5. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами
Ч. 3 ст. 5 КРФ — разграничение предметов ведения и полномочий «между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» но в РФ существует разграничение предметов ведения и полномочий не только между органами, но и между самой Федерацией и ее субъектами.
+ СТ. 71—73 КРФ говорят о ведении и о совместном ведении Федерации и ее субъектов, а не их органов.
Россия избрала такой путь разграничения предметов ведения и полномочий внутри федерации, при котором определены:
предметы ведения и полномочия исключительно Федерации;
предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, внутри которых каждая сторона имеет собственные полномочия;
все остальное относится к числу предметов ведения и полномочий самих субъектов.
КРФ называет предметы ведения РФ (ст. 71) и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72). Все, что остается за пределами ст. 71 и 72 КРФ — компетенция субъектов КРФ — «что не в ведении Федерации, то в ведении субъектов».
Вопросы, отнесенные ст. 71 и 72 – вопросы исключительного ведения (компетенции) РФ. Вопросы, остающиеся в ведении субъектов — тоже исключительная компетенция (органы Федерации не вправе решать их вместо субъектов).
Специальные гарантии реализации рассматриваемого принципа содержатся в ст. 76 КРФ.
(1) право РФ осуществлять федеральное нормативное правовое регулирование общественных отношений – ч.ст.76 — по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, «имеющие прямое действие на всей территории РФ».
ч. 2 ст. 76 — «по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные НПА субъектов РФ».
(2) КРФ дает право субъектам осуществлять «собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов» вне пределов компетенции Федерации (ч. 4 ст. 76).
(3) КРФ требует от субъектов, чтобы их акты соответствовали федеральному законодательству (ч. 2 ст. 76). «Законы и иные НПА субъектов РФ не могут противоречить ФЗ, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между ФЗ и иным актом, изданным в РФ, действует ФЗ» (ч. 5 ст. 76).
(4) КРФ гарантирует права субъекта при его правомерных действиях. «В случае противоречия между ФЗ и НПА субъекта РФ, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует НПА субъекта РФ» (ч. 6 ст. 76).
⇒ Если обнаружится противоречие между ФЗ и НА субъекта, изданным в рамках компетенции последнего, действует НА субъекта.
Из принципа разграничения предметов ведения и полномочий в РФ вытекает возможность и Федерации, и субъектов конституционно влиять на решения друг друга:
При решении вопросов на уровне Федерации субъекты вправе участвовать или влиять на их решение через своих представителей в федеральных органах, через внесение проектов законов и иных нормативных актов, официальное сообщение своего мнения соответствующим органам.
В некоторых случаях решения на федеральном уровне вступают в силу лишь после их одобрения субъектами, например после принятия палатами ФС закона о поправках к гл. 3—8 КРФ он подлежит одобрению ОЗВ не менее чем двух третей субъектов (ст. 136 КРФ).
Федерация вправе осуществлять прямое регулирование части общественных отношений в сфере предметов совместного ведения + принимать в этих сферах рамочные законы ⇒ главные линии последующего нормативного регулирования в субъектах РФ по предметам совместного ведения
Федерация может оказывать помощь субъектам, в том числе в осуществлении полномочий, которые по принципу разграничения отнесены к их ведению
Федерация призвана координировать усилия субъектов, обеспечивать согласованные свои и их действия.
РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Один из принципов федеративного устройства РФ, установленный Конституцией РФ. Этим принципом предусматриваются, кроме выделения предметов ведения и полномочий РФ и предметов ведения и полномочий субъектов РФ, наличие сферы совпадающих полномочий и солидарная ответственность властей обоих уровней при их осуществлении. Осуществляется на основании Конституции РФ, Федерального закона от 6 окт. 1999 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и иных федеральных законов.
