Органы, осуществляющие государственной надзор за рациональным использованием и охраной недр
Мазитов, Ф. И. Органы, осуществляющие государственной надзор за рациональным использованием и охраной недр / Ф. И. Мазитов, Р. И. Мазитов, Т. З. Абитов. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2019. — № 48 (286). — С. 251-253. — URL: https://moluch.ru/archive/286/64519/ (дата обращения: 17.09.2023).
В целях обеспечения законности сферы недропользования существенным является определение круга органов, уполномоченных законом осуществлять надзор за рациональным использованием и охраной недр.
Государственный надзор за рациональным использованием и охраной недр представляет собой деятельность уполномоченных государственных органов, задачей которых является проверка законодательных требований, определенного порядка осуществления деятельности в сфере недропользования, а также выполнение комплекса мероприятий по геологическому изучению недр, охране и восстановлению окружающей среды.
В ст. 37 Закона РФ «О недрах» законодатель устанавливает понятие геологического контроля (надзор), заключающегося в деятельности государственных органов по профилактике, выявлению и пресечению нарушений субъектами недропользования обязательных требований российского законодательства и международного права в указанной сфере [1].
Недропользование — это предмет совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, поэтому реализация данной формы надзора является функцией государства, сформированная в систему мер государственного управления.
Также ст. 37 Закона «О недрах» устанавливается направления надзора в данной сфере, такие как деятельность в области геологического изучения недр, в сфере рационального использования недр, а также в области охраны недр.
В развитие указанной нормы закона принято Постановление Правительства РФ от 12 мая 2005 года № 293 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» [2]. Данным положением предусматривается осуществление геологического надзор в формах геологического контроля (надзора) и горного надзора.
Поскольку геологический надзор представляет собой часть системы государственных функций, правом осуществлять его обладают лишь уполномоченные органы государства, главные задачи которых заключаются в обеспечение соблюдения порядка пользования участками недр, а также утвержденных правил государственного учета и отчетности. К органам, полномочные выполоть меры геологического надзора, относятся: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор, орган геологического надзора); Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор, орган горного надзора); органы власти субъектов РФ.
Свои полномочия данные органы реализуют путем проведения проверок в рамках профильного законодательства с соблюдением требований Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [3].
Государственный геологический надзор осуществляется в формах геологического контроля за геологическим изучением, использованием и охраной недр, а также горного надзора за безопасным ведением работ в сфере недропользования.
Способом проведения геологического контроля являются периодические проверки на основании приказа компетентного государственного органа. Государственный контроль за использованием и охраной недр осуществляется в ходе плановых и оперативных проверок объектов недропользования, при согласовании планов развития горных работ, технических проектов и осуществлении иной разрешительной деятельности. Основные требования при его проведении, а также полномочия должностных лиц, осуществляющих проверку, закреплены Постановлением Правительства РФ от 12 мая 2005 г. № 293 «Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр».
К сфере регулирования геологического контроля входят соблюдение норм, стандартов и правил в области изучения, использования и охраны недр, а к сфере горного надзора — обеспечение соблюдения норм и требований по безопасному ведению работ в сфере недропользования, по охране недр, предупреждению и устранению вредного влияния на природный мир, население, объекты недвижимости.
Государственные инспекторы являются должностными лицами геологического контроля и горного надзора. К их полномочиям относятся проведение проверок субъектов недропользования, а также привлечение их к ответственности за нарушение установленных норм, правил и требований. Выявленные в ходе проверок нарушения влекут привлечением виновных лиц к административной ответственности.
Так, в соответствии со ст. 23.22 КоАП РФ Росприроднадзор уполномочен рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 7.2, ст. 7.3, ст. 7.4, ст. 7.10, ст. 8.5, ст. 8.9, ч. 1 ст. 8.10, ст. 8.11, ч. 1 ст. 8.17, ст. 8.18, ст. 8.19, ст. 8.20 КоАП РФ. В свою очередь Ростехнадзор в соответствии со ст. 23.31 КоАП РФ осуществляет полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 7.2, ч. 2 ст. 7.3, ст. 7.4, ч. 2 ст. 8.10, ч. 1 ст. 8.17, ст. 8.19, ст. 8.39, ст. 9.1 и ч. 11 ст. 19.5 КоАП РФ [4].
