Какие виды актов вправе принимать глава местной администрации

3. Акты главы администрации, их виды и особенности юридической природы.

Правовые акты главы местной администрации – это постановления и распоряжения. Нормативно-правовые акты, издаваемые администрацией не должны противоречить действующему законодательству. Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. (ст. 43 ФЗ №131). Правовые акты главы администрации я нормативного характера оформляются постановлениями, ненормативного характера распоряжениями. Нормативные правовые акты главы администрации, принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории М. О. предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, органами местного самоуправления и гражданами. Правовой акт главы администрации утрачивает силу в случаях: а) истечения срока его действия; б) отмены его главой администрации; в) признания его в судебном порядке не соответствующем законодательству; г) отмены правового акта в части, регулирующей осуществление отдельных государственных полномочий, уполномоченным органом государственной власти.

4. Акты представительных органов местного самоуправления: порядок разработки, принятия, обнародования и вступления в силу.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации. Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

5. Аппарат местной администрации. Требования к кадрам аппарата местной администрации.

6. Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями и учреждениями, не входящими в состав муниципальной собственности.

7. Гарантии местного самоуправления в сфере его взаимоотношений с органами государственной власти.

8. Глава муниципального образования, особенности порядка его избрания и правового статуса в различных системах местного самоуправления.

9. Европейская Хартия местного самоуправления, ее значение для муниципального строительства в РФ.

10. Значение Конституции Российской Федерации для развития местного самоуправления и формирования муниципального права как новой отрасли права России.

Конституционные основы местного самоуправления: применительно к 1 главе КРФ – предмет регулирования – статус местного самоуправления п.2 ст.3, ст.12; муниципальная собственность п.2 ст.8; п.2 ст.9; ко 2 главе – основы правового статуса личности ст.18, п.2 ст.24, п.2 ст.32, ст.33; право на жилище п.2 ст.40, п.3 ст.40; право на медицинскую помощь п.1 ст.41; право на образование п.1, 2 ст.43; к 3 главе – установление принципов организации местного самоуправления п. «н» п.1 ст.72; к 8 главе – сфера деятельности местного самоуправления п.1 ст.130; форма осуществления п.2 ст.130; территория п.1, 2 ст.131; структура органов местного самоуправления п.1 ст.131; компетенция п.1 сст.132; осуществление полномочий п.2 ст.132; гарантии ст.133.

Акты главы муниципального образования и его роль в муниципальном правотворчестве Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

Похожие темы научных работ по политологическим наукам , автор научной работы — Слюсаренко Т. В.

Текст научной работы на тему «Акты главы муниципального образования и его роль в муниципальном правотворчестве»

наследие децентрализованного управления, так и опыт демократического управления зарубежных стран.

На основании вышесказанного модель местного самоуправления можно определить как форму организации власти на местах, включающую в себя характеристики разных муниципальных систем, эффективно работающую в данной местности и выступающую в качестве их типичного представителя.

Таким образом, сформировавшаяся модель местного самоуправления в системе российского государственного управления наиболее оптимально отражает соотношение государства, через органы государственной власти, и гражданского общества, представленного органами местного самоуправления, с учетом существующих исторических, политических и культурных особенностей нашей страны.

1 См.: Вартофский М. Модели. Репрезентация и научное понимание. М., 1988. С. 27-39.

2 См.: Баглай М.В., Лейбо Ю.И., Энтина Л.М. Конституционное право зарубежных стран. М., 2004. С. 116.

3 См.: Вобленко С., Говоренкова Т. Местное самоуправление в системе разделения властей // Город. управление. 1997. №3. С. 27.

4 См.: Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журн. рос. права. 1997. № 8. С. 96-102.

5 См.: Емельянов Н.А. Местное самоуправление: международный опыт. М., 1997. С. 10

6 См.: Старцева Я.Ю., Евдокимов В.Б. Органы местного самоуправления США и Западной Европы. Челябинск, 1999. С. 47.

7 См.: Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1998. С. 13.

8 См.: Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. Ростов н/Д., 2003. С. 36-40.

9 См.: Мишин А. А. Эволюция системы правового регулирования органов местного самоуправления в США на современном этапе // Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993. С. 81-83.

10 См.: Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Местное самоуправление: история и современность. Екатеринбург, 1998. С. 259.

11 См.: Франция: Общие сведения об административном праве Франции: Информ. и учеб. материалы. Российско-французская сер. 1995. № 9. С. 27.

Акты главы муниципального образования и его роль в муниципальном правотворчестве

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. правовым актам на местном уровне посвящена лишь одна 19-я статья, которая устанавливает, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Здесь же определяется, что наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Также указано, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования)1.