Особенности федерализма в России сквозь призму проблематики разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами
В современных условиях, в частности, вызванных коронавирусным кризисом, актуализировалось обсуждение вопросов взаимодействия различных уровней государственной власти в России. Разумеется, в силу самого факта сложности и многоаспектности феномена федерализма неизбежно возникновение различных теоретико-правовых коллизий, возникающих в процессе построения федеративных отношений. К тому же, в поле зрения конституционалистов уже давно находятся проблемы экономического и политического неравноправия субъектов федерации; сложность в восприятии многоаспектности особенностей становления и развития российского федерализма, выразившегося в неоднозначном оформлении статусов субъектов федерации как неотъемлемых, но в то же время, самостоятельных частей Российского государства.
Казалось бы, разграничение предметов ведения и полномочий достаточно конкретно изложено в Конституции. Однако в практической деятельности границы этих полномочий могут меняться, расширяться и уменьшаться в зависимости от казуса. Существует сложность в определении совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, так как в данной области вполне закономерно образуется конфликт их интересов. Как известно, органы власти субъектов России вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование в рамках предметов совместного ведения в порядке так называемого «опережающего» правотворчества, в случае, когда соответствующий федеральный закон еще не принят. Таким образом, вполне оправдано опасение возможного повышения автономности регионов ultra vires в ущерб интересам федерации, что корреспондирует с позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от 7 июня № 10-П, где Конституционный Суд категорично обратил внимание на то, что "Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом".
Говоря же об общетеоретических правовых коллизиях федеративного устройства, как правило, выделяют следующие аспекты его правового регулирования: известно, что Конституция России определяет ведущую роль федерального законодательства, но в то же время дает определенную автономию субъектам федерации (ч. 1 ст. 77). Отдельное внимание этому будет уделено чуть ниже. В соответствии с ч. 1 ст. 5 Конституции, субъекты равноправны. Вместе с тем, интересно, что по согласованию с центральными органами власти статус субъекта может быть изменен (ч. 5 ст. 66), а республика выделяется как государство с собственной конституцией (ч. 2 ст. 5). Следует упомянуть и о том, что международные связи таких субъектов федерации как республики намного шире, чем у остальных субъектов. В то же время, различие в правовом статусе субъектов федерации, бесспорно, вызвано экономико-географическим положением, национальной структурой.
Разумеется, что такое различие субъектов федерации в правовом и политико-экономическом статусе требует принятия различных организационно-управленческих решений в бюджетной сфере, соразмерно отвечающих потребностям отдельных регионов. В этой связи, некоторые указывают на необходимость введения в законодательство понятия бюджетного федерализма. С понятием бюджетного федерализма, подразумевающего разделение полномочий между центральными органами власти, органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, сопряжена сложность в нахождении компромисса в отношениях различных уровней государственной власти. Некоторые указывают на необходимость ухода от дотационности, посредством формирования таких экономико-правовых условий, которые бы позволили субъектам федерации "самостоятельно прокормить себя", что, впрочем, требовало бы проявления крайне осмотрительного и дифференцированного подхода в распределении средств, что обусловлено различной социально-экономической развитостью субъектов федерации.
На сегодняшний день, наиболее ярким примером неблагоприятного развития сценария бюджетной самостоятельности дотационного региона служит сложившаяся ситуация с банкротством республики Ингушетия. Размер госдолга в республике Ингушетия превысил объем собственных доходов, поступивших в бюджет региона. Объем государственного долга Ингушетии на 1 ноября 2016 года составляет 1 млрд 663,7 млн рублей. Правительство распорядилось передать управление финансами республики Министерству Финансов. Как отмечают некоторые, представляется, что следствием таких мер будет мобилизация доходов, сокращение налоговых льгот, что, по видимости, будет частью масштабного плана по возврату платежеспособности региона. Примечательно, что законодателем в рамках действующего Бюджетного Кодекса РФ уже давно предусмотрена процедура внешнего финансового управления для регионов.
