Что такое публично правовое образование

Публично-правовые образования как субъекты гражданских правоотношений

Нормативно-правовая основа участия публичных образований в гражданских правоотношениях

Государство в лице своих органов и уполномоченных лиц во все времена было участником экономических отношений вследствие концентрации в своих руках собственности (в первую очередь земель) и денег, а впоследствии – капитала.

Переход от командной модели экономики к рыночной обусловил необходимость по-новому определить статус государства, его органов и должностных лиц в сфере частных правоотношений, поскольку в настоящее время государственная собственность – не единственно возможная форма собственности. В настоящее время помимо публичного (конституционно-правового, административно-правового, финансово-правового) статуса такие субъекты имеют и частноправовой статус, который определяет их положение в гражданском обороте.

Абзац 2 п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ относит к участникам гражданских правоотношений не только частных лиц – граждан и организации, но и публичные субъекты. Правовой статус этой категории лиц определен главой 5 ГК РФ.

Понятие и специфика публично-правовых образований

В настоящее время под публичными образованиями понимаются:

• Российская Федерация в целом; (края, области, города федерального значения и пр.);
• муниципальные образования (города, поселки, муниципальные округа и пр.).

Как известно из теории права, государство, его административные единицы, местная власть – понятия абстрактные. Реализация функций государства возложена на его механизм – конкретные органы и должностные лица (замещающих государственные должности).

Таким образом, участие публичных субъектов в частных правоотношениях опосредуют:

• органы государственной власти (в первую очередь исполнительной);
• органы местного самоуправления;
• юридические лица;
• граждане.

При этом полномочие представлять публичное образование может вытекать как из компетенции соответствующего органа власти, так и из специального поручения физическому или юридическому лицу.

Публично-правовые образования имеют немало отличий от традиционных субъектов гражданских правоотношений – частных лиц и их объединений (корпораций). Среди таких отличий:

• способ создания, реорганизации, ликвидации – в распорядительном порядке на основании нормативного правового акта (исключается свобода воли);
• цель деятельности – публичная (участие в гражданском обороте не является основной деятельностью таких субъектов, они призваны решать общественно значимые задачи);
• правовая основа участия в гражданских отношениях – компетенция публичных субъектов определяется в нормативных актах (положениях);
• специальная правоспособность – наделение гражданскими правами и обязанностями – следствие выполнения публичных функций.

Таким образом, наиболее важная черта публично-правовых образований – это одновременное осуществление ими властных, распорядительных функций (в том числе в сфере экономики) и выступление в гражданском обороте на равных с иными участниками.

Правосубъектность публично-правовых образований

Решение проблемы правосубъектности публично-правовых образований предполагает:

• установление экономической основы их существования и деятельности;
• наделение их правами юридических лиц в конкретных общественных отношениях.

Участие публичных субъектов в гражданских правоотношениях строится на следующих принципах:

Публично-правовые образования как участники гражданских правоотношений

Публично-правовые образования — особая группа субъектов гражданского права, в которую входят (=)Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Публично-правовые образования:

Гос-во не выступает в качестве единого субъекта, а характеризуется множественностью субъектов.

Гос-во само регулирует имущ-ые отношения, сомо определяет собственнную гр. правосубъетность.

Гос-во должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные природой регулируемых отношений. Гос-во не должно использовать свои властные прероготивы, чтобы произвольно менять Г-П нормы

Гос-ва выступают на равных началах с другими участниками оборота.

Особенности гражданской правосубъектности публично-правовых образований

-Публично-правовые образования являются особыми субъектами права.

-К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей статуса данных субъектов

-К ним не применяются правила о создании/ликвидации/реорганизации/банкротстве юр. лиц, но применимы правила, качающиеся сделок.

-Публично-правовые образования обладают гр.-ой правосубъектностью и дееспособностью.

-Данные субъекты в отличие от юр. лиц созданы не для участия в гр. правоотношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный хар-ер по отношению к основной деятельности. Следовательно, их гражданская правоспособность носит специальный, а не универсальный характер (могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам )

-Публично-правовые образования реализуют свою дееспособность через свои органы(орг. гос. вл./ орг. МСУ). Но в результате действий их орг. участниками гр. правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не их властные орг.

-Компетенция гос. органов/ органов МСУ устанавливаесть актами публичного права, а не частного (гражданского)

Ответственность гос. предприятий/учреждений ; публично-правовых образований.

Гос предприятия и учреждения не отвечают своим имуществом по долгам учредивших их публичных собственников. По своим собственным обязательствам публично-правовые образования отвечают лишь той частью своего имущества, которую они не передали своим юр. лицам и которая составляет понятие их «казны». «Казна» состоит из средств соответствующего гос или муницип. бюджета и создает материальную базу для участия в гр. правоотношениях. Бюджетными сред-ми распоряжаются фин. органы (фед./республиканские министерства финансов), поэтому они нередко выступают в качестве органов, уполномоченных публично-правовыми образованиями для участия в гражданских правоотношениях от имени этих образований, а не от собственного имени

Казна — средства бюджета и иная государственная собственность, нераспределенные между государственными предприятиями и учреждениями и принадлежащие государству (либо публичному образованию или институту) на праве собственности.

Государственный бюджет – это баланс доходов и расходов государства за определенный период времени (обычно год), представляющий собой основной финансовый план страны, который после его принятия законодательным органом власти (парламентом, государственной думой, конгрессом и т.п.) приобретает силу закона и обязателен для исполнения.

При предъявлении к публично-правовым образованиям имущественных требований (исков), в том числе в порядке субсидиарной ответственности за долги созданных ими учреждений, в роли ответчиков выступают главные распорядители бюджетных средств — соответствующие органы гос власти.

*Иным имущ-ом, находящимся в публичной соб-ти, распоряжаются от имени соб-ка органы публичной власти.

Разграничение случаев участия в гражданских правоотношениях публично-правовых образований и их органов

Большинство органов публичной власти одновременно являются и юр лицами. В этом качестве они могут участвовать в гр. правоотношениях самостоятельно, а не от имени публично-правового образования.

По сделкам, например по обслуживанию своих нужд, такое юр лицо будет нести самостоятельную имущ.-ую ответственность выделенными ему денежными средствами, а федеральное государство — субсидиарную ответственность имуществом казны.

Само публично-правовое образование может участвовать в гр. правоотношениях только через свои органы

Важной практической задачей становится разграничение ситуаций, когда участником гражданско-правовых отношений является публично-правовое образование в лице своего органа власти и когда этот орган власти самостоятельно выступает в гражданском обороте как юр. лицо.

а)Иногда орган публичной власти пытается выступить от собственного имени, хотя в действительности речь идет об участии в правоотношении представляемого им публично-правового образования в целом. (1990-ые министерство выпустило облигации от своего имени, а не от имени РФ)

б)В других ситуациях, напротив, орган публичной власти, пытаясь обойти установленные законом запреты, представляет свое участие в имущественных отношениях как участие в нем публично-правового образования в целом. (1990-ые министверства занимались предприм. деятельностью)

Основаны ли действия органа публичной власти по распоряжению имуществом, находящимся в собственности публично-правового образования, на имеющихся у него полномочиях, входят ли они в его компетенцию?

Да) То данные действия следует рассматривать в качестве действий публично-правового образования в целом (которое и несет имущественную ответственность за их результаты).

Нет) Следует считать, что соответствующий орган публичной власти участвует в гражданских правоотношениях от собственного имени, как самостоятельное юридическое лицо — учреждение, по общему правилу лишенное возможности распоряжаться даже имеющимся у него на ограниченном вещном праве имуществом. В качестве учреждения такой орган действует под собственную ответственность и под субсидиарную ответственность своего учредителя — публично-правового образования. Публично-пправовое образование обычно может оспорить совершенные учреждением сделки либо как выходящие за пределы его правоспособности, либо даже как незаконные — нарушающие требования финансового законодательства.

Случаи участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях

Участие публично-правовых образований в вещных и корпоративных отношениях

Материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях составляет имущество, принадлежащее им на праве собственности. Они независимы от друга и рывноправны, поэтому действует принцип раздельной ответственности: РФ не отвечает своей казной по обязательствам своих субъектов/муницип. образований, и наоборот, если только кто-то из них не принял на себя поручительство.

Публично-правовые образования (ППО) имеют некоторые особые возможностями приобретения имущества в собственность: клад, вещи, относящиеся к памятникам истории и культуры, безхозяйные недвижимости, вещи изъятые/органиченные в обороте (при опр.-ых условиях переходят в соб-ть гос-ва).

Особый способ отчуждения имущества — приватизация.( Приватизация — форма преобразования собственности, представляющая собой процесс передачи-продажи (полной или частичной) государственной (муниципальной) собственности в частные руки)

В качестве собственников ППО вправе создавать юр. лица, наделяя их необходимым имуществом на ограниченном вещном праве или на праве собственности. Создание унитарных предприятий-несобственников разрешено только ППО.

Государственные и муниципальные образования могут создавать новых собственников — хозяйственные общества и товарищества — за счет своего имущества или также совместно с другими субъектами гражданского права. Если происходит отчуждение имущества в уставные капиталы таких юр. лиц, то это означает его приватизацию. В таком случае учредители (ППО) становятся участниками Г-П корпоративных отношений.

