Проблемы местного самоуправления
Современное местное самоуправление в России сталкивается с рядом существенных проблем, отрицательно сказывающихся на эффективности деятельности органов муниципального управления.
К числу ключевых проблем муниципального управления относится проблема несоответствия объема полномочий, отнесенных к компетенции органов муниципального управления, и предоставленных в их распоряжение материально-финансовых ресурсов. Большая часть муниципальных образований испытывает острый дефицит в средствах, необходимых для финансирования решения вопросов, имеющих значимость для местного населения.
Такая ситуация является причиной финансирование многих направлений развития муниципальных образований по остаточному принципу, также это ведет к банкротству муниципальных образований или переводит их в дотационный режим.
Финансовое обеспечение полномочий местного самоуправления сталкивается с проблемами по причине высокого уровня централизации бюджетной системы Российской Федерации, основным источником доходов муниципальных бюджетов являются не налоги местного уровня, не доходы от использования муниципального имущества, а межбюджетные трансферты. В результате муниципальные органы управления постоянно выступают в качестве просителей.
Также в числе проблем муниципального управления специалисты называют проблему недостаточной обеспеченности прав местного самоуправления конституционными и законодательными гарантиями. Урегулирование на уровне законодательства требует следующие вопросы местного самоуправления:
- во-первых, установление запрета на ограничение прав муниципального управления;
- во-вторых, ужесточение контроля в сфере обязательности исполнение решений, принятых населением муниципального образования в ходе реализации прямых форм волеизъявления, органами муниципального управления и должностными лицами;
- в-третьих, обеспечение реальности судебной защиты муниципального управления.
Еще одной важной проблемой муниципального управления является кадровый вопрос, включающий в себя три блока проблем:
- во-первых, низкая квалификационная подготовка муниципальных служащих. Проблемы квалификации служащих муниципальных органов управления обусловлены старением кадрового состава, родством и свойством при устройстве на муниципальную службу, «вымыванием» среднего звена управление и так далее;
- во-вторых, низкая корпоративная культура муниципальных служащих. Недостаточно развитые с точки зрения моральных ценностей и норм поведения муниципальные служащие снижают эффективность муниципального управления и тормозят развитие местного самоуправления;
- в-третьих, высокая привлекательность государственной службой и работы в корпоративных структурах по сравнению с муниципальной службой. Муниципальная служба оплачивается существенно ниже государственной службы или работы в коммерческих структурах и зачастую связана с высокой психологической нагрузкой.
Существующие проблемы кадрового обеспечения оказывают отрицательное воздействие на имидж муниципальной службы. Требуется повышение престижности муниципальной службы за счет ужесточения требований к отбору муниципальных служащих, роста их заработной платы.
В настоящее время еще одной существенной проблемой муниципального управления является проблема делегирования отдельных государственных полномочий. На практике не существует единой методики определения размера финансирования делегированных государственных полномочий, хотя законодательство гарантирует органам муниципального управления соразмерное переданным полномочиям финансовое обеспечение. Зачастую реализация делегированных государственных полномочий ложится дополнительной нагрузкой на муниципальные бюджеты, притом, что государство даже на уровне законодательства предусмотрело возможность участия органов муниципального управления в финансовом обеспечении реализации государственных полномочий.
Также в числе проблемы муниципального управления можно назвать коррупцию, кумовство, осознанное вредительство, бездействие органов муниципального управления и так далее.
Пути решения проблем муниципального управления
Основой решения проблемы муниципального управления является четкое определение перспектив его развития в среднесрочном и долгосрочном периоде. Государство должно предоставлять эффективно развивающимся муниципальным образованием стимулы, обеспечивающие их дальнейшее развитие, а тем муниципальным образованиям, которые отстают в развитии, – гарантировать государственную поддержку.
Одним из основных путей решения муниципальных проблем, по мнению специалистов, является адаптация законодательства, регулирующего порядок его осуществления, под особенности конкретных регионов и муниципальных образований. Необходимо искоренить в законодательстве размытые формулировки и расширить понятийный аппарат.