Некоторые указывают на возможность повторения сценария Ингушетии другими субъектами федерации, долговая проблема которых уже давно обострена. К таким регионам можно отнести Псковскую область и Мордовию. Конечно, в целях предотвращения развития ситуации, связанной с госдолгом в дотационных регионах, требуется принятие масштабных экономико-правовых управленческих решений на основе последующего опыта восстановления платежеспособности Ингушетии.
Конечно наиболее дискуссионные аспекты в процессе построения федеративных отношений возникают по вопросам именно распределения полномочий и предметов ведений между органами федеральной государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, в особенности, в бюджетной сфере. Отсутствует четкое разграничение между сферами совместного ведения федерации и ее субъектов и исключительного ведения субъектов федерации.
К примеру, особого внимания заслуживают вопросы распределения таких полномочий в процессе исполнения федерацией различных международных договоров, а именно: ввиду отсутствия четкого разграничения предметов ведения, возникают сложности в вопросах возможного административно-технического взаимодействия федерации и субъектов федерации по вопросам исполнения постановлений межгосударственного судебного органа, такого как ЕСПЧ, когда требовалось бы изменение нормативного правового акта на уровне субъекта федерации в целях исполнения постановления наднацинального органа, поскольку на данный момент законодательством прямо не определен правовой механизм воздействия органов федеральной государственной власти на органы государственной власти субъектов федерации в случае необходимости проведения трансформации законодательного регулирования какого-либо вопроса, входящего в сферу исключительного ведения субъекта федерации (в силу ст. 73 Конституции), когда эта необходимость вызвана исполнением предписания межгосударственного органа. Представляется, что при разрешении таких вопросов, законодателю следует руководствоваться общеизвестной ч. 4 ст. 15 Конституции, а также тем, что исполнение международных договоров и, соответственно, постановлений межгосударственных органов, таких как ЕСПЧ, является все же сферой совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции).
Считаю, однако, что тематика настоящей заметки не позволяет мне высказать свое мнение по указанному вопросу в более развернутом виде, что обуславливает целесообразность его более предметного раскрытия в другой работе в рамках этого блога.
Очевидно, что построение федеративных отношений ipso facto не может не вызывать различные проблемы в вопросах нахождения баланса во взаимоотношениях центральных и региональных органов власти. Таким образом, ограничиваясь обобщенными выводами, стоит отметить, что:
- в ряде вопросов требуется разработка более четкого законодательного разграничения вопросов совместного ведения федерации и ее субъектов и исключительного ведения субъектов федерации;
- следует рассмотреть возможность введения в законодательство понятия бюджетного федерализма;
- наряду с разграничением полномочий между федерацией и ее субъектами, требуется создание более четкого правового механизма воздействия федеральной власти на субъекты федерации в процессе исполнения международных договоров и (или) постановлений межгосударственных органов.
Однако нельзя и отрицать перманентный характер процесса развития федерализма. Законодатель не стоит на месте, предпринимаются новые шаги на пути к реализации наиболее эффективной модели федеративных отношений.
РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ является одним из принципов федерализма. Он напрямую закреплен в ст. 5 Конституции РФ.
Под предметами ведения понимаются сферы общественных отношений, регулирование которых отнесено либо к компетенции РФ, либо к компетенции субъектов РФ, либо к их совместной компетенции.
По каждой из групп предметов ведения органы государственной власти РФ или субъектов РФ обладают определенными полномочиями. Под полномочиями понимается совокупность прав и обязанностей органов государственной власти по предметам их ведения.
Конституция РФ в ст. 71—73 закрепляет три группы предметов ведения.
Предметы ведения Российской Федерации — это сферы общественных отношений, правовое регулирование в которых осуществляется только федеральными органами государственной власти. В данных сферах могут приниматься федеральные конституционные законы и федеральные законы. Предметы ведения Российской Федерации перечислены в ст. 71 Конституции РФ. Например, принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное устройство и территория Российской Федерации; управление федеральной государ-
ственной собственностью; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе и др.
Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов — это сферы общественных отношений, правовое регулирование в которых осуществляется и федеральными органами государственной власти, и органами государственной власти субъектов РФ. В данных сферах могут приниматься как федеральные законы, так и законы субъектов РФ. Субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.
Предметы совместного ведения перечислены в ст. 72 Конституции РФ. Это, например, природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.
Предметы ведения субъектов Российской Федерации — это сферы общественных отношений, правовое регулирование в которых осуществляется субъектами РФ. В данных сферах принимаются законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным по вопросам ведения субъектов РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ. Предметы ведения субъектов РФ в Конституции РФ не перечислены. Они определены по остаточному принципу. В ст. 73 Конституции РФ сказано: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». В исключительном ведении субъектов Российской Федерации находятся, например, вопросы об изменении своего наименования, об административно-территориальном устройстве субъекта Федерации, об учреждении конституционного (уставного) суда субъекта РФ.
Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в настоящее время закреплены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». К таким общим принципам относятся:
- • принцип верховенства Конституции РФ. Данный принцип означает, что предметы ведения, установленные Конституцией РФ, не могут передаваться или перераспределяться в текущем законодательстве или договорах о разграничении полномочий. Между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ возможно перераспределение лишь полномочий (т.е. конкретных прав и обязанностей);
- • принцип обеспеченности полномочий материальными и финансовыми ресурсами. В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержится перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, которые осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ. Осуществление этих полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами. Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов РФ осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета). В случае заключения соглашений о взаимном делегировании полномочий в них должна предусматриваться передача соответствующих материальных ресурсов и денежных средств;
- • принцип равноправия субъектов РФ и недопустимости ущемления их интересов при разграничении полномочий между ними и федеральной властью.
Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов осуществляется в двух формах:
- 1) законодательное разграничение полномочий — согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также в текущем законодательстве;
- 2) договорное разграничение полномочий: возможно заключение следующих видов договоров:
- — Федеративный договор от 31 марта 1992 г. Его сторонами являлись, с одной стороны, Российская Федерации, с другой — республики, края, области, города федерального значения, автономные округа и автономная область. Данный договор был инкорпорирован в Конституцию РФ в ст. 71—73. В части же, противоречащей Конституции РФ, договор не действует (см. п. 1 «Заключительных и переходных положений» Конституции РФ). Таким образом, можно констатировать, что данный договор утратил свое значение в качестве юридического документа, разграничивающего полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами;
- — двусторонние договоры. Сторонами таких договоров являются, с одной стороны, органы государственной власти Российской Федерации, с другой — органы государственной власти конкретного субъекта РФ. Принципы и порядок заключения таких договоров урегулирован Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Заключение таких договоров допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий.
В таких договорах должен быть установлен перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ, должны определяться условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора. Языком договора о разграничении полномочий является русский язык. По договоренности сторон договор о разграничении полномочий может быть составлен и подписан одновременно и на государственном языке республики в составе Российской Федерации.
Проект договора должен быть представлен высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ для одобрения. Если договор одобрен, то высшее должностное лицо субъекта РФ уведомляет об этом Президента РФ. Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Затем Президент РФ в течение 10 дней после подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий.
Договор о разграничении полномочий вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если данным федеральным законом не установлено иное. Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет. Досрочное расторжение договора о разграничении полномочий возможно по взаимному согласию сторон или на основании решения суда;
— соглашения о передаче части полномочий между органами исполнительной власти. Сторонами таких соглашений будут, с одной стороны, федеральные органы исполнительной власти, с другой — исполнительные органы государственной власти субъекта РФ. Такие соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ. При передаче полномочий обязательным условием является передача необходимых материальных и финансовых средств, необходимых для их осуществления. Данные соглашения подписываются руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
Подробным образом порядок заключения таких соглашений урегулирован в Постановлении Правительства РФ от 8 декабря 2008 г. № 924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий».