Российское административное право
Муниципальная служба, согласно Федеральному закону «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», — это профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.
Термин «муниципальная служба» («муниципальные служащие») вошел в оборот вместе с развитием законодательства о местном самоуправлении, разработкой теории муниципального права. Можно считать, что это понятие объединяет всех служащих, занятых исполнением различных функций в органах местного самоуправления.
Думается, что муниципальные служащие по своему правовому статусу (его основным составляющим, «идеологии» службы) не отличаются от государственных служащих, так как со статусно-функциональной точки зрения одинаковы их права, обязанности, ответственность, круг полномочий, виды службы, поступление на службу и прекращение служебных отношений и т.д. Иными словами, традиционные элементы статуса государственного служащего характерны и для муниципального: понятие служащего, права, обязанности, прохождение службы, аттестация и т.д.
Разумеется, для муниципальных служащих действуют специальные законы и особые нормативные акты, принятые законодательными органами субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления; они-то и определяют специфический уровень компетенции и должностной статус муниципальных служащих.
Можно выделить следующие основные признаки муниципальной службы:
- это особый вид публичной службы, т.е. в органах местной публичной власти, муниципального образования;
- замещение муниципальным служащим муниципальной должности, которая не является выборной должностью
- это профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, за осуществление которой муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета (бюджета муниципального образования); муниципальные служащие — это лица, несущие службу на должностях в органах местного самоуправления;
- это деятельность по исполнению полномочий соответствующих органов, т.е. деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования;
- это деятельность, организуемая на постоянной основе, т.е. муниципальные служащие осуществляют полномочия органа местного самоуправления в качестве основной работы в течение неопределенного времени (постоянно); выборные должностные лица, напротив, действуют в течение определенного промежутка времени (временно). Постоянная основа деятельности муниципальных служащих будет обеспечивать профессионализм муниципальной службы, ее стабильность, и в определенном смысле она сравнима с принципом несменяемости чиновников в европейских странах.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.
Основы муниципальной службы в Российской Федерации регулируются Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ и федеральным законом, устанавливающим правовые основы муниципальной службы Российской Федерации.
Органы местного самоуправления, реализуя законодательство о муниципальной службе и принимая соответствующие нормативные правовые акты в этой сфере, должны руководствоваться федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ о муниципальной службе, которое в законах о муниципальной службе определяет предметы ведения муниципального образования в сфере муниципальной службы.
Муниципальная должность — это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых согласно уставу муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил три группы должностных лиц, работающих в органах местного самоуправления: 1) выборные должностные лица местного самоуправления; 2) должностные лица местного самоуправления; 3) член выборного органа местного самоуправления — выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах. Они различаются главным образом по способу замещения должностей и характеру административных полномочий.
В связи с этим все муниципальные должности подразделяются на две группы:
1) выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты представительного органа местного самоуправления; члены иного выборного органа местного самоуправления; выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;
2) иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения контракта (трудового договора); законы субъектов РФ о муниципальной службе называют их муниципальными должностями муниципальной службы.
К муниципальным должностям муниципальной службы относятся все муниципальные должности, не являющиеся выборными. Следовательно, главы муниципальных образований, депутаты и иные выборные должностные лица местного самоуправления не относятся к муниципальным служащим. Муниципальными служащими также не являются лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению органов местного самоуправления. Правовой статус лиц, замещающих выборные муниципальные должности, законодательством о муниципальной службе не определяется.
Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ.
Этим же законом определяется соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.
Отличать«муниципальная должность»и«должность муниципальной службы».
Работодатель (представитель нанимателя) – руководитель органа м/с или иное лицо, котороеуполномочено предоставлять работу.
У гос. служащих –контракт,а не ТД.Признаки:
профессиональнаядеятельность;
осуществляется напостояннойоснове;
предполагает занятие одной издолжностей муниципальнойслужбы;
замещается лишь на основании договора(контракта).
Муниципальный служащий– лицо, занимающеедолжностьмуниципальной службы.Квалификационные требования(определяется в законе субъекта):
стаж м/с или гос. службы
опыт работы поспециальности
Должностная инструкция опрелеляет повседневную деятельность м/с служащего – утверждаетРаботодатель.