Таким образом, указанный Федеральный закон предоставлял широкие возможности муниципальным образованиям по вопросам установления должности главы муниципального образования, наименования и видов его правовых актов.

Согласно п. 1 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 1995 г. должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации2. Таким образом, четкого определения видов местных актов данный закон не дает, предоставляя это право законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации и непосредственно муниципальным образованиям в их составе.

К сожалению, далеко не во всех законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации актам главы муниципального образования уделено должное внимание. Есть законы, которые в соответствии с Федеральным законом закрепляют наименование и виды правовых актов главы муниципального образования, порядок их принятия и вступления в силу. Действуют также законы, где определена только часть из перечисленных вопросов. Вместе с тем есть и такие, где вообще ничего не сказано о том, как принимать правовые акты главе муниципального образования. В лучшем случае указывается, что это должно найти отражение в уставе муниципального образования, но в некоторых законах даже такое указание отсутствует. В свою очередь, вопреки прямым установлениям Федерального закона, уставы некоторых муниципальных образований тоже не полностью регулируют названные вопросы3.

В тех законах и уставах, где вопросы муниципального правотворчества рассматриваются достаточно подробно, подходы к их решению неодинаковы. Что касается наименования актов, то тут наблюдается относительное единство. Согласно большинству законов и уставов глава муниципального образования издает постановления и (или) распоряжения. Однако в некоторых уставах названные виды актов главы муниципального образования не выделяются. Существует четкое различие между актами нормативными, устанавливающими общеобязательные правила более или менее длительного действия, и ненормативными — правоприменительными, индивидуальными. Причем в одном законе нормативные акты представительных органов называются решениями, ненормативные — постановлениями, а в другом — наоборот. Что касается актов глав муниципальных образований, то здесь также относительное единство: нормативные акты называются постановлениями, ненормативные — распоряжениями.

В некоторых уставах закрепляется перечень вопросов, по которым обязательно должны приниматься акты, оформляемые как нормативные документы. Например, согласно Уставу города Ханты-Мансийска исключительно в виде нормативных актов издаются акты главы муниципального образования, связанные с решением крупных вопросов экономического и социального развития города, охраны общественного порядка, использования муниципальной собственности и финансовых ресурсов4. Тем самым подчеркивается значение этих вопросов, юридическая сила принимаемых по ним решений.

Постановление главы муниципального образования — это правовой акт, издаваемый главой муниципального образования для разрешения наиболее важных и принципиальных вопросов развития и жизнедеятельности муниципального образования, использования муниципальной собственности и финансовых ресурсов.

Некоторые муниципальные образования подразделяют постановления главы муниципального образования на постановления «первого» и «второго» типа. Например, данные нормы содержатся в «Положении о правовых актах Челябинской городской Думы и Главы города Челябинска»5. Здесь постановления главы муниципального образования определяются следующим образом: под постановлением главы муниципального образования первого типа подразумевается нормативный правовой акт главы муници-

пального образования, применяемый для утверждения и введения в действие нормативных документов. В свою очередь, постановление главы муниципального образования второго типа отличается от постановления первого типа тем, что является индивидуально-правовым актом главы муниципального образования, используемым для принятия таких документов, как прогноз, концепция, программа, план, состав органа, должностные инструкции и т.д. Как мы видим из определения, постановлением второго типа

принимаются документы ненормативного характера, осуществляющие, прежде всего,

Под распоряжением понимается правовой акт управления, издаваемый должностными лицами в пределах их компетенции, определенный правовыми документами, носящий ненормативный конкретно-регулирующий характер. Помимо этого на практике часты случаи, когда своим распоряжением глава муниципального образования утверждает определенный правовой акт местного самоуправления, например: Распоряжение Главы города Челябинска «Об утверждении Инструкции по документационному обеспечению деятельности Администрации города Челябинска» от 20.08.97 № 12627.

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) несколько меняет ситуацию, устанавливая конкретно определенную систему муниципально-правовых актов.

В данном законе четко определены два вида актов главы муниципального образования: распоряжения и постановления (п. 3 ст. 43). Если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, то он может принимать постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации (п. 4, 6 ст. 43). В случае, если глава муниципального образования возглавляет представительный орган местного самоуправления, а руководитель местной администрации нанимается по контракту, вышеназванные акты издает руководитель администрации. Возглавляя представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования также принимает постановления и распоряжения, но по вопросам организации деятельности этого органа местной власти (п. 4 ст. 43).

