Письма Минфина России – не нормативные акты, поэтому не обязательны для исполнения
Минфин России разъясняет, что его письменные разъяснения не обязательны для исполнения налоговыми органами, налогоплательщиками, плательщиками сборов, плательщиками страховых взносов и налоговыми агентами. Они не содержат правовых норм или общих правил, конкретизирующих нормативные предписания, и не являются нормативными правовыми актами (НПА) вне зависимости от того, дано ли разъяснение конкретному заявителю либо неопределенному кругу лиц. Указанные письма имеют информационно-разъяснительный характер по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах и не препятствуют налоговым органам, налогоплательщикам и пр. руководствоваться нормами законодательства о налогах и сборах в понимании, отличающемся от трактовки, изложенной Минфином России. Опубликованные письменные разъяснения, предоставленные Минфином России, должны восприниматься субъектами налоговых правоотношений наряду с иными публикациями специалистов в этой области (письмо Минфина России от 24 июля 2019 г. № 03-02-08/55114).
Также отмечается, что зачастую опубликованные разъяснения Минфина России, предоставленные по запросам конкретных налогоплательщиков, не содержат всей необходимой информации, позволяющей сделать вывод о существе задаваемого вопроса, что приводит к неверной трактовке сути предоставленного ответа.
Кроме того, распространение содержащихся в них мнений и заключений на все прочие случаи другими налогоплательщиками (и пр.) может осуществляться лишь под ответственность налогоплательщика, плательщика сборов, налогового агента.
При этом выполнение налогоплательщиком (и пр.) письменных разъяснений, которые были адресованы не ему, не влечет за собой применение норм п. 8 ст. 75 и подп. 3 п. 1 ст. 111 Налогового кодекса (о неначислении пени).
По мнению Минфина России, подп. 5 п. 1 ст. 32 НК РФ не устанавливает обязанности налоговых органов руководствоваться письменными разъяснениями Минфина России, адресованными конкретным заявителям, а обязывает налоговые органы руководствоваться разъяснениями, адресованными ФНС России. При этом такие разъяснения также не являются НПА, не содержат правовых норм и не направлены на установление, изменение или отмену правовых норм, а также не подлежат подготовке и регистрации в порядке, установленном для НПА.
Минфин напомнил, что его письма не обязательны для исполнения
Минфин России напомнил бухгалтерам, руководителям организаций и налоговикам, что его письма с разъяснениями не являются нормативно-правовыми актами, а позиция, в них изложенная, адресована тому, кто направил соответствующий запрос.
Что случилось?
Минфин России опубликовал письмо от 24 июля 2019 года №03-02-08/55114 «О статусе письменных разъяснений Минфина России и их применении», в котором разъяснил, что далеко не всегда рекомендации и разъяснения, данные в других письмах Минфина и ФНС России, являются истиной в последней инстанции. Примечательно, что письмо с подобными разъяснениями ведомство уже публиковало в 2007 году, то есть 12 лет назад. Такое письмо Минфин поможет многим налогоплательщикам доказать налоговикам, что некоторые их требования не имеют ничего общего с законодательными, а рекомендации чиновников относятся исключительно к налогоплательщику, который попросил разъяснений по по своей конкретной ситуации.
Письма Минфина бывают разными
Специалисты Минфина России пояснили, что выпускают письма разных видов:
- разъяснения, которые являются ответами на частные запросы — ими может руководствоваться только та организация или ИП, которая написала этот запрос, не являются нормативно-правовым актом;
- разъяснения, которые являются ответами на запросы налоговых органов — предназначены для внутреннего пользования органов ФНС и выражают позицию Минфина по тому или иному вопросу, также не являясь нормативно-правовым актом;
- разъяснения, данные в отношении новых или действующих законов, правовых норм, отчетов и т.д. по инициативе самого Минфина — предназначены для широкого круга пользователей, также не являясь НПА.
Как отметил в письме сам Минфин в отношении своих разъяснений:
Такие письменные разъяснения не обязательны для исполнения налоговыми органами, налогоплательщиками, плательщиками сборов, плательщиками страховых взносов и налоговыми агентами. Эти письменные разъяснения не содержат правовых норм или общих правил, конкретизирующих нормативные предписания, и не являются нормативными правовыми актами вне зависимости от того, дано ли разъяснение конкретному заявителю либо неопределенному кругу лиц. Указанные письма имеют информационно-разъяснительный характер по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах и не препятствуют налоговым органам, налогоплательщикам, плательщикам сборов, плательщикам страховых взносов и налоговым агентам руководствоваться нормами законодательства о налогах и сборах в понимании, отличающемся от трактовки, изложенной Минфином России. Опубликованные письменные разъяснения, предоставленные Минфином России, должны восприниматься субъектами налоговых правоотношений наряду с иными публикациями специалистов в этой области.