На законодательном уровне следует четко определить уровни муниципального управления и обеспечить разграничение полномочий между этими уровнями.
Важным направлением совершенствования муниципального управления является обеспечение его финансовой самостоятельности, требующее расширения перечня доходных статей муниципальных бюджетов и ужесточения контроля за расходованием муниципальных средств. Государству необходимо отходить от принципа дотирования муниципальных бюджетов на равных основаниях: необходимо повышать финансовую самостоятельность муниципальных образований, имеющих высокий уровень социально-экономического развития.
В совершенствовании также нуждается механизм судебной защиты прав муниципального управления. В этом отношении требуется упорядочение судебной практики и повышение квалификации судебных служащих относительно решения вопросов местного самоуправления.
Еще одним существенным аспектом совершенствования муниципального управления является увеличение личной ответственности каждого муниципального служащего за осуществляемые им действия. Реализация этой меры требует совершенствования механизма контроля за деятельностью органов муниципального управления.
Какие проблемы не решают органы местного самоуправления
Статья 17. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения
Перспективы и риски споров в суде общей юрисдикции. Ситуации, связанные со ст. 17
1. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают следующими полномочиями:
(в ред. Федеральных законов от 27.05.2014 N 136-ФЗ, от 01.05.2019 N 87-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2) установление официальных символов муниципального образования;
3) создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд;
(в ред. Федеральных законов от 08.05.2010 N 83-ФЗ, от 28.12.2013 N 396-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
(в ред. Федерального закона от 30.11.2011 N 361-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
4.1) утратил силу. — Федеральный закон от 01.05.2019 N 87-ФЗ;
(см. текст в предыдущей редакции)
4.2) полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом «О теплоснабжении»;
(п. 4.2 введен Федеральным законом от 27.07.2010 N 191-ФЗ)
4.3) полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренными Федеральным законом «О водоснабжении и водоотведении»;
(п. 4.3 введен Федеральным законом от 07.12.2011 N 417-ФЗ)
4.4) полномочиями в сфере стратегического планирования, предусмотренными Федеральным законом от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»;
(п. 4.4 введен Федеральным законом от 30.10.2017 N 299-ФЗ)
5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
6) организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
(п. 6 в ред. Федерального закона от 30.10.2017 N 299-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
6.1) разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством Российской Федерации;
(п. 6.1 введен Федеральным законом от 30.12.2012 N 289-ФЗ, в ред. Федерального закона от 29.12.2014 N 456-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;
(п. 7 в ред. Федерального закона от 31.12.2005 N 199-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с настоящим Федеральным законом;
(в ред. Федерального закона от 04.08.2023 N 420-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
8.1) организация профессионального образования и дополнительного профессионального образования выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений, организация подготовки кадров для муниципальной службы в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации об образовании и законодательством Российской Федерации о муниципальной службе;
(в ред. Федеральных законов от 02.07.2013 N 185-ФЗ, от 30.03.2015 N 63-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
8.2) утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;
(п. 8.2 введен Федеральным законом от 23.11.2009 N 261-ФЗ)
9) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.
1.1. По вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 настоящего Федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения, а в случае, предусмотренном частью 3 статьи 16.2 настоящего Федерального закона, указанные полномочия могут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации.
На территориях городов федерального значения организация благоустройства, утверждение правил благоустройства, отнесение полномочий по осуществлению муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства, в том числе требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг, к полномочиям органов местного самоуправления по вопросам местного значения или к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации — городов федерального значения в качестве полномочий по осуществлению вида регионального государственного контроля (надзора) регулируются законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения.
(в ред. Федерального закона от 11.06.2021 N 170-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(часть 1.1 введена Федеральным законом от 18.10.2007 N 230-ФЗ; в ред. Федерального закона от 27.05.2014 N 136-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
1.2. Законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года.