На основе анализа уставов ряда муниципальных образований можно сделать вывод о соотношении актов глав муниципальных образований с актами представительных органов и глав администраций. В одном случае (Устав г. Хабаровска) определяется, что акты главы муниципального образования (он же глава администрации) издаются в соответствии с решениями представительного органа. В другом (г. Ярославль) указывается, что акты главы муниципального образования (он же глава администрации) издаются только во исполнение законов Российской Федерации, указов Президента, постановлений Правительства и законов субъекта Федерации. Но вместе с тем этот глава руководит администрацией, выполняющей исполнительно-распорядительные функции по предметам ведения муниципального образования. В конечном счете получается, что акты представительных органов обладают большей юридической силой, чем акты глав муниципальных образований. При этом у представительных органов нет права отмены актов глав местного самоуправления, а в некоторых муниципальных образованиях (например, п. 3. ст. 20 Устава г. Нижнего Тагила) предусматривается лишь право обжаловать акты главы в судебном порядке.

Таким образом, федеральным законодательством и законами субъектов РФ конкретно не установлено соотношение правовых актов глав муниципальных образований с актами представительных органов и местной администрации. В определенной мере это сделано в новом Федеральном законе, где закреплена «вторичность» системы актов исполнительных органов местного самоуправления.

Закон определяет, что глава муниципального образования издает постановления и распоряжения только по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования либо решением представительного органа муниципального образования. А руководитель местной администрации издает акты индивидуального действия (распоряжения) и приказы по вопросам организации внутренней деятельности местной администрации только в пределах, установленных уставом, представительным органом либо главой муниципального образования (п.6 ст. 43). В базовых законах субъектов РФ о местном самоуправлении на текущий момент данный вопрос не регламентируется.

Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 1995 г. в ч. 3 ст. 15 воспроизводит норму Конституции, смысл которой состоит в защите прав граждан Российской Федерации. Правило, содержащееся в этом пункте, предполагает, что нормативные акты органов местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть обязательно опубликованы.

Практически в большинстве законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и уставов муниципальных образований предусмотрено осуществление данной нормы. Причем по форме это сделано неодинаково. Там, где все акты главы местного самоуправления вступают в силу после их опубликования, группа актов по указанным вопросам специально не выделяется. Она выделяется при таких условиях, когда общий порядок вступления в силу принимаемых решений иной и разнообразный.

Формула о вступлении в силу актов главы муниципального образования после их опубликования не означает, что они начинают действовать в день их опубликования или на следующий день. Могут быть обстоятельства, требующие перерыва между моментом опубликования актов и вступлением их в силу. Поэтому в некоторых уставах закрепляются сроки вступления в силу актов после их обнародования. Например, в Уставе г. Тюмени определено, что соответствующие акты мэра города вступают в силу по истечении 10 дней с момента публикации. В ряде уставов говорится, что данные документы начинают действовать с момента их официального опубликования, если иное не оговорено в самом документе.

Уставы крупных городов определяют, что до сведения населения соответствующие решения доводятся через местные средства массовой информации, иногда — и путем публикации в городских бюллетенях актов местного самоуправления и вступают в силу с даты их опубликования в этих официальных изданиях (г. Хабаровск). Аналогичная ситуация и с уставами районов: в них указывается на необходимость публикации в районных муниципальных средствах массовой информации.

Сложнее обстоит дело в малых городах, поселках, сельсоветах, где отсутствует возможность иметь свои средства массовой информации по причине нехватки материальных и финансовых ресурсов. В уставах этих муниципальных образований отсутствуют указания на то, каким путем публикуются акты, затрагивающие нрава, свободы и обязанности гражданина и человека. На практике тексты решений, как правило, вывешиваются в местах, определенных для такой информации: вблизи здания местной администрации, на специальных стендах, размещенных там, где обычно бывает многолюдно, и т. д. Некоторые юристы8 считают такой порядок неправомерным.

Федеральный закон от 2003 г. во многом устраняет названное противоречие. В частности, законодатель включил отдельным пунктом в полномочия органов местного самоуправления «учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации» (ст. 17). Таким образом, становятся беспочвенными споры о том, где должны быть опубликованы нормативно-правовые акты главы муниципального образования.

Юридическую неточность, касающуюся местных нормативных актов, как указывает в своей работе А. Клендарь9, можно обнаружить в ст. 7 Федерального закона «Об

общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. В п. 3 данной статьи закреплено, что муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Однако, как следует из определения муниципального правового акта, данного в п. 1 ст. 2 и в п. 1 ст. 7 рассматриваемого закона, помимо органов местного самоуправления они могут приниматься населением непосредственно и должностными лицами, к числу которых и относится глава муниципального образования. Почему-то законодатель «забыл» их, говоря об обязательном исполнении муниципальных правовых актов10.

Таким образом, акты органов местного самоуправления ставятся выше актов, принятых на местном референдуме, сходе, что противоречит п. 2. ст. 43 названного федерального закона, закрепляющей высшую юридическую силу уставов и актов, принятых на референдуме. Также, обратившись к п. 1 ст. 43, видим, что акты главы муниципального образования входят в систему муниципальных правовых актов, которые в соответствии с п. 1 ст. 2 обязательны для исполнения на территории муниципального образования.

Поэтому, по нашему мнению, в п. 3 ст. 7 необходимо внести соответствующие изменения и дополнения и изложить его в следующей редакции:

«3. Муниципально-правовые акты, принятые населением муниципального образования непосредственно, органами местного самоуправления и (или) должностными лицами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования».

Устранение таких неточностей в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо для того, чтобы при дальнейшем нормотворчестве (на уровне подзаконных актов, законодательства субъектов РФ и муниципальных образований) можно было отталкиваться от определений, закрепленных в основополагающем федеральном законе.

Анализируя различные уставы, можно прийти к выводу, что роль главы местного самоуправления в муниципальном правотворчестве непосредственно зависит от модели организации органов местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании. Специалисты в области муниципального права применительно к Российской Федерации выделяют от 5 до 10 таких моделей11.

Первая модель («комиссионная») не предполагает наличия главы муниципального образования. Данная модель возникла в силу ст. 16 Закона от 28 августа 1995 г., где говорится, что «уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования. »12, то есть ее наличие не является обязательным.

Во второй модели («Сильный совет — слабый мэр») глава выбирается населением и выступает одновременно высшим должностным лицом муниципального образования, его официальным представителем и главой администрации. Глава не входит в состав представительного органа и подотчетен ему как руководитель администрации.

Третья модель («Мэр — совет — управляющий») предусматривает, что глава муниципального образования соединяет в себе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и руководителя представительного органа. Главой администрации является управляющий, занимающий эту должность по контракту.

При второй и третьей моделях правотворчество главы муниципального образования ограничено компетенцией того органа, который он возглавляет.

Четвертая модель («Сильный мэр — слабый совет») характеризуется тем, что глава муниципального образования здесь выступает в качестве высшего должностного лица местного самоуправления, руководителя администрации и депутата. Эта модель имеет несколько вариантов: глава муниципального образования наделен правом решающе-

го голоса в представительном органе или он этого права лишен; он может одновременно являться или нет председателем представительного органа.

В данной модели происходит коренное изменение роли главы местного самоуправления в муниципальном правотворчестве. Он контролирует все стадии правотворческого процесса: разработку, принятие и реализацию правовых актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления, что в ряде случаев делает правотворческий процесс менее эффективным из-за возрастания роли личной точки зрения и интересов главы муниципального образования. В данной модели глава местного самоуправления непосредственно влияет на принятие правовых актов представительным органом, а также в пределах своей компетенции издает постановления нормативного характера по вопросам местного значения и распоряжения, касающиеся внут-риорганизационной деятельности органов местного самоуправления.

Пятая модель («Сход — мэр») действует в муниципальных образованиях с небольшой численностью населения. Жители на своем собрании (сходе) избирают главу муниципального образования, который возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления. При такой модели правотворческий процесс сосредоточен в руках главы муниципального образования, так как сход принимает решения только по ключевым вопросам. Следует согласиться с мнением Д.В. Иванова, согласно которому в данном случае такая концентрация правотворческих полномочий в руках главы оправдана тем, что муниципальное образование малочисленно и деятельность его главы находится под ежедневным контролем населения13.

Что же изменилось с принятием нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. в муниципальном правотворчестве? Данный закон более подробно определяет систему муниципально-правовых актов, оставляя меньше возможностей для субъектов РФ и муниципальных образований.

Существование первой модели («комиссионной») в Российской Федерации законно до 1 января 2006 г. — срока вступления в силу новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», так как в ст. 34 указано, что «наличие в структуре органов местного самоуправления. главы муниципального образования . является обязательным»14.

Четвертая модель («Сильный мэр — слабый совет»), аналогично первой, существует лишь до вступления в силу нового закона, так как в ст. 36 есть положение о том, что «глава не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации»15. Исключение составляют лишь поселения с численностью населения менее 1000 человек, где глава муниципального образования, являясь одновременно главой администрации и председателем представительного органа, получил возможность сконцентрировать в своих руках контроль за всеми стадиями правотворческого процесса в муниципальном образовании.

