражданами, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий, эффективности деятельности руководителей: территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений; органов местного самоуправления; унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и муниципальном уровнях, а также акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований;
- • обеспечение введение административного наказания в виде дисквалификации за грубое или неоднократное нарушение государственными и муниципальными служащими стандартов предоставления государственных и муниципальных услуг, а также за грубое нарушение ими порядка проведения проверочных и иных мероприятий при осуществлении контрольно-надзорных функций;
- • разработка новых механизмов формирования общественных советов при органах государственной власти Российской Федерации;
- • расширение участия граждан и организаций в формировании стандартов предоставления государственных услуг и контроле за их исполнением;
- • участие на паритетных началах представителей общественных советов при органах государственной власти Российской Федерации в деятельности конкурсных и аттестационных комиссий этих органов;
- • совершенствование системы оплаты труда государственных гражданских служащих, позволяющие учитывать состояние рынка труда, в том числе по отдельным профессиональным группам, и стимулировать их антикоррупционное поведение;
- • повышение квалификации государственных гражданских служащих, принимающих участие в предоставлении государственных услуг;
- • введение нового порядка выдвижения кандидатов на замещение должностей Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ, формирования списка членов Общественной палаты РФ, утверждаемых Президентом РФ;
- • создание объективных и прозрачных механизмов конкурсного отбора кандидатов на замещение должностей государственной гражданской службы, включая проведение дистанционных экзаменов с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий и формирование единой базы вакансий;
- • установление особого порядка оплаты труда государственных гражданских служащих в зависимости от достижения показателей результативности профессиональной служебной деятельности, а также единого подхода к осуществлению выплаты государственным гражданским служащим премий за выполнение особо важных и сложных заданий по результатам работы;
- • применение системы комплексной оценки деятельности государственных гражданских служащих с использованием ключевых показателей эффективности и общественной оценки их деятельности, в том числе на базе социальных сетей и с учетом мнения сетевых сообществ;
- • совершенствование системы материальной и моральной мотивации государственных гражданских служащих, доведение уровня оплаты их труда до конкурентного на рынке труда, увеличение в оплате труда государственных гражданских служащих доли, обусловленной реальной эффективностью их работы;
- • введение на государственной гражданской службе системы профессионально-функциональных групп, предусмотрев классификацию должностей государственной гражданской службы с учетом особенностей деятельности государственных органов, отражающих отраслевую структуру государственного управления;
- • корректировка перечней должностей федеральной государственной службы и должностей в государственных корпорациях, замещение которых связано с коррупционными рисками;
- • повышение доступности правосудия для граждан, организаций и объединений граждан при рассмотрении споров с органами государственной власти Российской Федерации;
- • обеспечение права общественных объединений обращаться в суды общей юрисдикции или арбитражные суды в защиту интересов своих участников;
- 5.1. Развитие системы органов публичной власти в Российской Федерации: понятие, конституционные основы и направления
- • совершенствование специальных налоговых режимов для обеспечения приоритетного зачисления поступлений в местные бюджеты;
- • оптимизацию (сокращение) федеральных льгот по региональным и местным налогам на основе их инвентаризации и анализа эффективности;
- • направление в доходы бюджетов поселений и городских округов 100 процентов денежных взысканий (штрафов) за несоблюдение правил благоустройства территорий поселений и городских округов;
- • установление органами государственной власти субъектов РФ показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и увязки финансирования органов местного самоуправления с выполнением этих показателей.
Анализ приведенных выше нормативных правовых актов показывает, что, несмотря на присутствующие в ряде случаев различия в формулировании основных направлений развития системы органов публичной власти, все они по своей сути исходят из единой стратегии проведения связанной с деятельностью по: во-первых, повышению открытости, гласности деятельности органов публичной власти и оценки её результатов; во-вторых, оптимизации структуры и системы органов исполнительной власти на основе упорядочивания их функций, исключения их избыточности и дублирования, а также чёткого разграничения предметов ведения и полномочий, федеральных и региональных органов исполнительной власти; в-третьих, формированию эффективных механизмов реализации определённых в соответствующих правовых актах функций органов исполнительной власти; в-четвертых, реформированию и совершенствованию государственной службы на базе современных технологий управления, повышению её эффективности и результативности.