Иначе говоря, к письмам Минфина не нужно относиться как к руководству к действию, кому бы они ни были адресованы. Обязанности неукоснительно выполнять все предписания у налогоплательщиков нет. Чего не скажешь о налоговиках. Чиновники подчеркнули, что хотя ответ на запрос ФНС с разъяснениями позиции Минфина тоже не является нормативно-правовым актом, специалисты ФНС имеют право разослать его во все территориальные инспекции и использовать в работе. Как сказано в письме:
Полагаем, что указанная норма Налогового кодекса РФ не устанавливает обязанности налоговых органов руководствоваться письменными разъяснениями Минфина России, адресованными конкретным заявителям (в силу того, что указанные разъяснения не содержат правовых норм), а обязывает налоговые органы руководствоваться разъяснениями, адресованными ФНС России. Последние рассматриваются как направляемые в рамках координации и контроля деятельности ФНС России.
При использовании позиции из писем Минфина чиновники рекомендуют как налоговикам, так и налогоплательщикам помнить, что они не являются нормативными правовыми актами, не содержат правовых норм и не направлены на установление, изменение или отмену правовых норм. А руководствоваться ими или нет — личное дело каждого.
О природе писем Минфина
Точка в споре о статусе писем Минфина и ФНС вроде бы уже была поставлена Президиумом Высшего арбитражного суда. Выводом стало то, что письма не должны влечь правовых последствий, так как не могут считаться обязательными к применению. Но дискуссии все еще продолжаются. Прокомментирует сложившуюся ситуацию Роман Юрмашев, главный юрисконсульт Гражданско-правового департамента ЗАО «И.Л.Т.С.».
Суть письма
Со вступлением в силу изменений в первую часть Налогового кодекса письменные разъяснения налогоплательщикам по вопросам, связанным с федеральными налогами и сборами, может давать только Министерство финансов России. Насколько они обязательны для организаций и налоговых органов? На эти вопросы ответил Минфин в письме № 03-02-07/2-138 от 7 августа 2007 года.
Основная мысль, выраженная в письме, такова: разъяснения Минфина не являются нормативными правовыми актами, а их соблюдения налоговые органы требовать не вправе. Как следует из письма (многие положения которого повторяют решения Президиума ВАС по делам об оспаривании документов Минфина и ФНС), разъяснения Министерства не содержат признаков нормативных правовых актов. Они не направлены на установление, изменение или прекращение норм права. Они имеют форму писем, которая для нормативных правовых актов недопустима. Поэтому их положения не могут иметь юридического значения и порождать последствия для неопределенного круга лиц.
Вменить в обязанности
В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 32 Налогового кодекса налоговики обязаны руководствоваться разъяснениями Министерства финансов. Эта обязанность была установлена, чтобы прекратить имевшую место вплоть до 2007 года практику, когдаФНС России издавала разъясняющие письма, противоречившие позиции финансового ведомства по налоговым вопросам.
Ярким примером тому является выраженное Федеральной налоговой службой в письме № 10-1-13/3367 от 25 июля 2005 г. несогласие с Минфином по вопросу о начислении пеней в случаях, когда фирма неправильно указала КБК в платежном поручении на уплату налога. Финансовое ведомство в письме от 1 марта 2005 г. № 03-02-07/1-54 разъяснило, что пени в данном случае не начисляются, в то время как ФНС заняла противоположную позицию.
Адрес: налоговая инспекция
Минфин издает письма, адресованные как конкретным плательщикам налогов, так и неопределенному кругу лиц. Являются ли они обязательными для налоговых органов? В письме № 03-02-07/2-138 от 7 августа 2007 г. Минфин отмечает, что последние обязаны руководствоваться не всеми письменными разъяснениями, а только теми, которые адресованы ФНС.
Между тем Налоговый кодекс (ст. ст. 75, 111) предусматривает освобождение компании от ответственности и начисления пеней, если они нарушили налоговое законодательство, руководствуясь письменными разъяснениями официальных органов (в том числе Минфина).
Таким образом, налоговые органы должны руководствоваться не только письмами Минфина, адресованными непосредственно ФНС, но и разъяснениями, которые были даны конкретному налогоплательщику. В последнем случае они не должны следовать ошибочным разъяснениям Минфина, а при вынесении решения по итогам проверочных мероприятий ссылаться на эти письма как на основания освобождения организаций от ответственности.
Что касается письменных разъяснений Минфина, адресованных налоговой службе, то они носят обязательный характер. Налоговики обязаны руководствоваться ими в своей деятельности.
В отношении этих писем имеется опасность того, что инспекторы при проведении налоговых проверок станут требовать от организаций соблюдения налогового законодательства исходя из его трактовки в этих разъяснениях. В данном случае документы Минфина могут быть истолкованы как содержащие признаки нормативных правовых актов и соответственно обжалованы в арбитражном суде.
Вам письмо!
Разъяснения Минфина не обязательны даже для тех, кому они непосредственно адресованы. Они должны рассматриваться наряду с другими публикациями специалистов в этой области. Иными словами, Министерство финансов предлагает трактовать свою позицию, излагаемую в официальных разъяснениях, в качестве частной позиции его специалистов, которая не может повлечь никаких правовых последствий.
Финансовое ведомство отмечает, что, поскольку его письма не являются нормативными правовыми актами, то они не препятствуют компаниям в своей деятельности руководствоваться собственным видением налогового законодательства. Что применимо как к письмам, адресованным неопределенному кругу лиц, так и к разъяснениям, полученным по конкретному запросу.
Минфин и суд
В настоящее время достаточно распространена практика, когда при рассмотрении налоговых споров организации в обоснование своей точки зрения ссылаются на разъяснения Минфина, которые могут быть им не адресованы. При этом арбитражные суды зачастую учитывают при вынесении решений их аргументацию.
В рассматриваемом письме Минфина ничего не говорится о возможности ссылаться на разъяснения финансистов в арбитражных процессах. Получается, что выход этого письма не может существенно повлиять на возможность компаний ссылаться на них. Это связано с тем, что в каждом случае арбитражный суд самостоятельно оценивает допустимость доказательств и обоснованность аргументов, которые фирма приводит в свою защиту.
Обжаловать или нет?
Если обратиться к статьям 137 и 138 Налогового кодекса, то ими определено, в каких судах можно обжаловать акты только налоговых органов. При этом в кодексе не раскрывается, в какой суд обжалуются письма Министерства. Дело в том, что оно не входит в систему налоговых органов, а является самостоятельным участником налоговых правоотношений.
Законодатель, наделив Минфин правом издавать нормативные правовые акты и давать письменные разъяснения по налоговым вопросам, не предусмотрел нормы, которые позволили бы определить, в какой суд можно эти акты обжаловать. В этой связи Президиум ВАС в Постановлении от 19 сентября 2006 г. № 13322/04 разъяснил, что дела об оспаривании нормативных правовых актов Министерства финансов по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, подведомственны арбитражным судам. Иные указания означали бы, что организации могли лишиться права обратиться в арбитражный суд как орган правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В свою очередь арбитражные суды потеряли бы свои полномочия по осуществлению судебной проверки нормативных правовых актов по вопросам налогообложения и сборов.
Таким образом, письма Минфина по вопросам налогообложения могут быть обжалованы в арбитражном суде.
При этом если следовать позиции Министерства, которая изложена в разъяснении, то письма главного финансового ведомства обжаловать в Высшем арбитражном суде не получится. Высшему арбитражному суду подсудны дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, связанные с экономической деятельностью (ст. 34 АПК). Если же письма Минфина не содержат норм права, но затрагивают права конкретной организации, то их следует обжаловать в арбитражном суде субъекта Российской Федерации (статьи 29 и 34 АПК).
О терминологии
Официального определения термина «нормативный правовой акт» в российском законодательстве не содержится. Министерство юстиции рекомендует использовать определение, которое дано в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации». Аналогичная по сути формулировка содержится в пункте 12 Постановления Пленума Верховного суда от 20 января 2003 г. № 2.
Стоит ли верить письмам Минфина?
Это письмо крайне важно для собственников, директоров и бухгалтеров. Последний раз подобное письмо Минфин РФ выпускал аж в 2007 году. Прошло уже больше 12 лет. Сейчас это письмо Минфин повторяет.
Письмо Минфина РФ от 24 июля 2019 года №03-02-08/55114. Если Минфин выпускает письма, которые являются ответами на частные запросы, то их может применять в полной мере только та организация, которая написала этот запрос. Что касается всех остальных налогоплательщиков и налоговиков – вы имеете право к этому письму Минфина относиться, как вам в голову взбредет. Оно не является нормативно-правовым актом. Вы не обязаны его выполнять и налоговики тоже. Все эти письма с разъяснениями от Минфина – это просто их мнения на заданные темы. Эти мнения приравниваются к любому иному письменному мнению любого специалиста. И все.
Но есть одна категория писем, к которой стоит прислушаться. Когда налоговики написали какой-то запрос в Минфин и получили ответ с разъяснениями позиции Минфина, это письмо тоже не является нормативно-правовым актом. Но налоговики уже обязаны разослать по всей стране и использовать как за, так и против налогоплательщиков.
Письмо довольно длинное, поэтому процитирую только пару кусочков: «…такие письменные разъяснения не обязательны для исполнения налоговыми органами, налогоплательщиками, плательщиками сборов, плательщиками страховых взносов и налоговыми агентами. Эти письменные разъяснения не содержат правовых норм или общих правил, конкретизирующих нормативные предписания, и не являются нормативными правовыми актами вне зависимости от того, дано ли разъяснение конкретному заявителю либо неопределенному кругу лиц. Указанные письма имеют информационно-разъяснительный характер по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах и не препятствуют налоговым органам, налогоплательщикам, плательщикам сборов, плательщикам страховых взносов и налоговым агентам руководствоваться нормами законодательства о налогах и сборах в понимании, отличающемся от трактовки, изложенной Минфином России. Опубликованные письменные разъяснения, предоставленные Минфином России, должны восприниматься субъектами налоговых правоотношений наряду с иными публикациями специалистов в этой области».
Но есть одно исключение – если эти письма написаны по запросу налоговых органов, то налоговики имеют право их использовать: «С учетом вышеизложенного полагаем, что указанная норма Кодекса не устанавливает обязанности налоговых органов руководствоваться письменными разъяснениями Минфина России, адресованными конкретным заявителям (в силу того, что указанные разъяснения не содержат правовых норм), а обязывает налоговые органы руководствоваться разъяснениями, адресованными ФНС России. Последние рассматриваются как направляемые в рамках координации и контроля деятельности ФНС России…» Теми письмами, которые кому угодно написаны, налоговики руководствоваться не обязаны, но налоговики обязаны руководствоваться разъяснениями Минфина, адресованными непосредственно ФНС России. Эти письма рассматриваются как направляемые в рамках координации и контроля их деятельности.
И последнее: «При этом разъяснения, направляемые Минфином России ФНС России, также не являются нормативными правовыми актами, не содержат правовых норм и не направлены на установление, изменение или отмену правовых норм, а также не подлежат подготовке и регистрации в порядке, установленном для нормативных правовых актов». Ну, слава богу, что хотя бы письма Минфина, – это просто мнение, выраженное в письменной форме. Поэтому если письмо Минфина хорошее, то объявляйте его хорошим и используйте, а если плохое, то не используйте.
Другое дело, что тут есть норма, где написано, что если те или иные консультанты по налогам, специалисты по налогам дают вам советы на основе писем Минфина, то это на их страх и риск, и на ваш тоже. Потому что если давать консультации на основе Минфина России, то всегда нужно подчеркивать, что эти письма – просто мнения на заданную тему, а вы можете этого мнения придерживаться или нет. Естественно, все эти правила относятся и к письмам налоговиков, они тоже не являются нормативно-правовыми актами. Когда ваш бухгалтер видит какое-то нехорошее письмо от налоговиков или Минфина – она пугаться не должна. Она должна понимать, что это просто их мнение. И мнение Минфина в данном случае будет приравнено к письменному мнению вашего бухгалтера, если она имеет экономическое образование. По крайней мере, так признает сам Минфин.
Так что давайте не будем пугаться, если выходят отрицательные письма Минфина и ФНС. Давайте будем знать, что это просто бумажка. И если налоговики на местах этого еще не знают, то возьмите, распечатайте письмо Минфина от 24 июля 2019 года №03-02-08/55114 и покажите им его.