Например, постановление Управления Росприроднадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу — Югре о привлечении открытое акционерное общество «С» к административной ответственности по части 2 статьи 7.3 КоАП РФ за нарушение требований лицензии и проектного документа на разработку месторождения в результате ненадлежащей утилизации попутного нефтяного газа было оспорено. Суд первой инстанции счел, что в действиях истца не усматривается вина, так как истцом было доказано, что он не мог знать, какой объем попутного нефтяного газа надо утилизировать, и освободил открытое акционерное общество «С» от ответственности. Росприроднадзор подал иск в апелляционное производство [5].
Анализ судебной практики указывает на то, что наиболее распространенными составами административных правонарушений в области недропользования являются нарушения требований по охране недр и ресурсов, правил проведения работ по геологическому изучению недр, а также пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением его условий.
На основе вышесказанного можно отметь, что в данный момент функционирует целостная и эффективная система органов, которые осуществляют функции государства по надзору за рациональным использованием и охраной недр, а также способных оперативно привлечь правонарушителя к ответственности.
Лекция VII. Государственный контроль и надзор за использованием и охраной недр
6.1. Понятие и цели государственного контроля за использованием и охраной недр
Государственный контроль за использованием и охраной недр (далее – геологический контроль) – это деятельность компетентных государственных органов по проверке соблюдения требований законодательства, установленного порядка осуществления деятельности в области недропользования, в том числе выполнение обязательных мероприятий по геологическому изучению недр, охране и восстановлению окружающей среды. В соответствии со ст. 37 Закона РФ «О недрах», задачами государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности. Государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр осуществляется органами государственного геологического контроля и органами государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами, а так же органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах установленной компетенции 1 .
Государственный контроль за использованием и охраной недр осуществляется в информационной, предупредительной и карательной формах. Целью информационного контроля является сбор, обработка и оценка информации о деятельности недропользователя. Целями предупредительного контроля являются пресечение выявленных нарушений требований горного законодательства, их устранение и ликвидация негативных последствий. Карательный контроль имеет целью наказание лиц, виновных в нарушении требований горного законодательства, непосредственных виновников совершения правонарушения. Для реализации возложенных на них задач, государственные инспекторы, осуществляющие государственный геологический контроль, имеют право:
1) проверять в установленном порядке соблюдение требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, при выполнении работ по геологическому изучению и использованию недр, а также документы, являющиеся объектом мероприятий по контролю и относящиеся к предмету проверки;
2) посещать для проведения проверок без предварительного уведомления при предъявлении служебного удостоверения организации независимо от организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности, осуществляющие геологическое изучение и использование недр;
3) давать пользователям недр, должностным лицам, ответственным за проведение работ по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр, обязательные для исполнения указания по устранению нарушений требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а так же предписания по соблюдению условий лицензионных отношений;
4) подготавливать представления о приостановлении всех видов работ по геологическому изучению недр, если они проводятся с нарушением требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением недр, направлять указанные представления в Федеральное агентство по недропользованию для принятия соответствующих решений;
5) уведомлять в письменной форме пользователя недр и орган, предоставивший ему лицензию на пользование участком недр, о результатах проверки, выявленных нарушениях требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а при необходимости вносить предложения о приостановлении, ограничении или прекращении права пользования недрами;
6) прекращать в установленном порядке самовольное пользование недрами и застройку площадей залегания полезных ископаемых;
7) рассматривать дела об административных правонарушениях в области недропользования, применять штрафные санкции в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
8) передавать в случае необходимости материалы о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении установленного законодательством Российской Федерации порядка ведения работ по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр, в компетентные органы для рассмотрения вопроса о привлечении таких лиц к уголовной ответственности;
9) осуществлять иные правомочия, предусмотренные действующим законодательством.