По мнению автора, имевшие место различия в нормативных правовых актах при формулировании основных направлений развития системы органов публичной власти на различных этапах её развития во многом объясняются тем, что под такого рода направлениями иногда ошибочно понимают механизмы реализации, формы, способы деятельности органов власти по достижению соответствующих целей.
Примерами такого рода механизмов, форм, способов являются ошибочно указанные в федеральных и региональных нормативных правовых актах в качестве основных направлений развития системы органов публичной власти действия по:
Глава 5. Основные направления совершенствования системы органов публичной власти в соответствии с конституционными основами и принципами
- • внедрению в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
- • разработке и внедрению стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
- • реализации единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития;
- • созданию многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;
- • организации предоставления государственных услуг в электронной форме;
- • повышению эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
- • модернизации системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и др.
Таким образом, под развитием системы органов публичной власти в России следует понимать регламентированный в федеральных, региональных и муниципальных правовых актах в соответствии с конституционно-правовыми основами и принципами системный, комплексный и последовательный процесс преобразования публичной власти (государственной и муниципальной), осуществляемый в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина, экономического, социального и культурного развития публично-правовых образований в интересах их населения по таким основным направлениям, как:
ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНФИГУРАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЕТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»
Рассматриваются взгляды ученых на трансформацию публичной власти в Российской Федерации . Анализируются проводимые конституционные преобразования и модернизация конфигурации публичной власти .
Похожие темы научных работ по политологическим наукам , автор научной работы — Молокаева О.Х.
WAYS TO IMPROVE THE CONFIGURATION OF PUBLIC POWER IN THE RUSSIAN FEDERATION IN THE LIGHT OF CONSTITUTIONAL REFORM
The views of scientists on the transformation of public power in the Russian Federation are considered. The article analyzes the ongoing constitutional changes and modernization of the configuration of public power.
Текст научной работы на тему «ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНФИГУРАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЕТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ»
МОЛОКАЕВА О.Х.1 ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНФИГУРАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЕТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ. (Обзор).
Аннотация. Рассматриваются взгляды ученых на трансформацию публичной власти в Российской Федерации. Анализируются проводимые конституционные преобразования и модернизация конфигурации публичной власти.
Ключевые слова: Российская Федерация; Конституция РФ; публичная власть; государственная власть; местное самоуправление; суверенитет; конституционная реформа; поправки.
MOLOKAEVA O.H. Ways to improve the configuration of public power in the Russian Federation in the light of constitutional reform. (Review).
Abstract. The views of scientists on the transformation of public power in the Russian Federation are considered. The article analyzes the ongoing constitutional changes and modernization of the configuration of public power.
Keywords: Russian Federation; Constitution RF; public power; state power; local self-government; sovereignty; constitutional reform; amendments.
До 2020 г. имелся лишь доктринальный подход к пониманию состава и организации публичной власти, нормативного закрепления она не имела. Новеллой стало введение в Конституцию РФ категории «публичная власть», провозглашение принципа единства публичной власти и вхождения в ее состав органов госу-
1 Молокаева О.Х., научный сотрудник отдела правоведения ИНИОН РАН, доцент кафедры конституционного права им. Н.В. Витрука РГУП, кандидат юридических наук.
дарственной власти и органов местного самоуправления (ст. 132) [8, с. 19]. В обзоре представлены взгляды ученых на изменение конфигурации публичной власти в Российской Федерации в свете конституционной реформы.
С.А. Авакьян, завкафедрой конституционного и муниципального права МГУ имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор в интервью «Слово "власть" не должно пугать» [1] подчеркнул, что Президент РФ избрал такую форму изменений, которая не предполагает запуск механизма пересмотра Конституции РФ. Идею ее реформирования удалось реализовать и без внесения изменений в гл. 1, 2 и 9. Однако возник вопрос: как можно внести понятие единой публичной власти, не затронув ст. 3 Конституции РФ, устанавливающей, что единственным источником власти в России является ее многонациональный народ?