ППО могут установить специальное правило «золотую акцию» — в этом случае их представители в совете директоров общества получают право вето при принятии некоторых решений общим собранием такого АО.

Участие публично-правовых образований в обязательственных и иных гражданско-правовых отношениях

ППО могут становится субъектами обязательств, вытекающих как из договора, так и внедоговорных отношений.

Распространены гос. контракты. В этотм случает ППО выступают в качестве гос./муницип. заказчиков, где от их имени могут выступать гос. органы.

ППО могут давать гарантии, по которым они обязуются выполнить обяз-во 3-ей стороны.

ППО выступают также в роли заемщиков или заимодавцев в договорах займа или кредита через свои финансовые органы (министрерство финансов…)

ППО являются обязательным участником (стороной) в соглашениях о разделе продукции (другая сторона получает право на добычу нефти/газа, находящихся гос. соб-ти)

ППО являются участниками внешнеторговых сделок

ППО несут ответственность за вред, причиненный незаконными действиями должностных лиц или органов. Вред возмещается из казны (ППО являются участниками деликтных обязательств)

ППО может быть предоставлено право на получение патента и исключительное право на изобретение/селекционное достижение/на произведение науки, литературы и искусства.

ППО могут быть участниками наследственных отношений. Здесь они могут выступать в качестве наследников по завещанию. Выморочное имущество (не имеющее наследников) переходит в собственность РФ в порядке наследования по закону

ОБЪЕКТЫ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Понятие и виды объектов гражданских правоотношений

Понятие объекта гражданских правоотношений

Объекты гражданских правоотношений – это различные материальные (в том числе вещественные) и нематериальные (идеальные) блага либо процесс их создания, составляющие предмет деятельности субъектов гражданского права.

Объектом правового регулирования может быть только поведение людей (их деятельность), а не сами по себе вещи и т. д.

Поведение людей (объект правового регулирования) и составляет объект гражданских правоотношений, тогда как вещи и иные материальные и нематериальные блага составляют объект (или предмет) соответствующего поведения участников (субъектов) правоотношений.

1)Объект гр.-го правоотношений – поведение участников=объект правового регулирования

2)Объект гр.-их прав – материальные/нематериальные блага.=объект поведения участников правоотношений

Учебник говорит, что 1=2

В обязательственном праве) Распространение получила концепция «двойного объекта» правоотношения: под ним понимается поведение обязанного лица и вместе с тем — вещь или иной товар, на который направлено поведение субъектов правоотношения

Теория «двойного объекта» не может быть распространена на все гражданские правоотношения: она ограничивается сферой обязательственного права

Гримм: говорить о чужих действиях как объектах обязательственных прав никоим образом не следует: подобная характеристика лишь содействует смешению понятий

Публично-правовые образования

Государство не только регулирует гражданско-правовые отношения, но и является их активным участником. Оно подчиняется как общеустановленным правилам, так и нормам, учитывающим специфику государственного управления. Взаимодействие государства, субъектов хозяйствования и обычных граждан в рамках гражданско-правового оборота происходит через публично-правовые образования.

Публично-правовые образования: что это

Любые структуры, созданные для управления государством или отдельными его частями, выполняют функцию публичной власти. Они организовывают определенный порядок на подконтрольной территории, исполняют социальную функцию и решают другие проблемы, находящиеся в ведении государства.

С другой стороны, для решения вопросов, находящихся в ведении этих органов, необходима и хозяйственная деятельность. Поэтому органы власти не только создают нормы и правила (законодательство), но и подчиняются им.

Специфика выполняемых функций и вовлеченности властных структур в гражданско-правовой оборот порождает необходимость выделения их в отдельный вид субъектов правовых взаимоотношений — публично-правовые образования.

Хотя российское законодательство и не содержит четкого определения таких образований, на основании правовых теорий, международных документов и правоприменительной практики, к ним относят:

• само государство — Российскую Федерацию;
• отдельные территориальные образования в виде субъектов РФ;
• муниципалитеты.

Примерами публично-правовых образований являются органы исполнительной власти. Вместе с тем, не все исполнительные органы принимают непосредственное участие в гражданско-правовых взаимоотношениях.

Например, глава муниципального образования может выступать как самостоятельный субъект, а вместо Президента РФ действует его управление делами, администрация и т. д.

Кроме того, органы власти могут создавать отдельные организации, учреждения, которые действуют от их имени и по поручению госоргана.

