Правильно ли утверждать что подписав международный договор государство лишается суверенитета

Правильно ли утверждать, что, подписав международный договор, государство лишается суверенитета.

Правильно ли утверждать, что, подписав международный договор, государство лишается суверенитета.

Международный договор, как и любой договор может быть разным по содержанию. Подписывая такой договор, государство наоборот проявляет свой суверенитет. Тем более, что государство всегда может выйти из договора.

Читайте также:

Подписав международный договор, государство лишается суверенитета?

Декларация ООН 1982 года: Международный Суд как инструмент мирного разрешения международных споров

В 1982 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о мирном разрешении международных споров, в которой обращалось внимание государств-членов «на возможности, предоставляемые Международным Судом для урегулирования споров юридического характера». В декларации также указывалось, что такие споры должны передаваться сторонами в Международный Суд в соответствии с положениями его Статута.

Суд ООН рассматривает иск о нарушении государством К договора о нераспространении ядерного оружия и о запрете на его применение

1. Генеральная ассамблея ООН принимает резолюцию, в которой рекомендуется всем государствам-членам ООН присоединиться к международному договору о нераспространении ядерного оружия и о запрете на его применение. Государство К продолжает программу разработки ядерного оружия, за что к нему применяется мера воздействия в виде приостановления членства в ООН. Государство К успешно завершает разработку ядерного оружия, после чего несколько государств членов ООН обращаются в Международный суд ООН с иском о признании государства К нарушителем договора о нераспространении ядерного оружия и о запрете на его применение?

Какое решение должен принять Суд, исходя из конвенционных норм международного права о порядке заключения многосторонних международных договоров в рамках международных организаций?

Какой международный договор является основанием для выдачи патента, действующего в ряде государств, учитывая

Какой международный договор является основанием для выдачи патента, действующего в ряде государств, учитывая, что Парижская конвенция об охране промышленной собственности от 20 марта 1883 года не предусматривает создания международных патентов или товарных знаков?

Международный суд ООН: право организации требовать возмещение ущерба от государства и правосубъектность международных организаций

В 1948 г. в Иерусалиме израильскими экстремистами был убит шведский граф Бернадотт, посредник ООН между Израилем и арабскими странами. ООН потребовала от государства Израиль возмещения убытков. Генеральная Ассамблея запросила у Международного суда ООН консультативное заключение по вопросу о том, имеет ли международная организация право при нанесении ущерба служащему ООН требовать возмещения ущерба от ответственного за это государства.

Какой ответ должен дать Международный суд? Могут ли государства наделять международные организации международной правосубъектностью?

Как найти список международных договоров между Россией и другими странами?

Как найти список всех международных договоров, заключенных между Россией и другой страной. Например, мне нужен международный договор, заключенный между Россией и Болгарией о международной перевозке грузов, либо же конвенция по данному вопросу, куда входят Россия и Болгария. Весь интернет обшарил, понятия не имею, где такое искать.

Правовые принципы распространения обязательств из международных договоров на третьи государства

Помогите ответить на вопрос:

Положения международных договоров, предусматривающие обязательства для третьих государств, распространяются: а) без согласия третьего государства; б) если участники договора имеют намерение сделать это положение средством создания обязательства и третье государство определенно принимает на себя в письменной форме это обязательство; в) только с согласия третьего государства.

Какими международно-правовыми нормами будет руководствоваться суд?

Задача. В мае 1992 г. Группа из 14 международных неправительственных организаций по инициативе Международного бюро мира, организаций «Международные врачи за предупреждение ядерной войны», «Международная ассоциация юристов против ядерного оружия» объявили международную компанию под кодовым названием «проект Международного Суда».

Поскольку международные неправительственные организации как таковые не имеют права обращаться в Международный суд за консультативным заключением (ст. 34 и 65 Статуса Международного Суда), то кампания состояла в том, чтобы собрать голоса государств в поддержку этого проекта. Для осуществления проекта были выбраны две организации: Всемирная Организация Здравоохранения (ВОЗ) и ООН. Несмотря на давление, которое оказывалось западным странам – обладателями ядерного оружия – против остальных государств (прежде всего развивающихся стран), с целью не допустить их голосования за принятие данного решения в названных организациях, большинство государств проголосовало за такое обращение в Международный Суд.

В сентябре 1993 г. ВОЗ обратилась в Международный Суд за консультативным заключением по следующему вопросу: « «В свете его последствий за здоровье и окружающей среды не будет ли применение ядерного оружия каким-либо государством во время войны ли другого вооруженного конфликта нарушением обязательства этого государства в свете международного права, включая Устав ВОЗ».

Какими международно-правовыми нормами будет руководствоваться суд? Какое решение примет суд, Ваше мнение? Прокомментируйте.

Подготовка и заключение международного договора с участием межправительственной организации

Составьте проект договора, одной стороной в котором будет международная межправительственная организация. Выделите, какая международная конвенция будет определять правосубъектность международной организации как стороны предполагаемого договора. Выделите, в чём текст договора, одной из сторон которого является международная организация, отличается по содержанию от текста договора, сторонами которого являются государства. Обратите внимание на преамбулу договора и на то, кто уполномочен подписывать международный договор от имени конкретной международной организации. Укажите, как будет проходить процедура заключения и вступления в силу такого договора? Подлежат ли такие договоры ратификации? И чем отличается процесс их вступления в силу и регистрации в секритариате ООН?

В качестве ответной меры государство А отказалось допускать граждан государства В на свою территорию.

Государство А направило в государство В предложение об открытии своего посольства на территории государства В. В ответной ноте государство В указало, что необходимости в открытии такого посольства не существует, поскольку связи между этими странами носят эпизодический характер и вполне могут осуществляться в рамках международных организаций. В качестве ответной меры государство А отказалось допускать граждан государства В на свою территорию. Квалифицируйте данную ситуацию. Оцените позиции государств.

Примат международного права и абсолютизация суверенитета государств.

Верховенство, или примат, международного права несовместимо со многими догмами международного права, включая абсолютизацию государственного суверенитета. Некоторые ученые даже отождествляют суверенитет и международное право, заявляя, что они «взаимно обусловлены: государственный суверенитет — предпосылка международного права, а международное право — одно из средств утверждения государственного суверенитета в международных отношениях» [1] . Более того, высказываются мнения, согласно которым именно «суверенитет создает международное право» [2] .

Известно, что исторически международное право возникает только после образования государств и в связи с необходимостью налаживания связей между ними. Субъекты международного права первоначально не были равноправны, не обладали суверенитетом, а во время войны господствовал юридически не ограниченный произвол.

Концепция суверенитета возникла в результате затяжных и кровавых конфликтов, происходивших в Западной Европе. Вестфальский мир 1648 г., которым завершилась Тридцатилетняя война, провозгласил право его участников на государственную территорию и верховенство принципов равенства, независимости и суверенитета. Положения, провозглашенные Вестфальским договором, на протяжении ряда столетий являлись основой межгосударственного взаимодействия.

Развитие и становление принципа уважения государственного суверенитета, как и многих общепризнанных принципов и норм современного международного права, проходило, как правило, с помощью признания действующих обычаев. Постепенно они закреплялись и в международных договорах, становясь конвенционными принципами. Важную роль в конвенционном закреплении принципов уважения государственного суверенитета, территориальной целостности государств и ряда других сыграл именно Вестфальский трактат 1648 г.

Принципы, закрепленные Вестфальской системой мироустройства, не оставались неизменными, поскольку в дальнейшем они развивались и видоизменялись под влиянием эволюции межгосударственных отношений, заключения новых двусторонних и многосторонних договоров. Нельзя не отметить, что некоторые ученые и государственные деятели и в настоящее время абсолютизируют принцип государственного суверенитета, ссылаясь на догмы Вестфальской системы 1 . Более того, они отрицают и примат международного права, и прямое действие его норм, поскольку это может привести, по их мнению, к «расшатыванию национальных правовых систем». Государства, как пишет Ю. А. Тихомиров, должны «самостоятельно определять формы своего “юридического бытия”» [3] [4] .

Ученые, абсолютизирующие государственный суверенитет, одновременно выступают против его каких-либо ограничений. Они считают, что установление международным правом юридических пределов свободы внешнеполитических действий государств является не ограничением их суверенитета, а, наоборот, утверждением государственной независимости в международных отношениях.

«Заключая договор, — утверждал в свое время И. И. Лука- шук, — государство не ограничивает, а реализует свой суверенитет» 1 . А. А. Моисеев для обоснования абсолютизации государственного суверенитета проводит различие между суверенными правами государства и суверенитетом. В отличие от суверенитета, по его мнению, суверенные права государства могут подвергаться ограничениям [5] [6] .

Подобная софистика используется и некоторыми другими учеными, абсолютизирующими суверенитет государств [7] . Она противоречит реалиям международных отношений, принципам и нормам современного международного права. Государство вправе не только ограничить собственный суверенитет, но даже лишить себя суверенитета, объединившись с другим государством. Характерным примером в данном отношении может служить присоединение ГДР и Восточного Берлина к ФРГ в 1990 г. Первоначально, согласно договору об экономическом, валютном и социальном союзе ФРГ и ГДР, законодательство ГДР в этих областях аннулировалось, а вместо него вводились законы ФРГ. В августе 1990 г. был подписан второй государственный договор — о механизме вхождения ГДР в ФРГ, в октябре того же года произошло воссоединение двух государств, а на территории ГДР были последовательно распространены законы ФРГ.

Государство может провозгласить себя субъектом международного права, обладающим суверенитетом. Однако реально таким суверенитетом оно может не обладать. Подобное положение было характерно для союзных республик бывшего СССР. Не являются суверенными и члены федеративных объединений.

Ограничения суверенитета государств широко распространены в области регулирования территориальных, воздушных, экологических и иных режимов [8] . Суверенитет государства не остается неизменным, поскольку он меняется в зависимости от конкретных исторических условий и ограничивается с развитием международного права и принятием государствами на себя конкретных договорных и других обязательств.

Особенно широкое распространение ограничение суверенитета получает в конце XX — начале XXI в. Такое ограничение во многом связано с признанием государствами верховенства международного права и бурным развитием ряда его отраслей.

За последние десятилетия были заключены сотни новых международных соглашений, которые повлияли на развитие и изменение принципов и норм международного права. Роль этих принципов в межгосударственных отношениях не остается неизменной. Она может возрастать или в зависимости от ряда факторов международной жизни резко уменьшаться. Так произошло, например, с принципами уважения суверенитета государств и невмешательства в их внутренние дела. Если в течение длительного исторического периода указанные принципы играли (и продолжают играть!) важную роль в межгосударственных отношениях, то в сфере прав человека их значение в последние годы заметно уменьшилось.