На заседаниях рабочей группы обсуждали необходимость учета в поправках к Конституции РФ положения, что власть, исходящая от народа, и есть основа единой публичной власти, которую он реализует в определенных формах и при содействии гражданского общества. Власть осуществляется не только в рамках государства и на уровне местного самоуправления, но и в обществе (к этому есть прямые отсылки в гл. 1 Конституции РФ), поэтому было важно подчеркнуть роль гражданского общества. Тем не менее поскольку ст. 3 решили не менять и, хотя мысль о гражданском обществе была закреплена, например, в статье, посвященной Правительству РФ, это было сделано совсем не в том объеме, в котором следовало, считает ученый. Понятие гражданского общества и его роли в демократическом устройстве нашего государства еще ждет своего раскрытия, с тем чтобы, наконец, отразить триаду «государственная власть — местное самоуправление — власть общества» [1, с. 9].
При этом, отмечает С.А. Авакьян, слово «власть» не должно пугать. В первую очередь оно означает управление. Общественная власть — это управление общественными делами. И если в ст. 14 Конституции РФ предусмотрено, что у нас светское государство и что религиозные организации отделены от него, тем самым предполагается, что соответствующая сфера общественной жизни тоже управляется в определенной мере самостоятельно от государственной власти [1, с. 10].
Были и другие аспекты, которые, по его мнению, так и остались не реализованными. Так, в Конституции РФ отсутствует глава, посвященная избирательной системе и избирательным правам. Такую главу, считает С.А. Авакьян, можно было предусмотреть, не внося изменения в основы конституционного строя [1, с. 10].
Интересна позиция ученого и о суперпрезидентском характере формы правления России. Возникает закономерный вопрос: «При таком перевесе полномочий в пользу президента — "не слишком ли много он на себя берет?"» В связи с этим С.А. Авакьян полагает, что с учетом направленности конституционной реформы здесь можно было бы кое от чего отказаться, тем более что отдельные полномочия, которые предусматривают сегодня в Конституции, в реальности уже и так существовали. Как конституционалист автор не совсем понимает, «почему назначение Генерального прокурора было полномочием Совета Федерации, а стало полномочием Президента, и за Советом Федерации осталась лишь консультативная функция. То же и с досрочным прекращением полномочий судей высших судов: у нас ведь сложилась практика, что в прекращении полномочий судьи при предъявлении ему каких-либо обвинений задействованы и судебная система, и Совет Федерации, и Президент. Есть это в законе, так для чего еще и в Конституции писать?» — задает вопрос автор [1, с. 11-12].
Что касается новых полномочий Госдумы и Совета Федерации, то здесь никакого усиления законодательной власти автор не усматривает. Раньше Президент РФ предлагал кандидатуру на пост Председателя Правительства РФ, Государственная Дума согласовывала, и Президент РФ назначал. Теперь Дума кандидатуру утверждает, а не согласовывает. С.А. Авакьян пытается понять, в чем здесь смысл, это что — игра слов? Чем отличается утверждение от согласования, если последнее слово все равно за Президентом РФ, — неясно. Правда, если ранее было написано, что после отказа в утверждении трех кандидатур, представленных Президентом РФ, тот распускает Государственную Думу, то теперь — «может распустить». Но сути это не меняет. Совет Федерации, в свою очередь, -палата, которая, с точки зрения автора, «абсолютно подпадает под термин "номенклатура": там заседают люди, связанные с федеральной и региональной исполнительной властью, сплошь бывшие чиновники. И если в Госдуме звучит критика при обсуждении за-
конопроектов, то в Совете Федерации ее «совсем» нет, как нет связи сенаторов с избирателями: «они не избираются, а назначаются на свои должности, получают хорошие деньги и абсолютно не мотивированы отстаивать интересы населения» [1, с. 12]. Поэтому, по мнению С.А. Авакьяна, «Совет Федерации в системе сдержек и противовесов как не участвовал, так и не участвует, и конституционная реформа тут вряд ли что-то изменила» [там же]. Профессор считает, что сенаторов должно выбирать население.