Принципы(общедемократические для организации публичной власти):
приоритет П и Счеловека игражданина;
равныйдоступ(запретдискриминации);
профессионализми компетентность муниципальных служащих;
стабильностьмуниципальной службы;
доступность информациио деятельности муниципальныхслужащих;
единствоосновныхтребованийк муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальнойслужбы;
ответственностьмуниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностныхобязанностей;
внепартийностьмуниципальной службы (м/с служащий может быть членом партии, но нельзя организовывать партийные структуры в структуре м/сслужбы).
Единствоисоотносимостьгос. службы и м/с службы(квалификационных требований, ограничений и обязательств при прохождении, учета стажа, условий оплаты труда и социальных гарантий)
Реестр должностей.Субъект РФ утверждаетреестр должностейвзаконе субъекта.
высшиедолжности муниципальной службы (замы ГЛАВЫ м/с, ГЛАВА местной администрации по контракту, руководитель контрольногооргана);
главныедолжности муниципальной службы (руководители комитетов, департаментов и тому подобных самостоятельных структурных подразделений органов местногосамоуправления);
ведущиедолжности муниципальной службы (помощников глав муниципального образования и местной администрации, их пресс-секретарей и референтов, а также руководителей отделов, управлений в составе комитетов и департаментов, главного бухгалтера, его заместителей идр.;
старшиедолжности муниципальной службы (начальника сектора, службы, группы, бюро в составе департамента, комитета, главных и ведущих специалистов администрации, юрисконсультов, заместителя руководителя территориального отделения администрации муниципального образования, системного администратора ГАС «Выборы» муниципального образования.);
младшиедолжности муниципальной службы (специалистов первой и второй категорий администрации муниципального образования, департамента, комитета, управления, аппарата представительного органа муниципального образования, а также специалистов территориальнойадминистрации).
Разграничение понятий «муниципальная служба» и «муниципальные должности»
Под муниципальной службой понимают профессиональную деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.
Основные признаки муниципальной службы показаны на рис. 7.
Рис. 7. Признаки муниципальной службы
Муниципальная служба в Российской Федерации, согласно п. 1 ст. 2 федерального закона от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в РФ» № 25-ФЗ, – это профессиональная служебная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Все должности в структуре органов местного самоуправления подразделяются на две группы:
1) муниципальные должности (депутаты представительного органа местного самоуправления, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований с правом решающего голоса);
2) должности муниципальной службы – должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Таким образом, глава местного самоуправления или депутат представительного органа занимают муниципальные должности, не находясь на муниципальной службе и не являясь муниципальными служащими. Не относится к муниципальным служащим вспомогательный и технический персонал (водители, секретари, персонал по обслуживанию зданий и др.), поскольку эти работники не исполняют полномочий местного самоуправления.
Различия между выборными должностными лицами местного самоуправления и муниципальными служащими представлены в табл. 3.2.
| Отличительные признаки | Выборные должностные лица | Муниципальные служащие |
| Методы подбора служащих | Выбираются избирателями | Нанимаются на определенную должность, иногда по конкурсу |
| Содержание деятельности | Определяют общественные цели, стратегию развития (утверждают муниципальные программы и бюджет) | Выбирают способы и средства осуществления целей, исполняют программы, планы и местный бюджет |
| Критерии подбора служащих | Поддержка избирателей | Квалификация, опыт, профессионализм |
| Возможность представления политических партий и объединений | Могут представлять различные политические партии, объединения | Не могут заниматься политической деятельностью |
| Продолжительность работы | Выбираются на определенный срок полномочий | Нанимаются на неопределенное время или на срок полномочий выборного должностного лица, работу которого они обеспечивают |
Муниципальная служба, как и труд на выборных муниципальных должностях, финансируется за счет средств местных бюджетов.
Есть ли различия между муниципальными должностями и муниципальными должностями муниципальной службы?
1) муниципальные должности (депутаты представительного органа местного самоуправления, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований с правом решающего голоса);
2) должности муниципальной службы – должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.