Способом проведения геологического контроля являются периодические проверки на основании приказа компетентного государственного органа. Государственный контроль за использованием и охраной недр осуществляется в ходе плановых и оперативных проверок объектов недропользования, при согласовании планов развития горных работ, технических проектов и осуществлении иной разрешительной деятельности. Основные требования при его проведении, а так же полномочия должностных лиц, осуществляющих проверку, закреплены Постановлением Правительства РФ от 12 мая 2005 г. № 293 «Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» 2 . Рекомендуется проведение совместных целевых проверок выполнения условий лицензий на пользование недрами территориальными органами МПР России и администрациями субъектов Российской Федерации. Годовые и квартальные графики и планы проведения проверок разрабатываются и взаимно согласовываются руководителями государственных органов, организующих совместные проверки 3 .
Продолжительность проверки не может превышать двадцать рабочих дней, в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения специальных исследований (испытаний), экспертиз со значительным объемом мероприятий по контролю, срок проведения проверки может быть продлен, но не более чем на двадцать рабочих дней. В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановая проверка может быть проведена не чаще чем один раз в три года 4 . Пользователи недр обязаны создавать должностным лицам, осуществляющим государственный геологический контроль, необходимые условия для работы, предоставлять документы, являющиеся объектом мероприятий по контролю и относящиеся к предмету проверки, давать объяснения по вопросам, входящим в компетенцию органов, осуществляющих государственный геологический контроль.
В случае выявления в ходе проверки нарушений условий лицензионного соглашения, данные нарушения фиксируются документально. Протокол о выявленных нарушениях заполняется на каждое нарушение отдельно и подписывается должностным лицом, осуществляющим проведение проверки, и уполномоченным на то представителем недропользователя. По каждому факту нарушений отбирается объяснение. В случае нарушения существенных условий лицензии, а так же при систематических нарушениях (2 и более раза подряд), деятельность недропользователя приостанавливается в установленном законом порядке. При проведении проверки пользователи недр обязаны создавать должностным лицам условия для работы, предоставлять необходимые документы, давать объяснения по возникающим в ходе проведения проверки вопросам. Лица, необоснованно препятствующие осуществлению проверки, применяющие угрозу насилия или насильственные действия по отношению к осуществляющим проверку должностным лицам, несут установленную законодательством Российской Федерации ответственность, в том числе уголовную.
Результаты проведения проверки оформляются актом проверки установленной формы 5 . В акте проверки указываются основание проведения проверки, даты начала и окончания проверки, вид проверки (плановая или внеплановая), объект контрольной проверки, реквизиты проверяемой организации — пользователя недр (юридический и фактический адрес). В акте отражается состояние проверяемого объекта, его местонахождение, наличие лицензии на пользование недрами и иных документов (свидетельство о государственной регистрации, лицензии на виды деятельности, договоров подряда и т.д.), наличие проектных документов и необходимых согласований (экспертиз, заключений и т.д.),выполнение требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, установленных норм и правил, условий лицензии на пользование недрами, выполнение установленных проектной документацией показателей за последние 3 года. В случае выявления нарушений, в акте перечисляются все выявленные нарушения требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, выполнение условий лицензий на пользование недрами, с указанием на соответствующие пункты, части статей законов и иных нормативных правовых актов. Акт завершает общий вывод о соблюдении (или несоблюдении) пользователями недр требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр. К акту проверки прилагаются необходимые для обоснования выводов и рекомендаций комиссии (должностного лица органа государственного геологического контроля) материалы. Член комиссии по проведению проверки, не согласный с общим выводом, вправе приложить особое мнение. Решения органов, осуществляющих государственный геологический контроль, могут быть обжалованы в суд (арбитражный суд) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Обжалование решений органов государственного геологического контроля в суде приостанавливает их исполнение до рассмотрения дела по существу и вынесения решения судом (арбитражным судом).