Статус Госсовета характеризуется как коллективный помощник Президента РФ, который уполномочен будет обсуждать проекты общегосударственных программ по территориальному, социальному, экономическому развитию и т.д., т.е. это своеобразный мостик между центром и регионами [там же].
По поводу конституционных (уставных) судов субъектов РФ автор предлагает создавать их в федеральных округах [1, с. 14]. Рациональным также видится введение предварительного конституционного нормоконтроля. Однако предоставление возможности инициировать такую процедуру только Президенту, он относится критически и предлагает дать возможность обращаться к Президенту за возбуждением этой процедуры Совету Федерации, Верховному Суду, Правительству и Генеральному прокуратуру РФ [1, с. 15]. Также предлагается расширить объекты конституционного контроля и включить в него акты Пленума и Президиума Верховного Суда РФ, нормативные приказы Генерального прокурора РФ. Кроме того, наделить Конституционный Суд РФ правом воздействовать на органы, ответственные за исполнение решений этого Суда [1, с. 16].
Сопредседатели рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ академик Т.Я. Хаб-риева и доктор юридических наук А.А. Клишас в тематическом комментарии к Закону РФ о поправке к Конституции РФ [7] отмечают, что одна из целей поправок к Конституции РФ состоит в укреплении суверенитета Российского государства, национальной безопасности и повышении доверия населения к институтам публичной власти. Поправки, касающиеся требований к должностным лицам, стандартизируют требования к лицам, замещающим должности в системе публичной власти, исходя из сложившейся право-
применительной практики и задач обеспечения национальной безопасности [7, с. 83].
Авторы обращают внимание на то, что закрепление в Конституции РФ единства системы публичной власти направлено на повышение эффективности ее функционирования, что не меняет конституционную норму ст. 1 2 Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий, а подчеркивает многообразие форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Поправки к Конституции РФ не предполагают, что органы местного самоуправления станут частью единой системы органов государственной власти. Цель изменений — установление более тесного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Для этого введена новая обобщающая категория — «публичная власть», а также близкие к ней понятия «система публичной власти» и «единство системы публичной власти». Данные категории и понятия объединят две разновидности публичной власти — государственную и муниципальную [7, с. 209].
Изменения Основного закона страны оцениваются учеными-правоведами как достаточно серьезные преобразования, по своему значению и глубине приближающиеся к конституционной реформе, поскольку, как замечает Т.Я. Хабриева, произошла значительная модификация текста Конституции РФ:
— расширен ценностный каталог Основного закона, в нем более точно отражены исторические истоки, духовные традиции и собственные идеалы российского общества;
— модернизирована системы социальных прав граждан и юридических гарантий этих прав;
— трансформированы в определенной степени формы государства;
— создана своеобразная, соответствующая национальным потребностям настройка государственного механизма и осуществления публичной власти, а также технологических процессов формирования и осуществления государственной политики; установление новых параметров порядка функционирования системы публичного управления;
— изменена дихотомия национальной правовой системы, предусмотренная Конституцией РФ (без изменения ее главного принципа), соотношения ее открытости и защищенности от внешнего воздействия, в том числе посредством встраивания в Конституцию уже апробированной благодаря деятельности Конституционного Суда РФ формулы соразмерности универсальных, наднациональных и национальных правовых ценностей, принципов и норм;
— признано фактически сложившееся общее президентское руководство системой исполнительной власти. Одновременно уточнен механизм разделения законодательной и исполнительной власти [6, с. 408-409].
Внесение изменений в Конституцию РФ позволит совершенствовать механизмы публичной власти. Россия вырабатывает свою национальную модель конституции, соответствующую отечественному менталитету и новым требованиям государственной безопасности страны. Она, подчеркивает Т.Я. Хабриева, точнее отражает государственно гражданскую идентичность России, ее социокультурные основы и политико-правовые идеалы [6, с. 412].