Заключая международные соглашения в сфере прав человека, государства добровольно отказываются от части своих суверенных прав в данной сфере и передают их международным органам, которые наделяются полномочиями «вмешиваться» в их внутренние дела. Развитие международного права в рассматриваемой области и в дальнейшем будет сопровождаться развитием указанного процесса.

Нормы по правам человека формируются в основном путем заключения многосторонних международных договоров. Двусторонние договоры являются лишь этапом на пути становления этой отрасли права. Международный обычай, который в результате длительности и всеобщности применения признается участниками международных отношений обязательной юридической нормой, не играет значительной роли в процессе формирования норм по правам человека.

В формировании принципов и норм в области прав человека определяющее место занимают ООН и ее специализированные учреждения. Именно в рамках ООН государствами были разработаны и приняты все важнейшие международные соглашения в области прав человека. В ряде случаев принятию международно-правовых договоров предшествует разработка и одобрение деклараций и резолюций. Необходимость такого подхода во многом диктуется сложностью рассматриваемых проблем и различной позицией государств.

Так были приняты, например, Всеобщая декларация прав человека, а затем Пакты о правах человека, Декларация о ликвидации всех форм расовой дискриминации, а затем Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Практике ООН известны и случаи, когда государствам не удавалось договориться о принятии международного договора и дело ограничивалось одобрением резолюций или деклараций. Но даже при взаимном согласии и закреплении в международном договоре каких-либо норм по правам человека создаются лишь предпосылки для их реализации. Реальная эффективность таких норм, их объем и степень осуществимости, как уже отмечалось, зависят от проведения специальных внутригосударственных мер каждой страной-участницей.

Серьезные и масштабные изменения в сфере прав человека привели к существенному ограничению суверенитета государств, которые добровольно отказываются от части своих суверенных прав и передают некоторые из них международным органам. Показательным в этом отношении стало и принятие Римского статута МУС, предусматривающего привлечение индивидов, включая высших государственных чиновников, к уголовной ответственности за международные преступления.

Вплоть до окончания Второй мировой войны и создания Организации Объединенных Наций международные соглашения абсолютизировали государственный суверенитет и исходили из необходимости его соблюдения без каких-либо ограничений. На такой абсолютизации была основана не только Вестфальская система, но и Лига Наций. Это выражалось, в частности, в том, что, за исключением определенного спектра вопросов, все решения высших органов Лиги — Собрания и Совета — принимались исключительно единогласно (ст. 5 Статута Лиги Наций).

Статут Лиги Наций не содержал положений, относящихся к уважению или соблюдению основных прав и свобод человека. С определенными оговорками он лишь обязывал членов Лиги «прилагать усилия» к поддержанию справедливых условий труда для мужчин, женщин и детей (ст. 23 Статута Лиги Наций). Индивид в период, предшествовавший созданию ООН, в межгосударственных отношениях практически не имел ни прав, ни обязанностей. В то время не существовали и органы международного правосудия. За совершение преступлений (даже если они носили трансграничный характер) индивид отвечал перед судом национального государства, которое привлекало его к ответственности.

Устав ООН, как было отмечено, коренным образом изменил отношение государств к необходимости уважать и соблюдать права человека. Однако это произошло не сразу. Только по мере принятия Организацией Объединенных Наций целого ряда международных документов в этой области стала признаваться юридическая обязательность положений Устава ООН по правам человека.

После создания Организации Объединенных Наций и принятия Устава ООН государства постепенно стали отказываться от абсолютизации государственного суверенитета и начали признавать возможность правомерных его ограничений. Устав ООН наряду с другими принципами закрепил принцип суверенного равенства государств (п. 1 ст. 2). В ст. 2 Устава фактически зафиксированы два принципа — принцип уважения государственного суверенитета и принцип равенства государств. Развернутое содержание названных принципов содержится в Декларации Генеральной Ассамблеи ООН о принципах международного права 1970 г., Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. и ряде других международных документов.

Суверенное равенство государств предполагает их юридическое равенство в качестве субъектов международного права. Но это не означает их фактического равенства. Государства отличаются друг от друга по размерам территорий, численности населения, экономическому потенциалу, военной мощи и т. д. Поэтому их роль в международных отношениях, несмотря на формальное юридическое равенство, фактически неодинакова. Следует особо отметить, что и в юридическом равноправии государств допускаются по крайней мере два следующих исключения:

принятие решения Совета Безопасности ООН голосами девяти членов Совета, включая совпадающие голоса всех его постоянных членов;

принятие решения в ряде международных организаций путем так называемого взвешенного голосования.

Наряду с провозглашением принципа уважения государственного суверенитета Устав ООН содержал положения о правомерности его ограничений. Это относится особенно к гл. VII о принудительных мерах и ряду других статей Устава ООН.

Принятие Всеобщей декларации прав человека и Пактов о правах человека привело к дальнейшим ограничениям в данном отношении. Всеобщая декларация, признавая в первой же своей статье естественный характер прав человека, отвергает тем самым абсолютизацию государственного суверенитета. Создание конвенционных контрольных органов ООН, а затем и органов международного правосудия оказало дальнейшее серьезное влияние на сужение рамок государственного суверенитета.

Такой процесс приводит к тому, что в современном мире, как отмечалось ранее, все более сужается внутренняя юрисдикция государств и многие вопросы внутригосударственных отношений выводятся из сферы действия п. 7 ст. 2 Устава ООН.

Суверенитет государств в современных международных отношениях подвергается серьезным ограничениям в следующих случаях:

когда государство добровольно принимает на себя определенные международные обязательства;

когда оно становится участником двустороннего или многостороннего договора;

когда государство вступает в ту или иную международную организацию, принимая на себя соответствующие обязательства;

когда международными или региональными органами принимаются решения, имеющие обязательную силу для государств;

когда государство признает верховенство международных норм над национальным законодательством.

Суверенитет государств ограничивается и принципами jus cogens, действующими erga omnes. Это далеко не полный перечень ограничений суверенитета, налагаемых международным правом на государства 1 .

В связи с этим следует особо упомянуть ЕКПЧ. Созданный в соответствии с названной Конвенцией механизм является фактически наднациональной властью. Его учреждение потребовало от государств — членов Совета Европы отказаться от сложившихся стереотипов и абсолютизации государственного суверенитета. Решения Европейского Суда по правам человека (далее — ЕСПЧ), имеющие значение прецедента, оказывают значительное влияние на формирование и развитие доктрины европейского права.

Такими решениями в повседневной практике руководствуются многие судебные органы государств-участников. Члены [9]

Совета Европы корректируют свое внутреннее законодательство и административную практику под влиянием названной Конвенции и решений ЕСПЧ. Отвергая законность национальных судебных решений, указанный Суд побуждает законодателя пересматривать действующее законодательство и практику его применения.

Исполнение решений ЕСПЧ, как подчеркивают зарубежные юристы М. Джанис и Р. Кей, «демонстрирует появление эффективной системы международного права, регулирующей некоторые наиболее чувствительные области, которые, как ранее утверждалось, находились в исключительной сфере государственного суверенитета» 1 . Подобные оценки даются многими исследователями. Так, оценивая имплементацию ЕКПЧ, французский ученый К. Васак еще в 1982 г. отмечал, что впервые появился международный механизм, который функционирует вне государства и «выражает общие ценности всего человечества» [10] [11] .

Суд по правам человека создан не только в Европе. В 1969 г. был создан Межамериканский суд по правам человека, а в 2004 г. — Африканский суд.

Одним из наиболее эффективных и динамически развивающихся региональных образований, которому государства передали значительную часть своих суверенных прав, является Европейский Союз (далее — ЕС). Его члены признают примат международного права и права Сообщества. Общность правовых традиций в Европе позволила создать универсальную правовую систему, в которой существуют как национальные правовые системы, так и европейское право, обязательное для государств — членов ЕС.

Решения Суда европейских сообществ рассматриваются в качестве прецедентов и как таковые являются обязательными для всех государств-членов. Обязательными для всех государств-членов являются и многие решения, принимаемые институтами ЕС. В сущности, Европейский Союз постепенно может превратиться в федерацию или конфедерацию государств.

Таким образом, суверенитет государств в современных межгосударственных отношениях ограничивается не только международным правом, но и правом региональных организаций. Некоторые из таких организаций постепенно превращаются в союзы государств. На их территории действует не только национальное право, но и региональное и международное право, которые в значительной степени ограничивают суверенные права государств-членов.

Процесс ограничения суверенных прав государств не проходит безболезненно. Одним из показателей его сложности являются события, происходящие в Европейском Союзе. С одной стороны, некоторые члены ЕС призывают к дальнейшему углублению интеграции и передаче больших прав наднациональным органам, а с другой — раздаются призывы к децентрализации и возвращению ряда суверенных полномочий странам-членам. Противоречивость данного процесса неизбежна, поскольку она во многом обусловлена сложностью решения задач, стоящих перед международным сообществом.

В современном мире лишь путем разумного сочетания интересов государства, личности и международного сообщества в целом можно создать такой правопорядок, который будет достойным цивилизации XXI в.

Обществознание 9 класс учебник Боголюбов — стр 124

Это положение значит, что Президент не относится ник одной ветви власти, а значит он имеет самостоятельное положение. Также Президент является высшей власть, имеет полномочия, стоящие выше правительства, а значит занимает главенствующее положение.

Почему парламент в нашей стране является двухпалатным? Как это связано с федеративным устройством РФ?

Парламент в нашей стране является двухпалатным, так как подобным образом достигается представительство всех регионов и территорий в правительстве. Это напрямую связано с федеративным устройством РФ, потому что регионы имеют абсолютно равные права и представительства.

Судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ назначаются по представлению Президента Советом Федерации. Означает ли это, что они подчиняются Федеральному Собранию и Президенту? Подкрепите свой вывод положениями Конституции.

На мой взгляд это абсолютно не так. Это не значит, что суды подчиняются Федеральному Собранию и Президент, потому как судебная ветвь власти самостоятельна.

«1. Судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и Федеральному закону». (статья 120 Конституции)

Практикум

На уроке обществознания возник спор об источнике власти в РФ. Один из учащихся утверждает, что главным источником власти в России является Федеральное Собрание РФ. Другой полагает, что в качестве источника власти в РФ выступает российское государство. Третий отмечает, что единственным источником власти в нашей стране признается многонациональный народ. К кому из участников спора вы присоединились бы? Почему?

Я бы присоединилась к мнению третьего участника, ведь народ в действительности является источником власти.

«Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.» — Конституция, ст. 3, п. 1.

Как согласуются между собой разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ) и единство системы государственной власти (ст. 5, ч. 3 Конституции РФ)?

Разделение государственной власти и единство государственной власти означают, что каждая ветвь власти имеет четко ограниченный круг ведения, вопросов, функций. Разные ветви власти не решают вопросы друг друга, но составляют единую систему государственных органов, в которой они активно сотрудничают, передают информацию, работают вместе.

Правильно ли утверждать, что, подписав международный договор, государство лишается суверенитета? Ответ поясните.

На мой взгляд представленное утверждение неверно. Государство может лишиться суверенитета в том случае, если войдет в состав другого государства.

Подписание международного договора лишь один из способов международного сотрудничества.

Допустим, что один из субъектов РФ решил ввести пошлину на провоз через его территорию товаров. Правомерно ли это решение? Поясните ответ, опираясь на положения Конституции РФ.

Данное решение неправомерно, в том случае если товар не угрожает здоровью населения.

«1. На территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

2. ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.» (Конституция, ст. 74)

Опираясь на Конституцию, заполните таблицу.

В каких из перечисленных ниже позиций реализуются права, распространяемые только на гражданина: служит по контракту в армии, учится в институте, состоит в обществе по защите животных, работает в качестве депутата российского парламента, избирают Президента РФ, участвует в демонстрации, отдыхает на море, строит свой дом? Приведите по два собственных примера реализации прав гражданина и прав человека.

• Право на неприкосновенность;

• Право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени;

• Право на неприкосновенность жилища;

• Право определять свою национальность;

• Право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества, свободы совести, свобода вероисповедания, свобода мысли и слова, свобода общественных объединений;

• Право на свободное использование своих способностей и имуществ для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности;

• Право частной собственности и наследия;

• Право на охрану здоровья и медицинскую помощь;

• Право на образование, благоприятную среду;

• Право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.

• Право ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы;

• Право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства;

• Право свободно выезжать за пределы РФ и возвращаться;

• Право собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование;

• Право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей;

• Право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме;

• Право участвовать в отправлении правосудия; право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления;

• Право на социальное обеспечение и пенсии;

• Право на получение квалифицированной юридической помощи.

Права реализуются: служит по контракту в армии, работает в качестве депутат российского парламента, избирают Президента РФ, участвует в демонстрации.

Права человека: исповедует православие и ходит в церковь, живет в частном доме.

Права гражданина: участвует в референдуме, обращается в государственные органы.

4.2. Об ограничении суверенитета государств в результате членства в Европейском союзе

В последние десятилетия значительно возросло число международных организаций, беспрецедентно широкой стала сфера их деятельности. Все большую роль в международных делах играют созданные в послевоенные годы международные организации интеграционного типа, наиболее ярким примером которых является Европейский союз. В этой связи возникает вопрос о влиянии на суверенитет государств их членства в подобных международных организациях.

По-прежнему одним из наиболее дискуссионных остается вопрос о степени ограничения суверенитета государств-членов в Европейском союзе.

Государственный суверенитет в отечественной доктрине обычно определяют как верховенство государства в пределах собственных границ и его самостоятельность, независимость в международных делах. Он есть качество, свойство любого государства. Общепризнанным также является то, что абсолютного государственного суверенитета нет, поскольку государства взаимозависимы, и эта взаимозависимость в современном мире непрерывно возрастает. То есть суверенитет не является абсолютным и не означает неограниченную свободу действий. Государства вправе, сохраняя атрибуты суверенитета, путем соглашений, заключенных на основе добровольности и равноправия, ограничивать свободу своих действий.

Таким образом, государства вынуждены ограничивать свой суверенитет, поскольку обстоятельства вынуждают их это сделать. С другой стороны, это может быть им выгодно.

Важно запомнить, что они делают это добровольно, что, в частности, выражается в заключении государствами международных договоров.

Во-первых, несмотря на отдельные скептические голоса по поводу существования и целесообразности использования термина «суверенитет», суверенитет остается сегодня международно-правовой реальностью, юридическим символом личности государства, его самостоятельности, его существования как единого социального образования в качестве политической организации общества, организации властвования.

Во-вторых, современной тенденцией является то, что государства могут ограничивать свободу своих действий в целях успешного решения общих проблем, например, в рамках международных организаций.

В-третьих, в международном праве отсутствуют нормы, запрещающие государствам на добровольной основе поступаться частью своего суверенитета в целях налаживания более действенного механизма межгосударственного сотрудничества.

В то же время понятие «суверенитет» отнюдь не для всех является чем-то вроде «священной коровы». Для некоторых авторитетных зарубежных специалистов в области международного права (Г. Кельзен, Й. Кунц, П.Е. Корбетт) характерно отрицательное отношение к суверенитету как к одному из «атавизмов» и главных препятствий на пути создания централизованного «мирового порядка», представляемого в виде «наднациональной власти».

В свое время много писали об утопичности проектов придания международному праву иерархического, субординационного характера, которому внутреннее право должно быть подчинено изначально. Главный смысл данных идей заключался в создании мирового правительства, обладающего наднациональной властью. Основным препятствием на пути реализации этих идей их авторы считали принцип суверенного равенства государств и в целом государственный суверенитет.

Негативное отношение к государственному суверенитету выказывается и некоторыми нынешними

зарубежными юристами, выступающими за скорейшее преобразование Европейского союза в федерацию. Уместно повторить, что, например, Жан-Марк Фаврэ пишет: «До подписания Договоров о трех Сообществах (ЕОУС, ЕЭС, Евратом) в 1950-х гг. все попытки строительства единой Европы не имели успеха, главным образом по причине непримиримого противостояния между сторонниками федеративной Европы и националистами (ныне их называют souverainistes <1>), ожесточенно противостоящими федеративной «модели» <2>.

<1> «Сторонники суверенитета». <2> Favret J.-M. Op. cit. P. 21, 24.

Об антипатии этого исследователя к сторонникам суверенитета говорит тот факт, что когда он пишет о причинах провала проектов строительства единой Европы в период между двумя мировыми войнами, то среди этих причин, в частности, отмечает «установление националистических режимов в Италии и Германии». Таким образом, автор не делает разницы (по крайней мере в терминах) между сторонниками суверенитета и фашистами (и те и другие у него националисты).

Приверженцы ускоренного развития ЕС в сторону федеративного государства требуют установления в нем жестких единых правил и окончательного отказа от того, что они именуют «базаром национальных интересов». Они выступают за роспуск национальных государств, поскольку отстаивание национальных интересов приводит к отказу от европейской идеи и блокированию всех наднациональных процессов. Если одни видят в национальном государстве основу, обеспечивающую естественные интересы народов, то другие — главное препятствие для федерализации Европы, учитывающей прежде всего региональные, а не национальные интересы <1>.

<1> Горюхин А. Противоречия, которые трудно сгладить // Вся Европа.ru. 2012. N 4(65).

Немецкий политолог Ф. Мано, оценивая европейское сотрудничество как системную ошибку, считает, что «единые правила государства будут соблюдать только до тех пор, пока это будет соответствовать их национальным интересам. А эти национальные интересы определяются на национальном уровне. И все санкции, имеющие целью заставить государства следовать общим правилам, таким образом, ударят мимо цели» <1>.

Избранный в сентябре 2009 г. на второй пятилетний срок председатель Еврокомиссии Ж.М.Д. Баррозу обещал в Европейском парламенте бороться с «национальным эгоизмом» государств.

Данные примеры дополнительно показывают, что острота борьбы между сторонниками создания единой Европы в виде федерации и защитниками суверенитета, а стало быть, сохранения межгосударственного характера Европейского союза, не уменьшилась с начала интеграционных процессов в Западной Европе.

4.2.2. О пределах ограничения суверенитета государств в ЕС

Возникает вопрос, до какой степени государство может идти добровольно на ограничение своего суверенитета, в том числе в результате членства в международной организации, чтобы в конечном счете не утратить своей международной правосубъектности?

«Рассуждая логически, — пишет профессор С.В. Черниченко, — приходится признать, что государство, являясь суверенным, вправе решать собственную судьбу, в том числе добровольно ограничивая свой суверенитет вплоть до полной его утраты» <1>.

<1> Черниченко С.В. Теория международного права. Т. I. С. 36. Сравним похожее: «Потерять качество государства в международно-правовом значении — это и означает лишиться суверенитета» (Кузнецов В.И. СЭВ и «Общий рынок»: правовые проблемы. М., 1978. С. 18).

Часто пишут, что европейская интеграция прогрессирует за счет дальнейших уступок суверенных полномочий государств-членов в пользу созданных и развиваемых учредительными договорами институтов бывших сообществ и Европейского союза. Ниже мы рассмотрим, какими конкретными полномочиями поступились государства-члены в пользу наднациональных институтов ЕС.

Следует отметить, что практически все конституции европейских государств разрешают ограниченную передачу суверенитета.

В этом смысле не является исключением и Конституция РФ 1993 г.

В ней, в частности в ст. 79, говорится, что Россия может участвовать в межгосударственных

объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя страны.

Отметим, что состав, полномочия и процедуры для институтов европейских сообществ были определены учредительными договорами. За каждым из сообществ был признан статус юридического лица и международная правосубъектность. Они были наделены правом заключать международные договоры с третьими государствами и другими субъектами международного права. Все это говорит о том, что сообщества являлись международными организациями.

Выше уже отмечалось, что не существует запрета государствам уступать свои суверенные права международным организациям, если это совершается с соблюдением всех иных норм международного и конституционного права (добровольное волеизъявление, отсутствие угроз, давления и т.д.). Международно-правовая доктрина и практика понимают принцип добровольности как недопустимость применения в отношениях между государствами любых форм противоправного принуждения. Вопросы уступки суверенных прав относятся к исключительной компетенции самих государств, являющейся той самой частью суверенитета, которую государства не передают на «общий суд», а наоборот, резервируют исключительно за собой. Можно поставить вопрос о том, изменяется ли характер международной организации по мере получения все большего объема прав от государств-членов. Остается ли она по-прежнему международно-правовым явлением или приобретает новые качества, ставящие ее вне действия международного права?

Ответ на поставленный вопрос видится в том, что наделение такими полномочиями институтов Европейского союза, безусловно, придает существующему Союзу качество достаточно высокой организационной и функциональной самостоятельности. Однако такое признание не позволяет отрицать того очевидного факта, что все институты Союза находятся под серьезным политическим прессом государств-членов, которые, невзирая на частичную передачу суверенных прав, не перестают быть суверенными государствами со своими собственными целями и национальными интересами. Суверенитет и независимость государств не являются помехой для создания международных организаций, построенных на новых организационно-правовых принципах. Скорее наоборот, они позволяют государству приобретать статус члена таких международных организаций, какими являлись европейские сообщества и является Европейский союз. Присоединение к Союзу и передача его институтам части своих суверенных прав не влияет на основные характеристики государств — членов ЕС как субъектов международного права и членов международного сообщества. Более того, уважение суверенитета и независимости государств-членов лежит в основе отношений между ними и Союзом, а также в основе взаимоотношений между самими государствами-членами.

Существование европейских сообществ и сформированное ими право сообществ не отменяли действия норм общего международного права между членами ЕС и его обязательности для самих сообществ как субъектов международного права. Несмотря на бесспорную оригинальность их институциональной системы, сообщества продолжали оставаться межгосударственными организациями, но не классического вида, к которым можно отнести ООН и большинство других международных межправительственных организаций, созданных под влиянием ее организационно-правовой модели. Сообщества и Европейский союз в целом относятся скорее к новому поколению международных межправительственных организаций (ММПО), обладающих собственным международно-правовым «профилем» и занимающих свое место в структуре современных международных отношений.

В зарубежной литературе нередко встречается высказывание о том, что европейцам удалось построить «сообщество народов». Однако на практике ЕС продолжает оставаться «сообществом государств», что следует как из формальных критериев (членство открыто только для государств), так и из содержания основных принципов функционирования Союза. Недаром большинство европейских юристов-международников относят Европейский союз к разряду «ассоциации государств», а Конституционный суд Германии в своем решении от 12 октября 1993 г. перед ратификацией Маастрихтского договора назвал его «союзом государств» (Staatsverbund) .

Интересно отметить, что в первых версиях проекта Конституционного договора 2004 г. положение о критериях для вступления в новый Европейский союз выглядело следующим образом: «Союз открыт для всех европейских государств, народы которых уважают его ценности и обязуются совместно проводить их в жизнь». Затем, однако, юридические соображения взяли верх над политическими и был утвержден другой вариант, в соответствии с которым именно государства, уважающие ценности Союза, могут стать его членами, а не народы. Ведь на практике только правительства от имени народов могут брать на себя обязательства международного характера, как это имеет место в данном случае. Положение о членстве в Союзе государств сохраняется и в Лиссабонском договоре.

Государства-члены признают, что сначала европейские сообщества, а затем с 1993 г. и Европейский союз восприняли значительную часть функций государственной власти, однако это признание вовсе не равносильно отрицанию права на существование наряду с Союзом независимых государств-членов.

4.2.3. Лиссабонский договор о разделении полномочий между Европейским союзом и государствами-членами.

Совместная и исключительная компетенция

На первый взгляд кажется, что ст. 4 ДФЕС, в которой говорится о сферах совместной компетенции , есть дальнейшее наступление на суверенные права государств-членов. Сферы совместной компетенции включают внутренний рынок, социальную политику, экономическое, социальное и территориальное сплочение, сельское хозяйство и рыболовство, окружающую среду, защиту потребителей, транспорт, трансъевропейские сети, энергию, пространство свободы, безопасности и правосудия, общие проблемы безопасности в сфере здравоохранения. Сюда же можно отнести научные исследования, технологическое развитие и космос.

Управление многочисленными сферами, не урегулированное нормами права Союза, остается в рамках суверенных полномочий государств.

Основной смысл так называемой совместной компетенции (или совместных полномочий) состоит в следующем.

В совместную (или смешанную) компетенцию входят направления и проекты, с которыми не справляются отдельные государства-члены, и им просто выгодно, если не «потянут» сами, отдать эти сферы «наверх», на наднациональный уровень, чтобы ими управляли институты ЕС, обладающие большими финансовыми, материальными и административными (властными) ресурсами.

Одновременно складывается впечатление, что Союз также не в состоянии в данный момент по финансовым, организационным и другим причинам включить данные направления в свои

исключительные полномочия (исключительную компетенцию) , поэтому эти области остаются в совместной компетенции.

В ЛД нет указаний на время, когда Союз сможет включить в круг своих исключительных полномочий направления, перечисленные в ст. 4 ДФЕС. Как считают некоторые зарубежные эксперты, Союз может по разным причинам после включения «предметов совместного ведения» из ст. 4 в список своих исключительных полномочий возвращать их обратно в качестве национальных полномочий государствам. То есть данный процесс передачи полномочий Союзу может иметь обратимый характер.

Лиссабонский договор, включив вышеперечисленные направления в сферы совместного ведения, не ограничил тем самым суверенные полномочия государств-членов. Последние имеют право реализовывать параллельно с Союзом конкретное «совместное» полномочие (например, исследования в области транспорта) за счет своего национального бюджета.

Чтобы завершить с «предметами совместного ведения», приведем полностью текст п. 4 анализируемой ст. 4 ДФЕС: «В областях сотрудничества в поддержку развитию и гуманитарной помощи Союз наделен компетенцией предпринимать действия и осуществлять общую политику с тем, чтобы реализация этой компетенции не препятствовала государствам-членам осуществлять свою собственную компетенцию».

Таким образом, осуществление Союзом мер по реализации так называемой совместной (или смешанной) компетенции, например, в целях оказания помощи развивающимся странам, не может, согласно Лиссабонскому договору, воспрепятствовать государствам-членам в порядке реализации своей компетенции оказывать подобную помощь на основании двусторонних программ. И этот вывод касается всей сферы совместной компетенции.

Что же является исключительными полномочиями институтов Европейского союза? Иными словами, в каком объеме «поделились» с Союзом государства-члены своими суверенными полномочиями?

Ясный и четкий ответ, содержащийся в приводимой ниже ст. 3 ДФЕС, возможно, удивит читателя своей краткостью.

«1. Союз наделен исключительной компетенцией в следующих областях:

a) таможенный союз;

b) установление правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка;

c) валютная политика в отношении государств-членов, которые приняли евро;

d) сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики рыболовства;

e) общая торговая политика.

2. Союз также наделен исключительной компетенцией для заключения международного соглашения, когда такое заключение предусмотрено законодательным актом Союза, либо когда оно необходимо, чтобы позволить ему реализовать свою внутреннюю компетенцию. «.

Главный вывод из вышеприведенной статьи состоит в том, что «новый» Союз имеет сравнительно небольшой объем исключительных полномочий, т.е. государства-члены ограничили свои суверенные полномочия в не такой уж и большой степени.

Хотелось бы отметить, что среди перечисленных полномочий указывается общая торговая

политика. Это в определенном смысле новый момент, поскольку до вступления в силу ЛД не вся торговая политика входила в исключительную компетенцию Европейского союза (до ЛД — Европейского сообщества).

Так, например, регулирование иностранных инвестиций в государствах-членах, а также регулирование сферы торговли услугами аудиовизуального, культурного, образовательного, медицинского характера продолжали оставаться предметом совместных полномочий, а на практике — предметом специальных, самостоятельных полномочий государств.

Это означает, что соглашения в этих областях заключались совместно государствами-членами и сообществом. По данной причине подобные соглашения называются смешанными.

Итак, как мы видим, ст. 3 ДФЕС без всяких оговорок передает общую торговую политику в исключительную компетенцию Союза. В то же время при сравнении с этой статьей раздела «Общая торговая политика» (ст. ст. 206, 207 ДФЕС) возникают следующие соображения.

Из ст. 207 ДФЕС следует, что, если применить русскую поговорку «не мытьем, так катаньем», сторонникам изъятия из общей торговой политики определенных сфер и оставления их в списке суверенных полномочий государств хотя и косвенным образом, но удалось добиться своего. Так, в п. 4 ст. 207 по вопросу о переговорах и заключении соглашений в области торговли услугами культурного и аудиовизуального характера, если возникает риск нанесения ущерба культурному и языковому разнообразию Союза, предусматривается голосование Совета на основе единогласия.

В то же время, как отмечалось выше, общая торговая политика (ОТП) вся, без исключений, ст. 3 ДФЕС отнесена к исключительным полномочиям Союза и, казалось бы, голосование по всем составляющим ОТП должно происходить квалифицированным большинством.

Таким образом, из исключительных полномочий (исключительной компетенции) Союза косвенным образом (способом голосования на основе единогласия) все же была выведена сфера торговли услугами культурного и аудиовизуального характера. Этот наш вывод следует из того, что при указанном способе голосования в Совете любое государство-член, заявив о возможности нанесения ущерба культурному и языковому разнообразию Союза, может проголосовать против начала переговоров и заключения соответствующего соглашения, наложив на это тем самым своеобразное вето, и заблокировать решение Совета.

В этой связи необходимо отметить, что еще в ходе подготовки Конституционного договора в основном французские представители стремились не допустить включения всей торговой политики в исключительные полномочия Союза, стремясь оставить в этой области все так, как это было в период существования Европейского сообщества, т.е. с вышеизложенными исключениями. Как видим, это удалось. По Лиссабонскому договору торговля услугами культурного и аудиовизуального характера фактически осталась в компетенции государств-членов.

Равным образом Совет обязан голосовать на основе единогласия в случае заключения соглашений в сфере торговли услугами социального, образовательного характера, а также услугами, касающимися здравоохранения, когда подобные соглашения содержат риск серьезного нарушения организации этих услуг на национальном уровне. И в этом случае государства-члены обладают своеобразным правом вето, заключающимся в возможности препятствовать заключению таких соглашений. Стало быть, и в вышеуказанных сферах государства-члены остаются суверенными «игроками».

Следует в то же время подчеркнуть, что регулирование прямых иностранных инвестиций, бывшее

в ведении государств-членов, по новому Договору о реформе в рамках общей торговой политики переходит в исключительное полномочие Союза и ни одно из государств не стало этому препятствовать.

Данный эпизод еще раз подчеркивает, как трудно проходила работа над выработкой Лиссабонского договора и насколько сложный, а порой противоречивый характер этот новый договор носит. Стоит повторить, что во многом это объясняется противоречиями между так называемыми федералистами и сторонниками максимального сохранения суверенных полномочий у государств-членов.

4.2.4. Принципы распределения компетенции

в ЕС по Лиссабонскому договору. Принцип наделения компетенцией,

субсидиарность и пропорциональность

Любая компетенция, не предоставленная Союзу Лиссабонским договором, принадлежит государствам-членам. В этом суть принципа сохранения за государствами-членами остаточной компетенции, т.е. компетенции, не предоставленной Союзу учредительными актами.

В качестве основополагающих начал определения компетенции Европейского союза Лиссабонский договор закрепляет три принципа — принцип наделения компетенцией, принцип субсидиарности и

Как представляется, ст. 5 ДЕС ставит окончательно все точки над «i» по вопросу о степени ограничения суверенитета государств-членов в новом Европейском союзе. В указанной статье зафиксированы перечисленные основные принципы распределения компетенции (полномочий), которые уже присутствовали ранее в учредительных договорах, однако были не совсем точно или не совсем полно сформулированы. Ниже эти принципы приводятся, как они сформулированы в ст. 5 ДЕС, вместе с нашими комментариями.

«1. Принцип наделения компетенцией регулирует границы компетенции Союза.

2. В соответствии с принципом наделения компетенцией Союз действует только в пределах компетенции, которой его наделили государства-члены по Договорам для достижения поставленных Договорами целей. Любая компетенция, которой Союз не наделен по Договорам, принадлежит государствам-членам».

Итак, первый принцип — это принцип наделения компетенцией (или делегирования) (фр. principe, attribution ). Согласно этому принципу Союз располагает лишь теми полномочиями или той компетенцией, которыми его недвусмысленно наделили государства-члены по Лиссабонскому договору. Дополнительно, и это новелла Договора , четко указывается, что если Союзу очевидным образом не передается какая-либо компетенция, то она реализуется на национальном уровне, т.е. остается суверенным полномочием государств-членов.

Переходим к другим принципам. В данном случае в связи с рассуждениями о принципе субсидиарности целесообразно полностью привести как п. 1, так и п. 3 ст. 5 ДЕС.

«1. Принцип наделения компетенцией регулирует границы компетенции Союза. Осуществление данной компетенции определяют принцип субсидиарности и принцип пропорциональности».

«3. В соответствии с принципом субсидиарности в сферах, которые не входят в исключительную компетенцию Союза, он вмешивается лишь тогда и лишь в той мере, когда предполагаемые цели не могут быть достигнуты в достаточной степени государствами-членами как на центральном уровне, так и на уровнях региональном и местном, но могут быть лучше достигнуты на уровне Союза по причине принятия более серьезных и результативных мер».

Институты Союза применяют принцип субсидиарности в соответствии с приложенным к ЛД протоколом «О применении принципа субсидиарности и принципа пропорциональности». Национальные парламенты контролируют соблюдение этого принципа в соответствии с процедурой, предусмотренной данным протоколом.

Таким образом, второй принцип — это принцип субсидиарности. Данный принцип означает, что не должно делаться на высшем уровне то, что «лучше» будет сделано на низшем уровне, т.е. в нашем случае — на уровне государств или региональных и местных органов власти.

Очевидно, что указанный принцип, часто упоминаемый в зарубежных и отечественных работах, особенно в отечественных диссертациях по европейскому праву, будучи субъективным, является не только правовым, но и во многом политическим. В каких категориях оценить понятие «лучше»? Это — одно из слабых мест функционирования Европейского союза, чаще всего подвергавшееся критике со стороны парламентов государств-членов. С учетом этого очередным новым моментом Лиссабонского договора явилось положение о том, чтобы приобщить непосредственно национальные парламенты к процедуре контроля над соблюдением принципа субсидиарности. Они будут иметь в своем распоряжении так называемый «механизм раннего предупреждения» (направление мотивированного мнения о законопроекте председателям важнейших институтов Союза), если сочтут, что данный принцип не соблюдается <1>.

<1> Подробнее см. в гл. 6 настоящего издания.

Иначе говоря, основная идея принципа субсидиарности заключается в том, чтобы расширить рамки собственного усмотрения государств-членов за счет сужения сферы действия права Союза.

Третий принцип — это принцип пропорциональности. В п. 4 ст. 5 записано, что «в соответствии с принципом пропорциональности содержание и форма действий Союза не должны превосходить того, что необходимо для достижения целей Договоров».

Возвращаясь к вопросу об отношении Лиссабонского договора к суверенитету государств — членов ЕС, уместно привести положение ст. 3 ДЕС о том, что «Союз уважает богатство своего культурного и языкового разнообразия». В ст. 4 ДЕС эта мысль получает дальнейшее развитие. В данной статье говорится: «Союз соблюдает равенство государств-членов в отношении Договоров, уважает национальную самобытность, свойственную их основным конституционным и политическим структурам, включая то, что касается регионального и местного самоуправления. Он уважает главные функции Государства, в частности те, которые имеют целью обеспечение территориальной целостности, поддержание публичного порядка и обеспечение внутренней безопасности. В частности, национальная безопасность остается в единоличной ответственности каждого государства-члена».

«В соответствии с принципом лояльного сотрудничества Союз и государства-члены уважают друг

друга и оказывают друг другу взаимную помощь в выполнении задач, вытекающих из Договоров. Государства-члены предпринимают любые общие или конкретные шаги, способствующие

обеспечению выполнения обязательств, вытекающих из Договоров либо из актов институтов Союза. Государства-члены помогают Союзу в выполнении его миссии и воздерживаются от любого шага,

способного нанести ущерб реализации целей Союза».

Таким образом, ст. 4 ДЕС организует отношения между Союзом и государствами-членами. При этом в ней синтезированы положения, расположенные в разных статьях прежних учредительных договоров, например в ст. ст. 6 и 33 Договора о Европейском союзе 1992 г. В то же время ст. 4 ДЕС является более подробной, уточняет основные элементы национальной самобытности и идентичности, содержит упоминание о региональной и местной организации государств.

Очевидно, что ее предназначение — успокоить государства-члены и их граждан в отношении того, что, несмотря на передаваемые Союзу полномочия, это не нанесет ущерба государственному суверенитету, основным элементам организации государства.

Остается отметить, что все вышеуказанные формулировки содержались еще в тексте Конституционного договора и почти дословно перешли из него в Лиссабонский договор.

4.2.5. Общая экономическая политика в ЕС. Экономический и валютный союз

в контексте государственного суверенитета. Группа евро

В Европейском союзе пока не создано общей экономической политики. Не ставится прямо задача

ее формирования и в Лиссабонском договоре 2007 г. В нем лишь записано (ст. 5 ДФЕС), что «государства-члены координируют свои экономические политики в рамках Союза. С этой целью Совет принимает меры, в том числе принимает основные направления этих политик».

Таким образом, можно сделать вывод, что ни в существовавшем до ЛД Европейском союзе, ни в новом Союзе экономическая политика, впрочем, как и внешняя политика, не вписывается в общую схему распределения полномочий Союза и государств-членов. Эти политики остаются суверенными полномочиями государств. То же можно сказать и о политике в области занятости, а также о социальной политике.

В то же время валютная (или денежная) политика как часть экономической политики является исключительной компетенцией Союза в отношении государств, принявших единую валюту евро. Согласно ст. 3 ДФЕС в сферу исключительной компетенции Союза входит «валютная политика в отношении государств-членов, принявших в качестве валюты евро».

В выше упоминавшейся ст. 5 ДФЕС записано, что «в отношении государств-членов, принявших в качестве валюты евро, применяются специальные положения». Следует отметить, что государства зоны <1> евро находятся в особом положении и согласно Договору о Европейском союзе 1992 г. Это особое положение дополнительно закрепляется соответствующими статьями ДФЕС.

<1> Некоторые отечественные исследователи вместо термина «зона евро» применяют в своих работах, может быть, более благозвучное для российского слуха словосочетание «пространство евро». Мы же используем в нашей работе в качестве главного источника текст Лиссабонского договора, где во французской редакции употребляется термин zone euro .

Государства зоны евро стремятся к большей сплоченности и лучшей управляемости этой зоной. Раньше, до 1 мая 2004 г., решения относительно зоны евро принимались не только с участием всех 15 государств-членов, но и с их согласия. Страны зоны евро лишь терпели такое положение. Им удавалось проводить выгодные для них решения, поскольку их было явное большинство (12 из 15). После 1 мая 2004 г., с вступлением в ЕС 10 новых членов, страны, принявшие евро, остались в меньшинстве (в тот период 12 из 25). С учетом этого еще в ходе работы Европейского конвента государства зоны евро добились включения в Конституционный договор (Евроконституцию) положения, наделяющего их правом принимать касающиеся зоны евро решения своим узким составом. В частности, в п. 2 ст. III-194 Конституционного договора содержалось положение, согласно которому только члены Совета министров, представляющие государства-члены, входящие в зону евро, голосуют по касающимся их вопросам. Данное положение перешло в Лиссабонский договор и в той же редакции воспроизводится в ст. 136 ДФЕС.

Поскольку речь в данной части идет о валютной политике, целесообразно коснуться с учетом главной темы данной главы общей ситуации, складывающейся с экономическим и валютным союзом. По оценкам экспертов, в настоящее время наблюдается диспропорция в уровне институционального развития составляющих компонентов этого союза. Причина в том, что Маастрихтский договор (1992) не содержит положений об институционализации экономического союза в рамках ЭВС. Видимо, существует проблема с созданием центрального экономического органа Европейского союза. Во всяком случае, и по

этой причине пока сложно говорить об общей экономической политике в Европейском союзе. Не предусматривается она и в Лиссабонском договоре. Речь, как и ранее в Сообществе, идет лишь о координации (согласовании) экономических политик государствами-членами и о выработке Советом министров рекомендаций, содержащих основные направления национальных экономических политик.

Таким образом, в Европейском союзе существует лишь общая валютная (или денежная) политика, которая вырабатывается Европейским центральным банком. В то же время, повторим, отсутствует орган, который мог бы проводить общую экономическую политику.

В связи с затронутой темой напрашиваются следующие выводы по поводу развития экономического и валютного союза.

В Европейском союзе есть на сегодня Валютный союз из 17 государств с единой валютой и определенными органами управления валютным союзом. Иными словами, в валютном союзе участвуют не все государства — члены ЕС.

В то же время создание экономического союза государств-членов испытывает серьезные трудности. Не происходит институционализации экономического союза. Объясняется это, видимо, тем, что создание главного экономического органа или органов Европейского союза означало бы для государств передачу «наверх» национальных бюджетных и налоговых политик <1>. В ведении центрального экономического органа окажутся государственные доходы, информация о частных инвестициях, а также ассигнования на содержание и развитие всех сфер деятельности государств-членов, включая самые чувствительные для государственного суверенитета — национальной обороны, распределения государственных ресурсов, всей инфраструктуры.

<1> Сейчас с целью выхода из кризиса еврозоны идут процессы именно в этом направлении.

Утверждение государственных бюджетов традиционно является прерогативой национальных парламентов. Национальные парламенты и государства в целом с трудом соглашаются с перспективой передать на уровень институтов Европейского союза вышеуказанные полномочия. Это означало бы заметное ограничение суверенитета государств-членов, на что они, естественно, идут с большим трудом. Именно в этом кроется главная причина отклонения ЛД на первом референдуме в Ирландии в июне 2008 г., даже несмотря на то что Лиссабонский договор в целом значительно укрепляет роль национальных парламентов в европейском строительстве, в частности в процессе принятия решений институтами Союза.

Таким образом, можно констатировать, что в Европейском союзе создан валютный союз 17

государств и предстоят длительные усилия по включению в него остальных 10, а с учетом дальнейшего расширения Союза — и большего количества государств.

С другой стороны, ряд ведущих государств Союза выступают против развития экономического союза, в частности против его институционализации по вышеупоминавшимся причинам, главная из которых — нежелание государств расставаться с важными полномочиями, определяющими содержание государственного суверенитета. Можно сказать, что в рамках экономического союза существует центробежная тенденция, в этом плане сохраняются и даже могут усилиться своеобразные «ножницы», неравнозначные компоненты в развитии валютной и экономической интеграции в рамках ЭВС. На практике это приводит при единой валютной политике к сильно отличающимся экономическим ситуациям, складывающимся в государствах-членах. В новом Лиссабонском договоре, как представляется, нет положений, которые эффективно выправляли бы создавшееся положение. Не решает проблемы и идея создания экономического и финансового комитета на основании ст. 134 ДФЕС.

Чтобы завершить исследование данной валютно-экономической темы, проясним с точки зрения международного права некоторые дополнительные, важные и актуальные моменты строительства в Европейском союзе экономического и валютного союза.

Лиссабонский договор (ДФЕС) содержит раздел VIII, имеющий название «Экономическая и валютная политика». В нем, в частности в ст. 120, говорится следующее: государства-члены осуществляют свои экономические политики таким образом, чтобы способствовать реализации целей Союза, как они определены в ст. 3 ДЕС, и в духе основных направлений экономических политик государств-членов и Союза. Согласно ст. 121 проект основных направлений на основе рекомендации Комиссии вырабатывает Совет, который передает его на рассмотрение Европейского совета. Последний на основе доклада Совета обсуждает заключение о главных направлениях экономических политик государств-членов и Союза. Исходя из данного заключения, Совет принимает рекомендацию, устанавливающую эти главные направления, и информирует о ней Европейский парламент.

Реализация основных направлений, как это происходило и ранее, остается в рамках национальной компетенции, а не на уровне Союза.

Здесь дополнительно хотелось бы подчеркнуть, что по сравнению с ситуацией, существовавшей в Европейском сообществе, в Лиссабонском договоре не содержится положений в отношении национальных экономических политик, которые, говоря обычным языком, можно было бы оценить как

«завинчивание гаек», т.е. ограничение полномочий государств.

Таким образом, подтверждается вывод о том, что экономические политики остаются прерогативой государств-членов, и в этом плане их суверенные полномочия в новом Союзе Лиссабонским договором не ограничиваются.

Среди протоколов, являющихся неотъемлемой частью Лиссабонского договора 2007 г., к рассматриваемым вопросам имеет самое прямое отношение прилагаемый к Договору Протокол о Еврогруппе. Выше уже констатировалось отсутствие в Европейском союзе межгосударственного института или органа, который уравновешивал бы наднациональный Европейский центральный банк, являющийся общим валютным органом Союза. Протокол о Еврогруппе является в определенной степени попыткой решения данной проблемы.

Европейский совет еще 13 декабря 1997 г. принял резолюцию о координации экономических политик государств — членов зоны евро. В результате возникло неформальное совещание министров экономики и финансов стран, принявших евро как единую валюту, которое стали называть Еврогруппой (или Группой евро ). Еврогруппа часто собиралась накануне официальных заседаний Совета министров экономики и финансов, которые для краткости назвали «Экофин».

Вышеупомянутый Протокол к Лиссабонскому договору формализовал и узаконил создание Еврогруппы, которая состоит из представителей 17 государств-членов (2012 г.). В ст. 1 Протокола отмечается, что министры финансов государств-членов, принявших в качестве валюты евро, собираются на заседания «в неформальном порядке». В этих заседаниях участвуют представители Комиссии. На них также приглашаются представители Европейского центрального банка.

В ст. 2 и заключительной данного весьма короткого Протокола содержится важная новелла, состоящая в том, что министры выбирают из своих рядов большинством голосов председателя на срок 2,5 года. Таким образом, зона евро приобретает в форме приложенного к Лиссабонскому договору Протокола правовое основание межгосударственного характера для создания институциональной структуры в виде легализованной Еврогруппы и ее председателя. В протоколе не уточняется, будет ли это освобожденный от других обязанностей председатель либо им будет один из министров финансов, который сможет стать председателем и со временем прекратит исполнять функции министра финансов.

Как известно, из «старых» членов ЕС вне зоны евро остаются Великобритания, Дания и Швеция. Объясняется это тем, что Договор, учреждающий Европейское сообщество, содержал положения, допускающие отказ от участия или недопущение к участию отдельных государств-членов в третьем этапе создания экономического и валютного союза. Такие государства именовались в настоящем Договоре «государствами-членами с изъятиями» <1>. Вот такими государствами «с изъятиями» ныне и являются Великобритания, Дания и Швеция. При этом Великобритания и Дания, воспользовавшись своими суверенными правами, заявили о своем нежелании участвовать в третьем этапе строительства экономического и валютного союза, а значит, в зоне евро <2>.

<1> См. также п. 5.2.1 настоящей работы.

<2> Это было сделано в письменном виде. Отказ Великобритании зафиксирован в Протоколе N 11, отказ Дании — в Протоколе N 12, которые были приложены к Договору о Европейском союзе (1992).

Швеция, в свою очередь, не была допущена к участию в третьем этапе создания экономического и валютного союза, поскольку она с самого начала не участвовала в обменном механизме Европейской валютной системы. Помимо этого, Швеция ничего не сделала, чтобы выполнить свои национальные обязательства, перечисляемые в ст. 121 (бывшей ст. 109-j) Договора, учреждающего Европейское сообщество, относящиеся к достижению экономического и валютного союза. Население Швеции по результатам Референдума 17 сентября 2003 г. дополнительно подтвердило свое нежелание отказаться от национальной валюты и вступить в зону евро.

Данная ситуация, характеризующаяся отказом от участия ряда государств-членов в зоне евро, естественно, наносит ущерб единству Европейского союза, приумножает существующие в Союзе различные группировки, подрывает единство внутреннего рынка.

С другой стороны, здесь мы видим проявление самостоятельных позиций государств, которые основываются на своих национальных интересах и суверенных правах.

Следует также иметь в виду, что, по мнению одних специалистов, государства — новые члены ЕС, вступившие в Союз 1 мая 2004 г., еще многие годы по объективным причинам не смогут включиться в зону евро. По мнению других, отдельные новые члены смогут в нее войти в ближайшие годы. При этом какое-то время в этих государствах будут иметь хождение и национальная денежная единица, и евро.

Как бы то ни было, подобное разделение государств на группировки конкурирующих между собой государств в силу несовпадения их валютных интересов вновь заставляет говорить о «Союзе двух скоростей», «многоярусном Союзе», что угрожает единству Союза и будет мешать реализации идей его дальнейшей сплоченности.

Пока, на 2012 г., единая валюта имеет хождение лишь в 17 из 27 государств-членов. Очевидно, что

валютный союз, объединяющий ограниченное число государств, несовместим с единым для 27 стран внутренним рынком и концепцией единого для всего Европейского союза правового пространства.

Отдельные авторы считают, что участие ограниченного числа государств в зоне евро можно было бы считать формой «продвинутого сотрудничества» в рамках права Европейского союза. Однако создавшаяся ситуация с неучастием многих государств в зоне евро противоречит ряду условий, которым по договорам должно такое «продвинутое сотрудничество» соответствовать.

Таким образом, подытоживая наши рассуждения о положении дел с валютным союзом, подчеркнем, что согласно Лиссабонскому договору сохраняется ситуация, в результате которой отдельные положения соответствующих договоров могут не действовать в отношении каких-либо государств-членов. Такие государства определяются Советом и именуются в указанных договорах «государствами-членами с изъятиями». Так, в п. 1 ст. 139 ДФЕС записано: «Государства-члены, в отношении которых Совет не решил, что они отвечают условиям, необходимым для принятия евро, отныне именуются «государствами-членами с изъятиями». Такие государства в действующем Союзе существуют. Очевидно, что «государства с изъятиями» действуют с учетом своих национальных интересов и таким образом реализуют свои суверенные права даже в ущерб единству Союза, в котором находятся.

4.2.6. Особенности регулирования

в ЕС общей внешней политики и политики безопасности

Суверенным полномочием государств в Европейском союзе остается также внешняя политика. Казалось бы, в сфере общей внешней политики и безопасности (ОВПБ) государства-члены по Договору о Европейском союзе (1992) наделили Союз довольно широкой компетенцией. Так, в ст. 11 Договора было записано: «Союз определяет и осуществляет общую внешнюю политику и политику безопасности, охватывающую все области внешней политики и политики безопасности, целями которой являются. «, и далее приводились цели довольно широкого характера (защита общих ценностей, основных интересов Союза в соответствии с принципами ООН и т.п.). В ст. 17 вышеупомянутого Договора уточнялось, что «общая внешняя политика и политика безопасности включает все вопросы, относящиеся к безопасности Союза, в том числе и поступательное формирование общей оборонной политики. если Европейский Совет примет такое решение».

Однако, пойдя на столь масштабную передачу Союзу суверенных полномочий, государства-члены вместе с тем сосредоточили всю полноту ответственности за осуществление ОВПБ в институтах межправительственного сотрудничества .

В довольно обширном разделе V Договора о Европейском союзе (1992), названном «Положения об общей внешней политике и политике безопасности», много говорилось об обязанностях государств-членов строго следовать принятым решениям, не предпринимать подрывающих их действий, крепить политическую солидарность и т.п.

В то же время, как уже говорилось, на практике свобода рук, т.е. полнота национальных полномочий, не была государствами утрачена, и в сфере ОВПБ государства-члены оставались суверенными «игроками».

В этой истине все могли убедиться в период кризиса вокруг Ирака 2003 г., когда отдельные государства — члены ЕС, исходя из своих национальных интересов и подходов к решению международных проблем, не поддержали действий США в Ираке, а другие приняли более или менее активное участие в этой военной операции.

Лиссабонский договор внес определенные изменения в регулирование ОВПБ. Положения об общей внешней политике и политике безопасности содержатся в разделе V нового Договора о Европейском союзе. Здесь, в частности в ст. 24 ДЕС, говорится: «Компетенция Союза в области общей внешней политики и политики безопасности охватывает все сферы внешней политики, а также совокупность вопросов, относящихся к безопасности Союза, включая последовательную разработку общей оборонной политики, которая может привести к общей обороне.

Государства-члены активно и безоговорочно поддерживают внешнюю политику и политику безопасности Союза в духе лояльности и взаимной солидарности и уважают действия Союза в этой области. Они воздерживаются от всех действий, противоречащих интересам Союза или способных повредить эффективности их достижения. «

Здесь абзац 1 по смыслу почти идентичен п. 1 ст. 11 Договора о ЕС 1992 г., только значительно короче. Абзац 2 также идентичен п. 2 ст. 11 Маастрихтского договора. В нем, как мы видим, по-прежнему речь идет об обязательствах государств-членов в области ОВПБ по отношению к Союзу, однако даже западные эксперты, ссылаясь на разногласия государств-членов в период международного кризиса, предшествующего войне в Ираке, выражают скептицизм в отношении соблюдения ими и в будущем подобных обязательств.

Определены области международных отношений, в которых Союз поддерживает

государства-члены, сотрудничает с ними либо дополняет их действия. К таким областям относятся промышленность, здравоохранение, образование, профессиональная подготовка, спорт, туризм, молодежная политика, культура, гражданская оборона.

Данные сферы считаются специфическими, в которых сложно осуществить гармонизацию национальных законодательств. Данной позиции придерживается ряд стран, в том числе Франция и Германия, где вопросы образования, культуры и т.п. входят в компетенцию субъектов федерации — земель (Lander) . Стало быть, эти области, в принципе, так же, как и сфера внешней политики, юридически закрепляются новым договором как суверенные полномочия государств-членов.

В результате можно сделать вывод, что и по Лиссабонскому договору государства-члены сохраняют свой суверенитет над территорией и населением, проживающим на ней, во всей полноте, за исключением тех вопросов, которые они передали в компетенцию Союза. Таким образом, государства-члены допустили лишь частичную уступку своих суверенных прав.

4.2.7. Европейский союз

и развитие понятия наднациональности

В юридической литературе наиболее сложная проблема взаимодействия государств и межправительственных организаций обычно обозначается как соотношение государственного суверенитета и элементов наднациональности в компетенции международных организаций.

Чаще всего, пожалуй, в специальной литературе термин «наднациональность» применяется в связи

с полномочиями институтов Европейского союза.

Выше уже отмечалось, что многие отечественные и зарубежные специалисты рассматривают европейское право применительно к Евросоюзу как симбиоз межгосударственного и наднационального начала. Поддерживая эту точку зрения, заметим, что в коммунитарном праве превалировало последнее.

Наднациональное начало выражалось главным образом в принципах взаимоотношений права сообществ (ныне — права Союза) и национального права государств-членов, к которым относят прямое действие права сообществ, его верховенство по отношению к праву государств-членов, интегрированность норм права сообществ в национальные системы права государств-членов и юрисдикционную защиту права сообществ, осуществляемую их судебными учреждениями. После вступления в силу Лиссабонского договора все вышеперечисленные принципы действуют применительно к праву Европейского союза.

Рассмотрим хотя бы в самой краткой форме, являются ли черты наднациональности достаточно редким явлением в современном международном праве, и, главное, только ли интеграционным образованиям, и в частности ранее европейским сообществам, ныне Европейскому союзу, принадлежит «привилегия» называться наднациональными организациями.

Констатируем, что проблема наднациональности в более широком плане затрагивается во многих исследованиях, посвященных праву международных организаций, поскольку данный феномен проявляется и в других международных организациях. Например, это понятие рассматривается применительно к весьма различным по характеру деятельности международным организациям — ООН, МОТ, ИНМАРСАТ, ИКАО и др.

В этой связи также обращают на себя внимание особенности международных экономических организаций как субъектов международного экономического права. Именно в таких организациях распространена практика принятия решений на основе взвешенного подхода или большинством (квалифицированным большинством) голосов, что, в принципе, следует расценивать в качестве признаков наднационального регулирования. «Важное место в нормативном регулировании международной финансовой системы, — пишет, например, профессор В.М. Шумилов, — принадлежит праву МВФ, которое в значительной степени является наднациональным» <1>. Он также считает, что в целом в международных экономических отношениях проявляется метод наднационального регулирования: «В условиях формирования единого мирового экономического пространства наднациональная функция права становится объективно необходимой. Многие наднациональные элементы присущи деятельности, компетенции ВТО» <2>.

<1> Шумилов В.М. Международное экономическое право в эпоху глобализации. М., 2003. С. 233 —

Несмотря на то что в современной теории права нет установившегося определения явления наднациональности и на понятие наднациональности существуют самые разнообразные взгляды, попытаемся собрать и сгруппировать главные, сущностные черты феномена наднациональности применительно к различным международным организациям и проанализировать явление наднациональности, как оно проявлялось в европейских сообществах и выглядит в Европейском союзе.

Выше отмечалось, что с точки зрения исторической в европейском контексте термин «наднациональный» (supranational) встречается уже в одном из трудов, написанных в 1814 г. совместно французскими мыслителями О. Сен-Симоном и О. Тьерри, где они предсказывали создание по окончании эпохи войн и революций Европейского сообщества с наднациональным парламентом .

Как известно, термин «наднациональность» приобрел широкое распространение при реализации начального плана европейской интеграции и, в частности, при создании Европейского объединения угля и стали на основе Парижского договора 1951 г. В основном им оперировали сторонники федералистских теорий европейского строительства.

В то же время явление наднациональности получило распространение гораздо раньше и проявилось в деятельности иных, чем европейские сообщества, международных организаций и (или) их органов (пример — Совет Безопасности ООН), цели которых требовали более эффективных управленческих полномочий.

Очевидно, что данное качество является результатом прежде всего целей, функций, полномочий, приданных организации государствами-учредителями. Каковы же главные черты, определяющие явление наднациональности? Ниже мы попытаемся свести многие точки зрения воедино и дать составляющие (элементы) организации с самым полным объемом наднациональности. Хотелось бы отметить, что всем нижеперечисленным требованиям не отвечает полностью ни одна международная организация, в том числе европейские сообщества. В то же время европейские сообщества/Союз наиболее приблизились к ним.

Итак, вот что у нас получилось:

— определенная независимость (в том числе финансовая) организации и (или) ее органов от государств-членов;

— полномочия организации принимать решения большинством (абсолютным, относительным, взвешенным) голосов;

— обязательная сила решений международной организации для государств-членов; — полномочия организации обеспечивать принудительное выполнение своих решений;

— формирование органов, принимающих такие решения, из лиц, независимых от национальных правительств;

— автономность власти организации и ее ориентация исключительно на достижение общепризнанных целей;

— прямое действие решений организации и (или) ее отдельных органов в отношении физических и юридических лиц государств-членов;

— отсутствие у государств-членов права выхода из наднациональной организации; — государства-члены не должны иметь права на роспуск организации.

Когда речь идет о Европейском союзе, сюда добавляют прямые выборы в Европейский парламент. До появления Евроконституции и затем Лиссабонского договора учредительные акты сообществ и Союза не предусматривали выхода государств-членов из ЕС. Впервые такое право для государств было

предусмотрено текстом Конституции. Данное положение было унаследовано Лиссабонским договором. Очевидно, что под наднациональностью понимается передача государствами-членами созданной

ими международной организации (ее органам) определенных властных полномочий, обычно осуществляемых только органами суверенного государства, включая возможность издавать правовые нормы, имеющие обязательную силу для входящих в организацию государств.

Наднациональные организации создаются на основе ясно выраженного добровольного, договорно закрепленного волеизъявления государств и используются для достижения общезначимых целей на основе соблюдения основополагающих принципов и норм международного права.

На основании вышеизложенного можно определить наднациональность как совокупность

структурных, функциональных и процедурных особенностей международной организации, определяющих приоритетный характер ее компетенции в конкретных областях по отношению к соответствующей компетенции государств-членов. На первый план здесь, по-видимому, выступает возможность принятия международным органом решений, обязательных для государств-членов.

В зависимости от объема наднациональности можно вести речь о классической межправительственной организации (объем наднациональности невелик или практически отсутствует) и федерации (наднациональность или объем властных полномочий у федерального центра максимальный).

Европейские сообщества и Союз располагаются между этими понятиями.

Глава 5. ПРОСТРАНСТВО СВОБОДЫ, БЕЗОПАСНОСТИ

И ПРАВОСУДИЯ В ПРАВЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

5.1. История и содержание понятия «Пространство свободы,

безопасности и правосудия»

В отечественной и зарубежной специальной литературе нет единства в трактовке и отображении данного понятия и института, введенного в право Европейского союза Амстердамским договором 1997 г. Объясняется это прежде всего широтой проблематики, входящей в содержание понятия «Пространство свободы, безопасности и правосудия» <1> (ПСБП или Пространство).

<1> Фр. — L’espace de liberte, de securite et de justice.

В результате неодинаковых подходов в монографиях и учебных пособиях части, составляющие единое понятие Пространства, нередко содержатся в различных разделах, что, естественно, затрудняет его понимание и восприятие читателем.

Заметим также, что в разных российских источниках даже полное наименование Пространства пишется по-разному.

В том, что касается терминов «свобода» и «безопасность», то, как правило, их перевод на русский язык разночтений не вызывает. В то же время последний термин, который на английском и французском языках пишется одинаково — justice , на русский в разных публикациях переводится по-разному, например как «правосудие», «законность», «юстиция», «справедливость», «правопорядок».

Трудность в том, что слово justice обладает широкой семантикой, которая охватывает значения целого ряда русских слов, и в отсутствие официального перевода учредительных договоров ЕС каждый автор вправе предлагать свой перевод и свое понимание специальной терминологии.

Не вносит ясности и последний в немецком названии Пространства термин — das Recht <1>, основное значение которого — «право». Исходя из немецкоязычных текстов учредительных договоров ЕС, включая Лиссабонский договор, было бы вполне корректным название исследуемого нами института «Пространство свободы, безопасности и права» в том смысле, что это Пространство должно быть правовым, иначе говоря, пространством господства права.

<1> См.: Der Vertrag von Lissabon. Heidelberg, 2008. S. 34.

Тем не менее из многих возможных вариантов перевода понятия автор данного пособия использует слово «правосудие» <1>.

Комментарий С.Ю. Кашкина, А.О. Четверикова «Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями» включен в информационный банк.

<1> Именно так перевел термин justice проф. А.О. Четвериков в работе «Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями» (Отв. ред. С.Ю. Кашкин. М., 2008). См. также монографию проф. О.Ю. Потемкиной «Пространство свободы, безопасности и правосудия Европейского союза» (М., 2011). Аргументированное обоснование применения термина «правосудие» приводит проф. А.Г. Волеводз на с. 3 своего учебного пособия «Учреждения и органы Европейского союза по судебному и полицейскому сотрудничеству» (М., 2010).

В том, что касается различий в описании понятия ПСБП, представляется, что тому есть еще несколько причин.

1. Во-первых, некоторые направления ПСБП появились исторически в европейском праве раньше, чем формулировка и понятие самого Пространства. Речь в данном случае идет прежде всего о бывшей третьей опоре, названной в Маастрихтском договоре «сотрудничество в сфере юстиции и внутренних дел». Следует учесть, что вся современная проблематика третьей опоры и после упразднения трехопорной конструкции Лиссабонским договором входит в понятие ПСБП.

2. Во-вторых, отдельные важные составляющие понятия ПСБП формально возникли вне организационных и институциональных рамок и правового поля ЕС. Имеются в виду прежде всего шенгенские соглашения и все, что относится к содержанию так называемых «шенгенских достижений» (

Schengen acquis — англ., acquis de Schengen — фр.) <1>.

<1> Шенгенские достижения — совокупность нормативных правовых актов, включающих шенгенские соглашения и другие акты, принятые в их развитие. В частности, регулируют политики — визовую, миграционную и предоставления убежища.

После Амстердамского договора шенгенское право вошло в понятие ПСБП в качестве составной

части. Шенгенские нормы как бы «выплеснулись» за рамки собственно шенгенских соглашений и сегодня представляют собой так называемые «шенгенские достижения», которые помимо шенгенских соглашений содержатся во множестве установлений, появившихся позже в развитие этих соглашений. Дальнейшее развитие шенгенских норм происходит как в рамках «внутреннего» права Европейского союза (в актах вторичного права), так и формально вне его рамок — посредством заключения двусторонних и многосторонних договоров между государствами — членами Союза, касающихся, например, полицейского сотрудничества.

Успех шенгенского процесса во многом предопределил появление новой цели — создания ПСБП на всей территории Европейского союза.

Кроме того, сюда же следует отнести нормы и меры отдельных европейских государств по сотрудничеству в борьбе с преступлениями, выработанные в рамках другой европейской организации — Совета Европы. Речь, в частности, идет о подписании под эгидой этой организации ряда Конвенций, например, о выдаче (1957 г.), о взаимной правовой помощи по уголовным делам (1959 г.), о борьбе с терроризмом (1977 г.). Нормы, содержащиеся в этих Конвенциях, были позже позаимствованы нормативными правовыми актами ЕС. К тому же все государства — члены Европейского союза одновременно являются и членами Совета Европы и в качестве последних участвовали в выработке и принятии многих международных договоров СЕ.

В этот же пункт перечисления составляющих ПСБП, вначале возникших вне рамок права ЕС, отнесем и рецепцию в право ЕС из права Совета Европы норм Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. ЕКПЧ к тому же и по времени появилась раньше, чем возникли европейские сообщества. Как известно, ЕКПЧ была подписана под эгидой другой организации — Совета Европы в 1950 г. в Риме.

3. В-третьих, сложность понимания явления ПСБП и различия в его описании в научной и учебной литературе связаны с тем, что проблематика Пространства содержится не только в специальных разделах учредительных договоров <1>, но «разбросана» и по многим другим их статьям, что, естественно, не упрощает исследование и классификацию этого понятия. Вероятно, отсутствие единой системы в отображении ПСБП в отечественной и зарубежной специальной литературе является прямым следствием сложного характера многочисленных учредительных договоров ЕС. А как уже выше констатировалось, их кодификация (систематизация и сведение в единый текст) с помощью Конституции ЕС потерпела неудачу.

<1> Впервые отдельная глава под названием «Пространство свободы, безопасности и правосудия» появилась в Договоре о введении Конституции для Европы 2004 г., который в силу не вступил. В настоящее время раздел с таким же названием содержится в тексте Договора о функционировании Европейского союза.

Таким образом, ПСБП — это что-то вроде мозаики, отдельные фрагменты которой сформировались в исторически разное время и, строго говоря, порой вне права европейских сообществ и Союза, к тому же были разбросаны по многим статьям действующих учредительных договоров.

Попытаемся с учетом ограниченных рамок главы осветить, как мы это понимаем, некоторые важные и актуальные моменты, образующие сложное понятие ПСБП. Руководствуемся в данном случае также тем, что считаем практически наиболее важным и интересным для читателя.

Если конкретизировать это широкое понятие, то можно дать ему следующее определение:

Пространство свободы, безопасности и правосудия представляет собой прежде всего комплекс мер и форм сотрудничества правоохранительных органов государств — членов Европейского союза, а также институтов и специализированных органов и организаций ЕС, направленных на борьбу с транснациональной преступностью.

Согласно ст. 3 ДЕС в лиссабонской редакции «Союз предоставляет своим гражданам пространство свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ, в рамках которого обеспечивается свободное передвижение лиц во взаимосвязи с соответствующими мерами по вопросам контроля внешних границ, предоставления убежища, иммиграции, а также предотвращения преступности и борьбы с этим явлением».

Предполагается, что эти меры должны осуществляться в условиях свободы, соблюдения прав человека, высокого уровня охраны законности и правопорядка.

Как представляется, ключевое слово в понятии ПСБП — «безопасность», поскольку все меры направлены на обеспечение безопасности, предотвращения правонарушений, борьбы с преступностью и терроризмом в рамках Евросоюза.

Создание ПСБП затрагивает регулирование свободного передвижения лиц, процесса упразднения границ внутри ЕС, иммиграции, свободы учреждения и экономической деятельности граждан на территории другого государства-члена, сотрудничества государств-членов в борьбе с преступностью.

В последнем случае речь может идти о мерах полицейского, репрессивного характера, имеющих

целью борьбу с преступностью, но которые могут непосредственно касаться повседневной жизни европейских граждан. Видимо, поэтому в наименовании Пространства первым идет термин «свобода» как цель и необходимое условие для проведения мер безопасности, которая должна обеспечиваться соблюдением прав человека и основных свобод.

Термин «пространство свободы, безопасности и правосудия» впервые появился в разделе VI Амстердамского договора, который назывался «Положения о сотрудничестве полиций и судов в уголовно-правовой сфере». В частности, в ст. 29 указанного раздела говорилось, что «целью Союза является обеспечение гражданам высокого уровня безопасности в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия путем осуществления совместных действий государств-членов в области сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере, а также путем предотвращения и борьбы с расизмом и ксенофобией» (выделено мной. — М.Б. ).

Здесь нам важно отметить, что создание такого Пространства Амстердамским договором было включено в число целей Европейского союза. ПСБП — это цель (она пока полностью не достигнута) и одновременно процесс .

Отмена внутренних границ в Европейском союзе и появление так называемой мобильной преступности поставили на повестку дня ЕС задачу повышения эффективности борьбы с преступностью и терроризмом и гармонизации в этой связи законодательств и практики государств-членов.

Основные направления создания ПСБП были определены на заседании Европейского совета в Тампере (Финляндия) 15 — 16 октября 1999 г. (год вступления в силу Амстердамского договора). В частности, при обсуждении идеи о создании «европейского пространства свободы, безопасности и правосудия» участники саммита признали необходимость постепенной конвергенции, т.е. сглаживания различий, гармонизации, слияния в будущем правоохранительных систем государств — членов Союза. Одна из целей данного положения состояла в том, чтобы преступники потеряли возможность пользоваться различиями и противоречиями в национальных системах правосудия.

Впервые большинство положений о Пространстве свободы, безопасности и правосудия было объединено под таким названием в Договоре, учреждающем Конституцию для Европы 2004 г. Затем данные положения также в виде особого раздела из Евроконституции почти целиком перешли в Лиссабонский договор.

Они сконцентрированы в Договоре о функционировании Европейского союза в разделе V (ст. ст. 67 — 89), который так и называется — «Пространство свободы, безопасности и правосудия». В то же время, учитывая особую природу данной проблематики, положения, касающиеся ПСБП, часто встречаются и в других статьях договоров — как Договора о Европейском союзе, так и Договора о его функционировании.

Однако вернемся к тем двум основным составным частям , из которых, как мы вначале отмечали, возникло ПСБП.

1. Во-первых, в понятие ПСБП входит сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО), которое до вступления в силу ЛД составляло третью опору Европейского союза.

Началом сотрудничеству государств-членов в совместной борьбе с преступностью (и, стало быть, бывшей третьей опоры) послужило создание группы Треви <1> министров внутренних дел государств — членов европейских сообществ.

<1> Trevi — сокращение от фр. terrorisme, radicalisme, extremisme et violence internationale.

Группа Треви, за которой последовало образование различных специальных рабочих групп, действовала вне институциональных рамок сообществ.

Уместно напомнить, что в результате подписания Маастрихтского договора в деятельности вновь созданной организации — Европейского союза появилась новая сфера деятельности — третья опора, названная сотрудничеством в области юстиции (в других отечественных источниках — правосудия ) и внутренних дел . Содержание этого сотрудничества было пересмотрено Амстердамским договором, который также переименовал соответствующий раздел, который стал называться, как и вся третья опора, сотрудничеством полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО) . Ниццкий договор 2001 г. внес в данный раздел определенные изменения.

По Лиссабонскому договору создание Пространства как комплекс мер означает контроль на границах, включая визовую политику, регулирование иммиграционной политики, меры в области предоставления убежища, сотрудничество в гражданско-правовой сфере, т.е. проблематику, ранее относившуюся к первой опоре. Перечисленные вопросы регулируются в отличие от межправительственного сотрудничества коммунитарным, т.е. юридически более жестким методом.

Таким образом, сотрудничество государств-членов в правоохранительной сфере началось с заключением Маастрихтского договора в рамках третьей опоры ЕС, однако ограниченные возможности применявшегося в ней межправительственного (международно-правового) метода привели к коммунитаризации (т.е. переносу в право сообществ) части вопросов третьей опоры. При этом в