(в ред. Федерального закона от 28.12.2016 N 494-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35 настоящего Федерального закона.
(часть 1.2 введена Федеральным законом от 27.05.2014 N 136-ФЗ)
2. Органы местного самоуправления поселений, муниципальных, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных пунктами 7.1 — 9, 15 и 19 части 1 статьи 14 настоящего Федерального закона, вопросов местного значения муниципальных, городских округов, городских округов с внутригородским делением, предусмотренных пунктами 7.1 — 11, 20 и 25 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона, вопросов местного значения внутригородских районов, предусмотренных пунктами 4, 8 и 10 части 1 статьи 16.2 настоящего Федерального закона.
(в ред. Федерального закона от 01.05.2019 N 87-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.
К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.
О порядке предоставления гражданам, переселяемым из ЗАТО, социальной выплаты на жилье см. ФЗ от 29.12.2014 N 454-ФЗ.
2.1. Органы местного самоуправления муниципальных образований в случае включения в их границы территорий, ранее входивших в закрытые административно-территориальные образования, в отношении которых Президентом Российской Федерации принято решение о преобразовании или об упразднении, в порядке, установленном Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», ведут учет граждан, сохранивших право на получение социальной выплаты для приобретения жилого помещения за границами указанных территорий, определяют размер указанной выплаты, осуществляют контроль за соблюдением гражданами условий ее получения, а также имеют право оплачивать стоимость проезда граждан и членов их семей от прежнего места жительства до нового места жительства и стоимость провоза багажа.
(часть 2.1 введена Федеральным законом от 29.12.2014 N 454-ФЗ)
3. Полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.
(в ред. Федерального закона от 27.05.2014 N 136-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
4. В случае, если в соответствии с федеральным законом и (или) законами субъектов Российской Федерации полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации переходят к органам местного самоуправления, правовые акты органов исполнительной власти РСФСР, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, правовые акты краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов или их исполнительных комитетов, краевых, областных, городских (городов федерального значения) администраций, правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, полномочия по принятию которых перешли к органам местного самоуправления, действуют в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации, до принятия органами местного самоуправления и вступления в силу муниципальных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения. Со дня вступления в силу муниципальных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения, ранее принятые правовые акты органов исполнительной власти РСФСР, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, правовые акты краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов или их исполнительных комитетов, краевых, областных, городских (городов федерального значения) администраций, правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которыми урегулированы такие правоотношения, не применяются.
В случае, если в соответствии с федеральным законом или законами субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления переходят к федеральным органам государственной власти или органам государственной власти субъектов Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти РСФСР, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, правовые акты краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов или их исполнительных комитетов, краевых, областных, городских (городов федерального значения) администраций, правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовые акты местных Советов народных депутатов и местных администраций районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов, муниципальные правовые акты, полномочия по принятию которых перешли к федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, действуют в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации, до принятия федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и вступления в силу правовых актов Российской Федерации, правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих соответствующие правоотношения. Со дня вступления в силу правовых актов Российской Федерации, правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих соответствующие правоотношения, ранее принятые правовые акты органов исполнительной власти РСФСР, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, правовые акты краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов или их исполнительных комитетов, краевых, областных, городских (городов федерального значения) администраций, правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовые акты местных Советов народных депутатов и местных администраций районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов, муниципальные правовые акты, которыми урегулированы такие правоотношения, не применяются.
Ключевые проблемы в работе органов местного самоуправления и пути их решения
Местное самоуправление, реализуемое в различных формах в муниципалитетах, является основой демократического государства, указывая на принцип народовластия. В сегодняшних реалиях важно уделить должное внимание вопросу реформирования местного самоуправления. Ввиду того что функционирующая система имеет множество пробелов и проблем, следует рассмотреть вопрос расширения полномочий органов местного самоуправления, а также задать новые векторы деятельности.