В целях анализа достоверности информации и разработки рекомендаций, необходимых для рационального использования недр и природных ресурсов при разработке полезных ископаемых, обеспечения использования подземного пространства в рамках существующих норм и правил, соблюдения безопасности жизнедеятельности населения в районах горных работ, осуществления контроля за исполнением лицензионных условий на недропользование Министерством природных ресурсов РФ создана система аудита недропользования. Аудит недропользования – это процедура проверки деятельности недропользователей на соответствие нормативным актам в сфере недропользования и охраны окружающей среды, соблюдению требований лицензионных соглашений и выработке рекомендаций по повышению эффективности использования ресурсов недр. Основными задачами аудита недропользования являются:
— определение направлений повышения рационального и комплексного использования природных ресурсов и охраны недр;
— контроль за выполнением условий соглашений (договоров) о разделе продукции в части поисков, разведки и добычи минерального сырья, раздела произведенной продукции, а также ее транспортировки, обработки, хранения на стадиях процессов заключения, исполнения и прекращения соглашений (договоров) о разделе продукции;
— контроль за исполнением лицензионных условий на недропользование, в части недопущения незаконной переуступки лицензий, безлицензионного (самовольного) пользования недрами, своевременного и правильного внесения платежей за право пользования недрами;
— снижение отрицательного воздействия недропользования на окружающую природную среду, на здоровье населения и персонала предприятий недропользователей;
— подготовка рекомендаций по совершенствованию финансово-хозяйственной деятельности субъектов недропользования 6 .
Аудит недропользования проводится специализированными организациями и независимыми аудиторами, имеющими соответствующую лицензию, аттестация аудиторов и аудиторских фирм проводится Министерством природных ресурсов РФ 7 . Аудит недропользования проводится на основании договора, заключенного между недропользователем и аудитором, и финансируется за счёт собственных средств заказчика.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченные на организацию и проведение государственного контроля за соблюдением условий лицензии при разработке месторождений общераспространённых полезных ископаемых и пользовании участками недр местного значения, определяются субъектами Российской Федерации самостоятельно. Деятельность данных органов субъекта Российской Федерации осуществляется под контролем органов государственного геологического контроля.
Какие государственные организации осуществляют контроль за использованием и охраной недр в россии
КоАП РФ Статья 23.22. Органы, осуществляющие государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр
(в ред. Федеральных законов от 03.05.2012 N 44-ФЗ, от 14.10.2014 N 307-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
1. Органы, осуществляющие государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 7.2 (в части уничтожения или повреждения скважин государственной опорной наблюдательной сети, наблюдательных режимных створов на водных объектах, маркшейдерских знаков), статьей 7.3, статьей 7.4 (в части застройки площадей залегания полезных ископаемых без специального разрешения), статьей 7.10 (в части самовольной уступки права пользования участками недр), статьей 8.5 (в части сокрытия или искажения информации о состоянии недр), статьей 8.9, частью 1 статьи 8.10, статьей 8.11, частью 1 статьи 8.13 (в части нарушения водоохранного режима на водосборах подземных водных объектов), частью 1 статьи 8.17 (в части нарушения условий лицензии на региональное геологическое изучение, геологическое изучение, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов, а также требований по безопасному проведению поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и (или) исключительной экономической зоны Российской Федерации), статьей 8.18 (в части нарушения правил проведения ресурсных исследований), статьей 8.19, статьей 8.20 (в части незаконной передачи минеральных ресурсов) настоящего Кодекса.
(в ред. Федеральных законов от 14.10.2014 N 307-ФЗ, от 05.04.2016 N 104-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
2. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, в пределах своих полномочий вправе:
1) главный государственный инспектор Российской Федерации в области охраны окружающей среды, его заместители;
2) старшие государственные инспектора Российской Федерации в области охраны окружающей среды;
2.1) государственные инспектора Российской Федерации в области охраны окружающей среды;
(п. 2.1 введен Федеральным законом от 27.12.2018 N 505-ФЗ)
3) главные государственные инспектора Российской Федерации в области охраны окружающей среды в зоне своей деятельности, их заместители;
4) старшие государственные инспектора Российской Федерации в области охраны окружающей среды в зоне своей деятельности;
5) главные государственные инспектора в области охраны окружающей среды в зоне деятельности соответствующих городских, межрайонных, районных природоохранных структур в составе территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области охраны окружающей среды, их заместители;
6) главные государственные инспектора субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, их заместители;
7) старшие государственные инспектора субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды;
8) государственные инспектора субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды.
Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 (ред. от 29.12.2022) "О недрах"
Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Настоящий Закон регулирует отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов (рапы лиманов и озер, торфа, сапропеля и других), подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с нефтью, газом и газовым конденсатом (далее — углеводородное сырье), и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд.
Настоящий Закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.