Высказываются и другие точки зрения. По мнению доктора юридических наук А.Н. Черткова, в Конституции РФ не отражена власть гражданского общества, или общественная власть. Вопросы гражданского общества, считает он, могли бы регулироваться путем введения новой главы в Конституцию РФ, и это способствовало бы развитию гражданского общества и демократизации социальной практики. «Публичная власть — не просто власть государства плюс местная. Это власть общества, осуществляемая в его интересах, под его контролем и с его участием. Именно в такой интерпретации конституционные новеллы о публичной власти дадут максимальный позитивный эффект, найдя отражение в законодательстве и правоприменительной практике» [8, с. 21].
Все подсистемы, компоненты и элементы публичной власти, по мнению А.Н. Черткова, могут и должны конкурировать в целях обеспечения прав и законных интересов человека и общества [8, с. 22].
Скептически относятся некоторые ученые к введению в Конституцию РФ положения об ограничении замещения государственных и муниципальных должностей, должностей государ-
ственной и муниципальной службы, связанных с наличием гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. По мнению докторов юридических наук Е.Ю. Киреева, Л.А. Нудненко и Л.А. Тхабисимова, такое нововведение не обеспечит «национализацию элит», поскольку закон не предусматривает ограничение для членов семей перечисленных должностных лиц. Без этого поправка теряет смысл [4, с. 37].
Вызывает сомнение у авторов поправка о делегировании Государственному Совету определения основных направлений внутренней и внешней политики. Данная новелла — п. «е 5» в ст. 83 Конституции РФ — не согласуется с ее ч. 3 ст. 80, которая относит это полномочие к компетенции Президента РФ. Исследователи полагают, что приоритет в формировании основных направлений внутренней и внешней политики должен принадлежать Федеральному Собранию в сотрудничестве с Президентом РФ [4, с. 40].
Анализ современных конституционных преобразований, предпринятый доктором юридических наук А.В. Безруковым, позволил ему выделить следующие основные тенденции конституционного развития страны:
1) укрепление государственного единства и территориальной целостности Российского государства в переплетении с социально ориентированными положениями Конституции РФ;
2) введение категории «единство публичной власти», отражающей сближение государственной и муниципальной власти;
3) изменение (перераспределение, расширение, урезание) полномочий многих федеральных органов государственной власти [2, с. 5];
4) сужение конституционно установленной роли Председателя Правительства РФ, он уже не определяет основные направления его деятельности. Кроме того, теперь Председатель Правительства несет персональную ответственность перед Президентом РФ за осуществление возложенных на Правительство РФ полномочий (ст. 113 Конституции РФ) [там же]. А.В. Безруков считает, что такое перераспределение полномочий вряд ли пошло в пользу Правительства РФ [2, с. 8].
Оценивая в целом анализируемый пакет конституционных поправок к Конституции РФ, А.В. Безруков отмечает их позитивное начало в том, что многие положения Конституции РФ стали консолидированны и согласованны, в определенной мере повысилось технико-юридическое качество Конституции РФ, намечена позитивная тенденция в развитии исходных конституционных ценностей в положениях гл. 3-8. Однако избежать некоторых «перегибов», в том числе в балансировке полномочий между федеральными органами государственной власти, не удалось [2, с. 9].