1. Европейская хартия местного самоуправления ETS № 2 122: Страсбург, 15 октября 1985 года//Собрание законодательства Российской Федерации. — 07.09.1998. — № 36. — Ст. 4466.
2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 29.12.2020)//Собрание законодательства Российской Федерации. — 06.10.2003. — № 40. — Ст. 3822.
3. Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»//Собрание законодательства Российской Федерации. — 13.04.1998. — № 15. — Ст. 1695.
4. Васильева, Е. И. Проблемы развития местного самоуправления/Е. И. Васильева, О. Ю. Гусельникова//Муниципалитет: экономика и управление. — 2018. — № 4 (25). — С. 26–32.
5. Коротина Н. Ю. Проблемы обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований в Российской Федерации// Экономика и управление. Социум и власть. — М.: Изд-во РАНХиГС, 2012.
Органы местного самоуправления — наиболее приближенный к гражданам элемент публичной власти, ключевая задача которого — решать любые вопросы на местном (муниципальном) уровне, в границах определенного муниципалитета, и местного значения, исходя из интересов жителей данного муниципалитета. Осуществление местного самоуправления населением страны — основа демократического государства, где организация местного самоуправления заложена в принцип народовластия.
В сегодняшних реалиях возможности органов местного самоуправления сильно ограничены, в то время как на них возложена большая ответственность за решение вопросов, определяющих качество и уровень жизни граждан муниципалитета. Существует ряд проблем, ограничивающих полномочия органов местного самоуправления и не позволяющих решать отдельные вопросы настолько оперативно и качественно, насколько решать их необходимо.
Одна из ключевых проблем — финансовая ограниченность и зависимость от довольно ограниченного бюджета, не позволяющего выделять достаточного финансирования на решение всех актуальных вопросов. Изменение налоговой политики, в частности сохранение местных налогов в местном бюджете, могло бы повлиять на ситуацию. Однако федеральный центр не готов к пересмотру налоговой политики в пользу местных бюджетов.
Другой актуальной проблемой является монополизация политической властью хозяйственной сферы в муниципалитетах. Отсутствие конкуренции неизбежно влечет за собой развитие и процветание коррупции.
Для решения ситуации эффективным было бы укрепление позиций и полномочий органов местного самоуправления нормативно-правовыми актами, в частности наделение муниципалитетов гораздо большими полномочиями как самостоятельной единицы, позволив органам местного самоуправления автономно решать вопросы, например, земельных отношений, безопасности, социальной поддержки местного населения.
Для обеспечения финансовой независимости видится эффективным создание собственных бюджетов муниципалитетов, что позволит существенно расширить границы компетенций органов местной власти и обеспечить большую автономность от федерального центра.
Полномочия и возможности органов местного самоуправления сельских поселений: перспективы и риски
Сельское поселение как муниципальная единица находится на нижнем уровне структуры муниципальных образований и является первичным звеном в региональной экономической системе. Уровень развития сельской местности непосредственно связан с эффективностью функционирования органов местного самоуправления и степенью ответственности всех участников процесса.
Базовым законом в сфере местного самоуправления сегодня является Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон №131-ФЗ).
На основании Федерального закона №131-ФЗ муниципальные образования наделяются определенными полномочиями, необходимыми для решения вопросов местного значения, реализации задач и функций местного самоуправления. Реализация полномочий органами местного самоуправления осуществляется как населением непосредственно, так и через органы и должностные лица местного самоуправления. Население городских и сельских поселений, независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления и играет важную роль в реализации полномочий местного самоуправления.
Тем не менее, большая часть полномочий осуществляется органами местного самоуправления и составляет их компетенцию, охватывающую практически все области местной жизни.
В состав полномочий местного самоуправления входят, так называемые «собственные» полномочия, закрепленные государством для самостоятельного решения населением, так и отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.