Правосубъектность публично-правовых образований

И государство в целом, и отдельные его части, относятся к субъектам гражданско-правовых отношений (ГК РФ, ст. 124). Соответственно, на их действия распространяются законодательные нормы, действующие и на других участников таких отношений — юридических лиц и граждан.

Публично-правовые образования подчиняются тем же законодательным правилам, что и другие субъекты гражданско-правовых отношений.

Несмотря на то, что правила гражданско-правовых отношений устанавливает государство, у властных структур нет и не должно быть особых преференций по отношению к другим субъектам таких взаимоотношений.

Вместе с тем, для публично-правовых образований характерны некоторые особенности законодательного регулирования. Связано это, прежде всего со спецификой таких субъектов гражданских правоотношений.

Основной задачей госорганов (муниципалитетов) является управление государством в целом либо отдельными его частями. То есть выполнение функции администрирования на той или иной территории. Поэтому и возникновение гражданско-правовых отношений, и вступление в них публично-правовых образований носит второстепенный характер и связано с обеспечением выполнения основной функции.

Кроме того, специфика госуправления создает специфические правовые отношения, не характерные для других участников гражданско-правовых отношений. Это финансирование государства через налоги и государственные ценные бумаги, порядок отчуждения госимущества, администрирование государственной собственности и т. д. Такие специфические отношения регулируются отдельными законодательными нормами.

Совокупность всех этих условий и определяет специфичность правосубъектности публично-правовых образований, как субъектов гражданского права.

Специфика участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях

Государство обладает правом собственности на имущество. Управляют госимуществом органы госуправления. В рамках своих полномочий они могут передавать имущество в хозяйственное ведение или оперативное управление организациям, учреждениям и предприятиям.

Кроме того, госимущество может отчуждаться. Происходит это в специфическом порядке — путем приватизации.

Приобретение имущества в собственность государства может происходить обычным порядком — путем его купли-продажи, наследования, создания в рамках договоров оказания услуг, подряда и т. д.

Отдельно стоит остановиться на таком способе получения имущества в собственность, как дарение. Публично-правовое образование не может подарить свое имущество, однако, оно может выступать в качестве одаряемой стороны.

Переход права собственности на имущество к государству может осуществлять и в специфическом порядке.

В силу различных обстоятельств государство может:

• конфисковать имущество;
• национализировать;
• реквизировать;
• изъять из оборота.

Распоряжаются имуществом государства или муниципального образования, специально уполномоченные органы. При передаче госимущества в хозяйственное управление различным учреждениям и организациям, за этими органами закрепляется функция контроля использования государственной собственности.

Для обеспечения основной деятельности, публично-правовые образования могут участвовать в договорных отношениях купли-продажи, оказания услуг, подряда, выступать в качестве займодавца и эмитента ценных бумаг. Кроме того, федеральные органы власти обладают исключительным правом эмиссии денежных средств.

Публично-правовые образования могут выступать в качестве заказчиков научно-технических разработок, получать исключительные права на продукцию интеллектуального труда и т. д.

Гражданско-правовая ответственность публично-правовых образований

По общему правилу, публично-правовые образования могут отвечать своим имуществом в рамках взятых на себя обязательств. Так же как и другие субъекты гражданско-правовых отношений, госорганы не несут ответственности за действия учрежденных ими организаций и предприятий, а также иных публично-правовых образований. Исключением из этого правила является прямое поручительство или гарантии этих субъектов гражданского права.

Кроме того, при выполнении обязательств не всякое имущество может быть отчуждено у государства. Существуют виды имущества, которое может находиться только в исключительной собственности государства. Например, недра и природные ископаемые.

У публично-правовых образований есть специфический вид ответственности.

Эти субъекты гражданских правоотношений несут ответственность за вред, причиненный их действиями при выполнении основной функции — управления государством. Например, при принятии нормативных актов, ухудшающих положение того или иного субъекта правоотношений, местных законов, не соответствующих конституции или федеральному законодательству и т. д.

Заключение

Публично-правовые образования представляют собой государство и территориальные образования внутри него. В России существует два уровня таких образований — федеральный и муниципальный. В качестве субъектов гражданско-правовых отношений могут выступать различные госорганы и учрежденные ими организации, предприятия, учреждения.

Публично-правовые образования подчиняются тем же законодательным нормам, что и другие субъекты гражданско-правовых взаимоотношений. Однако существуют специфичные отношения, присущие только этому виду субъектов.

Понятие, виды и гражданско-правовой статус публично-правовых образований

Понятие и виды публично-правовых образований. Понятие «публично-правовые образования» появилось в Гражданском кодексе РФ только в 2014 г. после внесения изменений в ст. 66 ГК РФ. При этом, в законодательстве отсутствует определение данного понятия, поэтому оно разрабатывается только на доктринальном уровне.