Надо сказать, что вопросы функционирования публичной власти всегда находились в центре внимания ученых. Заметным событием стал выход в свет в 2020 г. двух монографий, подготовленных ведущими научными учреждениями страны. Одна из них -«Институты публичной власти в условиях глобализации» [3], хотя и не касается последних конституционных поправок к Основному закону России, однако научное исследование эволюции понимания и осуществления публичной власти в современных условиях (гл. 1 ), новых тенденций в организации и функционировании органов публичной власти (гл. 2), национальных поисков институциональных ответов на вызовы современности (гл. 3) в связи с новой конфигурацией публичной власти в Конституции РФ представляет особый интерес. В этой работе подчеркивается, что под воздействием глобализации видоизменяются полномочия и формы деятельности законодательных органов, по-новому оценивается их роль в системе органов публичной власти [3, с. 89]. Во многих странах идут процессы реформирования парламентов, направленные на оптимизацию их деятельности, превращение данных органов в более открытые и эффективные институты. Анализ показывает, что успешные реформы способствуют повышению доверия к представительным органам. Например, одной из инноваций в парламентской деятельности в Финляндии является создание Комитета будущего, который в отличие от других постоянных комитетов парламента не занимается рассмотрением законопроектов. В его состав входят 17 депутатов, представляющих все политические партии. Этот орган исследует перспективы развития страны исходя из интересов общества. В его практике широко используются новые формы участия общественности: гражданские слушания, краудсорсинг [3, с. 95].
Юридическое осмысление инновационных технологий позволяет авторам сделать вывод о том, что право человека на хорошее управление не переродилось при помощи этих технологий в право государства на управление людьми [3, с. 117].
В монографии «Конституционные основы разграничения полномочий между органами публичной власти» [5] рассматриваются многие актуальные проблемы, в том числе совершенствования федерального законодательства, которое, по мнению авторов, усложняет четкое определение полномочий органов государственной власти субъектов РФ на уровне регионального законодательства и имеет следующие недостатки: 1) фрагментарность регулирования полномочий органов государственной власти либо его полное отсутствие; 2) использование абстрактных, необоснованно пространных формулировок в текстах нормативных правовых актов (особенно в части определения полномочий органов государственной власти); 3) нарушение принципа самостоятельности правового регулирования субъектов РФ, несоблюдение требования «рамочного» регулирования со стороны федеральных органов государственной власти; 4) чрезмерно динамичный, перманентный процесс перераспределения полномочий, вследствие которого субъекты РФ нередко не успевают обновить собственное законодательство, привести его в соответствие с новыми требованиями; 5) закрепление в федеральном законодательстве за субъектами РФ полномочий, по своему содержанию не относящихся к их ведению; 6) установление в законах одних и тех же полномочий за различными органами государственной власти, включая органы государственной власти субъектов РФ, и др. [5, с. 104].
В связи с этим авторы предлагают внести дополнения в Федеральный закон от 6 октября 1999 № 184-ФЗ и закрепить в нем механизм, препятствующий внесению необоснованных изменений в федеральное законодательство по вопросам разграничения полномочий, в частности предусмотреть дополнительные процедуры принятия федеральных законов, предметом регулирования которых являются вопросы разграничения полномочий по предметам совместного ведения, которые предлагается закрепить как в ст. 26.4 указанного Федерального закона, так и в Регламенте Государственной Думы [5, с. 88-89].
1. Авакьян С.А. Слово «власть» не должно пугать // Закон. — 2020. — № 12. -С. 8-16.
2. Безруков А.В. Конституционная реформа: основные направления и пути совершенствования конфигурации публичной власти в России // Конституционное и муниципальное право. — 2020. — № 6. — С. 3-9.
3. Институты публичной власти в условиях глобализации : монография / под ред. Т.А. Васильевой и Н.В. Варламовой. — М. : Норма : ИНФРА-М, 2020. -272 с.
4. Киреева Е.Ю., Нудненко Л.А., Тхабисимова Л.А. Тенденции правовой регламентации взаимодействия Президента Российской Федерации с Правительством Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. -2020. — № 10. — С. 37-40.
5. Конституционные основы разграничения полномочий между органами публичной власти : монография / А.Е. Постников, Л.В. Андриченко, А.Е. Пома-занский [и др.]; отв. ред. Л.В. Андриченко, А.Е. Постников. — М. : Ин-т зако-нодат. и сравнит. правоведения при Правительстве РФ : ИНФРА-М, 2020. -237 с.
6. Хабриева Т.Я. Конституционная реформа в России: В поисках национальной идентичности // Вестник Российской академии наук. — 2020. — Т. 90, № 5. -С. 403-414.