Таким образом, в целях осуществления местного самоуправления понятие «полномочия» приобретают емкий смысл как правового выражения функций местного самоуправления.
В научной и специальной литературе авторы, на основе анализа действующего законодательства, выделяют следующие основные функции местного самоуправления, которые тесно взаимосвязаны и взаимно дополняют друг друга:
- необходимость привлечения населения к обсуждению и принятию важных решений местного уровня посредством референдума;
- распоряжение, управление финансовыми ресурсами и имуществом муниципального значения;
- обеспечение развития территории муниципального образования;
- обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах
- соблюдение норм в рамках концепции общественного порядка:
- обеспечение интересов и прав населению территории на основании законодательства РФ.
Следовательно, полномочия местного самоуправления призваны создать условия для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, поддержку инициатив и самодеятельности граждан, различных форм самоуправления, эффективного управления в целях обслуживания населения, укрепления и развития муниципального образования, а также сохранения и защиты его интересов.
Перечень вопросов местного значения сельского поселения закреплён в ст.14 Федерального Закона 131-ФЗ, и был значительно сокращен, по сравнению с городскими поселениями, Федеральным законом от 27.05.2014 N 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон №136- ФЗ). Федеральным законом №136-ФЗ субъектам Российской Федерации было предоставлено право, своим законом, наделять сельские поселения вопросами местного значения, закрепленными за городскими поселениями Федеральным законом №131-ФЗ. В Воронежской области за сельскими поселениями дополнительно были закреплены ещё 16 вопросов местного значения законом Воронежской области от 10.11.2014 года № 148-ОЗ «О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями Воронежской области». Федеральным законом №136-ФЗ было предоставлено право органам местного самоуправления, передавать свои полномочия на основе соглашений. Статьёй 14.1 Федерального закона №131- ФЗ закреплены права органов местного самоуправления городских и сельских поселений на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. Органы местного самоуправления, вправе решать эти вопросы, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона №131-ФЗ), если это участие предусмотрено федеральными законами, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Наиболее полно систематизированы полномочия местного самоуправления Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления и представляют интерес для работников органов местного поселения.
Учёные и практические работники в своих исследованиях справедливо отмечают проблемы органов местного самоуправления по реализации за ними вопросов местного значения. Так, Ю.В. Агибалов отмечает финансовоэкономическую уязвимость органов местного самоуправления, в решении текущих вопросов местного значения.
Возможности развития: перспективы и риски
Ключевой задачей органов местного самоуправления является обеспечение потребностей населения и социально-экономическое развитие муниципального образования в условиях существующих межбюджетных отношениях и нарастающих кризисных явлениях в экономике. В настоящее время Президент РФ В.В. Путин обращает особое внимание на развитие малых городов и сел, с помощью механизмов взаимного сотрудничества органов местного самоуправления с населением и хозяйствующими субъектами.
Как обеспечить развитие сельского поселения в реальных условиях, этим вопросом задаются многие исследователи. Так, В.М. Цлав уделяет особое место муниципальным ресурсам в сфере муниципального управления. При этом он дает понятие экономическому потенциалу муниципального образования, включающему в себя не только муниципальный бюджет и ресурсы местной администрации, но и бизнес и деньги населения, а также другие факторы. По результатам исследования он делает вывод о том, что главной задачей органов местного самоуправления является организация местного самоуправления с помощью механизмов муниципально-частного партнерства и механизмов концентрации и мобилизации свободных средств населения.
На важность стимулирования развития сельских территорий и товарного производства в малых формах хозяйствования, в том числе и в форме потребительской сельскохозяйственной муниципальной кооперации указывает С.Ю. Андреев.
Группа авторов Шамахов В.А., Андреев С.Ю., Разуваев Н.В. предлагают антикризисную систему, предполагающую объединение интересов власти, бизнеса и населения, основываясь на опыте Белгородской области и Дагестана по модели Чартаева (кооператив жителей плюс бизнес).