Публично-правовые образования – это особые субъекты гражданского права, обладающие специальным целевым статусом, обусловленным наличием у них публичных, а не частных интересов в гражданских правоотношениях.

По смыслу закона, к публично-правовым образованиям относятся:

1. Российская Федерация;
2. субъекты РФ (республики, города федерального значения, края, области, автономные округа и области);
3. муниципальные образования.

Следует отметить, что до момента введения термина «публично-правовые образования» в Гражданский кодекс РФ данные субъекты были полноправными участниками гражданских правоотношений, что подтверждается положением, установленном в абз.2 п. 1 ст. 2 ГК РФ.

Чем же обусловлено введение данного термина в гражданско-правовой закон?

Дело в том, что в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. В связи с этим, государственными органами в строгом смысле закона являются только Российская Федерация и ее субъекты.

Однако, учитывая единство правовой природы данных субъектов, наделенных публично-властными функциями, в судебной практике и доктрине они уже давно объединены под общим термином «публично-правовые образования».

Таким образом, вследствие единой правовой природы данных субъектов, устоявшемуся использованию данного термина в правоприменительной практике и доктрине, а также в силу принципа экономичности, применяемого в юридической технике, ГК РФ дополнился официальным понятием «публично-правовые образования».

Правоспособность публично-правовых образований. В законе отсутствуют нормы, позволяющие однозначно определить гражданскую правоспособность публично-правовых образований. В научной литературе данный вопрос отличается дискуссионностью; высказываются мнения об общей, специальной, целевой правоспособности публично-правовых образований.

Полагаем, что данные субъекты обладают специальной, целевой правоспособностью, поскольку они, вступая в гражданско-правоотношения, преследует не частные, а публичные, общественные интересы, обусловленные возложенными на них задачами. Этот вывод подтверждается и практикой Конституционного Суда РФ (см., напр., Определение Конституционного Суда РФ от 04.12.1997 №139-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона “О переводном и простом векселе”», Постановление Конституционного Суда РФ от 22.06.2017 № 16-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 1 статьи 302 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А.Н. Дубовца»).

Особенности участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях регламентированы в специальной Главе 5 ГК РФ. Так, в соответствии с п. 1 ст. 124 ГК РФ эти субъекты участвуют на равных началах с гражданами и юридическими лицами, однако только, если иное не установлено специальным законом (см., например, Федеральные законы «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ, «О закупках товаров, работ услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ и др.) или не вытекает из их статуса.

При этом, в соответствии с п. 2 ст. 124 ГК РФ на рассматриваемых субъектов распространяются нормы, регулирующие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях. Однако, как таковыми юридическими лицами публично-правовые образования не являются. Это отличает правовую систему России от многих стран Западной Европы, где государство, иные территориально-государственные и муниципальные образования по закону являются юридическими лицами.

Особенностью государства как субъекта гражданско-правовых отношений является то, что оно самостоятельно устанавливает пределы свой правоспособности в отношении самого себя. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что в настоящее время государство ограничивает свою гражданско-правовую правоспособность (что, тем не менее, это не исключает возможности ее расширения).

В чем это проявляется? Так, например, в отличие от граждан и юридических лиц, которые свободны в выборе своих контрагентов, государство не может заключить договор с любым «понравившемся» ему лицом, поскольку государственные контракты заключаются через установленную законом процедуру, например, на торгах (аукционах) либо по итогам конкурса.

Особенности деликтоспособности публично-правовых образований. Особенностью обладает и деликтоспособность публично-правовых образований. В соответствии со ст.ст.1069, 1070 ГК РФ государство несет ответственность за вред, причиненный публично-правовыми образованиями и ее государственными органами, а также органами дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. При этом, ответчиками по таким искам признаются Российская Федерация, ее субъект, муниципальное образование в лице их финансовых органов, а возмещение присужденных денежных средств осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов, при недостатке – из казны.

Таким образом, в качестве основных особенностей деликтоспособности публично-правовых образований отметим следующие:

• учитывая, что исполнение судебных решений обеспечивается силой государственного принуждения, получается, что в случае, когда Российская Федерация выступает ответчиком по гражданскому спору, она выступает как бы «против себя» самой;
• публично-правовые образования несут ограниченную деликтоспособность, поскольку имущественная ответственность Российской Федерации ограничена ее казной;
• на практике отмечается сложность исполнения судебных решений, где ответчиком выступает Российская Федерация.

Также важно отличать публично-правовые образования от юридических лиц публичного права, поскольку это не синонимы, а означает различных субъектов – участников гражданских правоотношений.