7. Хабриева Т.Я., Клишас А.А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». — М. : Норма : ИНФРА-М, 2020. — 240 с.
8. Чертков А.Н. Публичная власть : состав, единство и сущность взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. — 2020. — № 10. — С. 19-23.
Публичная власть в обновленной Конституции
Закон о поправке к Конституции РФ принят и одобрен всеми обязательными участниками законодательного процесса. Конституционный Суд РФ также дал на него положительное заключение.
Важной новеллой Закона о поправке стало введение в Основной Закон категории «публичная власть», а также конституционное урегулирование основ ее организации. Данная новелла нуждается в осмыслении, в том числе «по горячим следам». Вслед за Конституционным Судом, который при оценке положений Закона решал «исключительно вопросы права», также ограничусь вопросами права в рассмотрении данного Закона.
Закрепление категории «публичная власть» в новой редакции Конституции видится важным и своевременным шагом. На мой взгляд, следует согласиться с позицией КС о том, что «принцип единой системы публичной власти, хотя и не нашел буквального закрепления в главе 1 Конституции Российской Федерации, вместе с тем имплицитно следует» из многих конституционных положений. Данная позиция доказывалась многими российскими правоведами с момента принятия Конституции и до сегодняшнего дня.
Убежден, что положения о единстве публичной власти создают потенциал для ее эффективной организации и осуществления на всех уровнях (федеральном, региональном, муниципальном) в интересах граждан. Более того, они задают новый тренд конституционного развития страны.
Организация публичной власти справедливо, на мой взгляд, отнесена к ведению РФ (п. «г» ст. 71 Конституции). О единстве системы публичной власти и взаимодействии входящих в нее органов указано в ч. 2 ст. 80 Основного Закона.
Вместе с тем, внося изменения в ст. 71 о предметах ведения РФ и в ст. 72 о предметах совместного ведения Федерации и ее субъектов, разработчики поправок, на мой взгляд, не унифицировали понятийный аппарат, хотя данная проблема широко обсуждается в научных кругах. Так, при фактически идентичном подходе в законодательном регулировании одни предметы совместного ведения прямо названы в ст. 72 (п. «д» – природопользование…), другие – с помощью термина «общие вопросы» (п. «е» – общие вопросы воспитания, образования…), третьи – с использованием понятия «координация вопросов» (п. «ж» – координация вопросов здравоохранения).
В то же время содержание категории «публичная власть» осталось нераскрытым. Думаю, это было бы уместно сделать в ст. 77, указав на все составляющие публичной власти.
Значение обновленной главы 8 трудно переоценить. Ее нормы направлены на совершенствование организации местного самоуправления и его взаимодействие с государственной властью в интересах населения. Разумеется, сами по себе поправки не решат всех проблем организации и осуществления публичной власти – их созидательный потенциал необходимо реализовывать на уровне законодательства и правоприменительной практики.
Новая редакция ст. 131 Конституции предусматривает широкий выбор способов территориальной организации местного самоуправления, участия госорганов в их формировании, изменении границ территорий, на которых оно осуществляется, а также специфики городского самоуправления. Именно федеральный закон провозглашен источником определения таких форм, он же стал и ограничителем вмешательства государства в дела местного самоуправления.
Сам по себе такой подход представляется правильным, поскольку только закон должен определять взаимодействие двух подсистем публичной власти. Вместе с тем полагаю, что столь высокая роль федерального закона потребует от законодателя большей последовательности и ответственности, чем было проявлено в урегулировании вопросов местного самоуправления до настоящего времени. Обновленный статус федеральных парламентариев также требует высокого уровня профессионализма.
В соответствии со ст. 132 Конституции не только федеральный закон, но и закон субъекта Федерации становится источником перераспределения полномочий между государственной и муниципальной властями, что предъявляет повышенные требования и к качеству регионального законодательства. Практика также настоятельно диктует необходимость развития гибкой системы перераспределения полномочий между регионами и муниципалитетами. Но, разумеется, главной новеллой ст. 132 стало провозглашение единства публичной власти, предусматривающего вхождение в нее всех органов государственной власти и местного самоуправления, а также обязанность их взаимодействия в целях наиболее эффективного решения стоящих перед ними задач в интересах населения.