В Российской Федерации с 1 января 2020 года начинает работать комплексная программа развития сельских территорий, которая предусматривает множество векторов комплексного развития, таких как развитие кадрового потенциала, создание условий обеспечения селян доступным жильем, развитие инфраструктуры села. Практика реализации полномочий органами местного самоуправления достаточно широка. Наиболее больший интерес представляет реализация полномочий ОМСУ в условиях работы региональных программ поддержки местного самоуправления.
На сегодняшний день в субъектах РФ со стороны государства оказывается адресное и целевое финансирование проектов, направленных на социально-экономическое развитие муниципальных образований. Так, например, в Воронежской области действуют программы, предусматривающие различные комбинации софинансирования проектов, как из федерального, регионального, местного бюджета, так за счет внебюджетных источников, в том числе и населения. Особую популярность получили механизмы поддержки проектов местных инициатив в рамках инициативного бюджетирования, практики гражданских инициатив и общественно-полезных проектов территориального общественного самоуправления, действующие в рамках государственной программы «Содействие развитию муниципальных образований и местного самоуправления». Кроме этого, помимо существующих программ вовлечения граждан в развитие сельской территории, имеются и дополнительные возможности. Так, на территории Воронежской области ведется активная работа по созданию гражданами некоммерческих социально-ориентированных организаций, которые в некоторых случаях могут предоставлять разнообразные услуги населению, участвовать в разнообразных грантовых конкурсах. Методическую поддержку в создании таких организаций в Воронежской области ведет Ресурсный центр поддержки НКО Воронежской области.
Широкое распространение получает идея брендирования села, как способа повышения имиджа и финансового благополучия муниципального образования. Существуют еще ряд разнообразных инструментов и готовых практик, направленных на развитие.
На наш взгляд, применение каких — либо механизмов развития конкретной сельской территории требует тщательного анализа и оценки внутренних и внешних возможностей муниципального образования.
Наиболее подходящим для такого анализа являются механизмы SWOT- анализа на основе теории заинтересованности сторон. Данный механизм является основой для стратегического планирования. В свою очередь для целей стратегического планирования, М.И. Солосина предлагает алгоритм реализации методики анализа поселения с учетом комплексного использования баз данных региональной и муниципальной статистики, таких как: база данных основных показателей муниципальных образований Воронежской области в территориальном органе Федеральной службы государственной статистики по Воронежской области; исполнительных органов государственной власти (ИОГВ) Воронежской области: департамента экономического развития, департамента связи и массовых коммуникаций, департамента по развитию муниципальных образований Воронежской области; муниципальных органов исполнительной власти (отчеты об эффективности деятельности органов местного самоуправления, паспорта поселений, документы стратегического планирования), а также муниципальной информационной системы поселений (МИСП) «Волость». При этом, наиболее приоритетным является проектный подход к формированию стратегии муниципального образования, когда выбор направления развития исходит непосредственно от жителей, против классического подхода, опирающегося на методики SWOT анализа.
Такой анализ позволит ответить на такие вопросы как:
- какими ресурсами располагает сельское поселение, насколько они задействованы в экономическом обороте;
- какова демографическая ситуация и уровень жизни населения, имеются ли риски миграции;
- какое состояние инфраструктуры поселения;
- какое состояния производственной сферы поселения;
- какое состояние организации муниципального управления и развития гражданского общества;
- какие угрозы могут появиться в случае отсутствия действий органов местного самоуправления в направлении оздоровления ситуации;
- какие имеются возможности на законодательном уровне и существующий практический опыт конкретного поселения в вопросах развития сельской территории.
Выявление положительных и отрицательных тенденций позволит выявить круг заинтересованных сторон и провести сопоставление их целей в единый проект развития территории и дать ответы на вопросы:
- для кого принимаются меры по развитию территории;
- что необходимо предпринять (достаточно ли внутренних резервов либо необходимо подключение внешних источников).
В настоящее время практика стратегического планирования недостаточно активно используется в сельских поселениях и, в основном, ограничивается уровнем района. Такая же картина наблюдается и с проектным управлением.
Основной причиной низкого интереса сельских поселений к стратегическому планированию, а тем более к стратегическому управлению, является полная зависимость от вышестоящих бюджетов и ориентированность на покрытие минимальных потребностей муниципалитета, а также отсутствие кадрового потенциала для выполнения таких задач.
По нашему мнению, методика проведения анализа и оценки возможностей органов местного самоуправления по реализации полномочий должна быть доступной, простой и понятной для специалистов сельских поселений, не имеющих специальной подготовки.
Анализ внутренних и внешних условий развития муниципального образования можно провести на основе данных паспорта сельского поселения, заполняемого на основании распоряжения правительства Воронежской области от 16 февраля 2015 г. № 65-р, официальной статистической информации, генерального плана, отчетности муниципального образования и учреждений в динамике за 5 лет и информационной базы данных МИСП «Волость».
Для проведения анализа можно воспользоваться следующими методами:
- горизонтальный (трендовый) метод;
- вертикальный (структурный) метод;
- метод сравнения;
- метод группировки;
- балансовый метод;
- графический метод.
Особый подход необходим к изучению блока внешних возможностей сельского поселения, так как он, в настоящее время, является определяющим для развития.
При выборе направлений участия поселения в различных программах необходимо провести расчеты рисков, связанных с подготовительными работами по участию в программах, так как существующие в настоящее время предложения предполагают, в большинстве случаев, конкурсный отбор. При этом целесообразно провести анализ альтернативных вариантов для достижения своих целей. Таким образом, можно получить ответ на вопросы:
- какой механизм использовать для достижения цели;
- кто будет участником процесса;
- какое время необходимо для получения результата.
Разработка конкретных предложений по развитию сельского поселения является завершающим этапом анализа возможностей органов местного самоуправления по реализации полномочий.
При изучении прогрессивных методов развития поселения считаем необходимым смоделировать ситуацию по методике бизнес планирования с применением элементов «Бережливое управление», при этом рассматривать муниципальное образование необходимо как полноценный хозяйствующий субъект, с учетом законодательных ограничений. Пилотным в этом направлении стала Белгородская область, где около двух лет реализуется государственная задача внедрения бережливого управления во все сферы государственного и муниципального управления.
На наш взгляд, для задействования внутренних резервов поселения возможно рассмотрение модели ускоренного социально-экономического развития С.Ю. Андреева.
Существующая тенденция развития государственной поддержки муниципальных образований способна значительно улучшить положение сельских территорий. На наш взгляд, именно органы местного самоуправления поселения, как максимально приближенные к населению, обладают законодательными возможностями в развитии активности гражданского общества на селе. Считаем, что для выполнения данных задач необходимо полностью пересмотреть кадровые возможности сельской администрации, а именно подготовить специалистов, обладающих знаниями стратегического планирования, проектного управления и специалистов непосредственно направленных на работу по вовлечению населения в реализацию задач местного самоуправления. Кроме этого, реализация стратегических задач развития не возможна без участия населения и бизнес- структур.
Заключение
Проведенный нами анализ показал, что на современном этапе роль органов местного самоуправления сельских поселений, как проводника государственной политики развития сельских территорий возрастает. Для этого органам местного самоуправления необходимо полностью переключиться с задач «выживания» на задачи «развития», несмотря на низкую собственную доходную базу, инфраструктурные и кадровые проблемы, несовершенную нормативную правовую базу.
Непрерывный поиск способов укрепления экономической базы сельского поселения, в том числе за счет участия в государственных программах, региональных и общероссийских конкурсах, изучения и внедрения успешных муниципальных практик, станет залогом развития инвестиционной привлекательности территории, то есть «презентабельности и конкурентоспособности муниципального образования».
Торубарова О.Н., Агибалова О.Ю., Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