Согласно ст. 133 Конституции органы местного самоуправления выполняют публичные функции и полномочия, имеющие государственное значение, во взаимодействии с органами государственной власти и, конечно, имеют право на компенсацию дополнительных расходов, возникших при их осуществлении.
В целом важно отметить, что конституционные поправки однозначно определили цель единства системы публичной власти и взаимодействия всех ее органов. Это означает, что вопрос должен решаться на том уровне, на котором это наиболее эффективно для граждан (поселенческом, районном (окружном) или региональном). Полагаю, что единство публичной власти не позволяет оправдывать неэффективность осуществления того или иного полномочия ссылками на относительную самостоятельность ее подсистем.
Обновление Конституции в части регулирования публичной власти вызревало в ходе научных обсуждений и поиска оптимальных решений практических проблем. В отношении взаимодействия государственной и муниципальной властей дискуссия развивалась от гипертрофированных подходов к самостоятельности местного самоуправления до предложений построения системы местного госуправления и чуждости местного самоуправления для России. В связи с этим единство публичной власти с выделением подсистем государственной власти и местного самоуправления представляется сбалансированным и перспективным.
Соглашусь с позицией КС, что изменения в главу 8 Конституции действительно «не предполагают искажения конституционной природы местного самоуправления как уровня публичной власти, наиболее приближенного к населению». Они полностью соответствуют ст. 12 Основного Закона и иным нормам его глав 1 и 2. Конституционный Суд подчеркнул, что конституционные новации «не отрицают самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий и не свидетельствуют о вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти». В свою очередь, органы местного самоуправления «во всяком случае входят в единую систему публичной власти политического союза (объединения) многонационального российского народа. Иное, в частности, влекло бы нарушение государственного единства Российской Федерации <…> что является конституционно-правовым нонсенсом».
В нескольких статьях новой редакции Конституции провозглашен принцип единства публичной власти без всяких оговорок. Однако категория «публичная власть» включает не только органы власти двух подсистем (государственной и муниципальной), но и народовластие. Народ России, население субъектов Федерации, а также население муниципального образования любого типа могут и должны участвовать в решении публичных дел. Более того, местная власть рассматривается в науке как промежуточная подсистема между государственной властью и властью общества.
К большому сожалению, в Конституции не нашла концентрированного отражения третья подсистема публичной власти – власть гражданского общества, или общественная власть. Полагаю, что вопросы гражданского общества могли бы стать не только новой статьей, но и новой главой Основного Закона, что способствовало бы развитию гражданского общества и демократизации социальной практики. Ведь публичная власть – не просто власть государства плюс местная. Это власть общества, осуществляемая в его интересах, под его контролем и по его запросу. Именно в такой интерпретации конституционные новеллы о публичной власти, на мой взгляд, дадут максимальный позитивный эффект, найдя отражение в законодательстве и правоприменительной практике.
Очевидно, потребуется корректировка федерального и регионального законодательства в обозначенном направлении с целью обеспечения реализации новых положений Основного Закона. Полагаю, будет весьма продуктивно, если работа по совершенствованию законодательства пройдет с участием гражданского общества.
Как укрепить единую систему публичной власти?
В статье анализируется государственно-правовая природа муниципальной власти, ее публичный характер. Рассматривается правовой механизм укрепления единой системы публичной власти. С целью консолидации публичной власти, совершенствования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, конкретизации конституционных принципов предлагается включить в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» статью, закрепляющую перечень предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления в сферах общих интересов, определяющую порядок разграничения полномочий по предметам совместного ведения.
государственная власть, муниципальная власть, предметы совместного ведения, публичная власть, разграничение полномочий, система публичной власти, issues of joint jurisdiction, municipal authority, public authority, public authority system, separation of powers, state authority