Исходя из норм нового Федерального закона, можно выделить три модели организации местного самоуправления.

В первой модели (аналогично модели «Сильный совет — слабый мэр») глава муниципального образования возглавляет местную администрацию. В качестве типичного примера данной модели можно рассмотреть Устав муниципального образования — города Каменск-Уральского. В нем определяется статус главы муниципального образования:

1. Глава города является высшим должностным лицом города и возглавляет систему исполнительных органов местного самоуправления (п. 1 ст. 31).

2. Глава муниципального образования:

— вносит в городскую Думу проекты планов и программ социальноэкономического развития, бюджета города (п. 10 ст. 33);

— вносит предложение в городскую Думу о назначении местного референдума (п. 11 ст. 33);

— ежегодно отчитывается о своей деятельности перед населением, городской Думой (п. 12 ст. 33);

— пользуется правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании Свердловской области (п. 18 ст. 33);

— вносит в городскую Думу проекты нормативных правовых актов и иных решений, принятие которых входит в компетенцию представительного органа местного самоуправления (п. 22 ст. 33);

— рассматривает и подписывает решения, принимаемые городской Думой по вопросам ведения муниципального образования, вправе вернуть их обратно для их повторного рассмотрения (п. 23 ст. 33).

3. Глава города в пределах своей компетенции издает постановления и распоряжения (п. 2 ст. 47)16.

Таким образом, в данной модели глава муниципального образования участвует в правотворческом процессе как субъект правотворческой инициативы, а также издает в пределах своей компетенции акты распорядительного характера, направленные на исполнение решений представительного органа, обнародует правовые акты представительного органа, подписывает приказы и распоряжения по обеспечению работы адми-

Во второй модели (аналогично модели «Мэр — совет — управляющий») глава муниципального образования входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и является его председателем. В качестве типичного примера второй модели рассмотрим Устав города Кургана. Данный документ содержит следующие положения:

— Глава города Кургана является высшим должностным лицом муниципального образования «город Курган», возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования «город Курган». Глава города Кургана входит в состав Курганской городской Думы с правом решающего голоса и является ее председателем (п. 1 ст. 17).

— Он подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые Курганской городской Думой, издает в пределах своих полномочий правовые акты (п. 3 ст. 20).

— В соответствии с п. 6 ст. 25 Глава города обладает правотворческой инициативой: проекты решений Думы готовятся и вносятся на рассмотрение городской Думы, как правило, Главой города.

— Решения Думы подписывает Глава города в 5-дневный срок (п. 4 ст. 26)18.

Таким образом, глава муниципального образования полностью координирует правотворческий процесс представительного органа местного самоуправления, подписывает и обнародует правовые акты, принятые депутатами, а также ему принадлежит право правотворческой инициативы. При этом глава местного самоуправления не обладает полномочиями по исполнению правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования.

Третья модель (аналогично модели «Сход — мэр») применяется для территорий с низкой плотностью населения, где муниципальные образования могут создаваться, и с числом жителей менее 100 человек. Здесь глава муниципального образования избирается непосредственно населением на сходе и, при отсутствии представительного органа, является основным субъектом правотворческого процесса.

Таким образом, изучение вопроса о правовых актах главы местного самоуправления позволяет утверждать следующее:

— В действующем федеральном законодательстве и законах РФ нет обстоятельной характеристики видов правовых актов главы местного самоуправления. Вступление в силу нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) предполагает приведение в соответствие

с ним базовых законов субъектов РФ и муниципальных образований. Это позволит изменить ситуацию в положительную сторону.

— Правовые акты главы местного самоуправления по юридической силе вторичны по отношению к уставу муниципального образования и оформленным в виде правовых актов решениям, принятым на местном референдуме.

— Основными видами правовых актов главы муниципального образования являются постановления и распоряжения, которые различаются в зависимости от того, является ли он главой администрации или председателем представительного органа.

— Роль главы муниципального образования в правотворческом процессе напрямую зависит от модели местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании и варьируется от минимальной роли до максимальной, когда одно лицо контролирует все стадии не только принятия, но и исполнения правового акта.

— В зависимости от статуса главы и объема его полномочий акты, принимаемые им, являются либо актами главы местного самоуправления, либо актами главы администрации, либо актами председателя представительного органа.

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

3 См.: Модин Н.А. Муниципальное право Российской Федерации: Гражданско-правовые аспекты. Смоленск, 2001. С. 158-159.

4 См.: Устав муниципального образования города окружного значения Ханты-Мансийск от 30 апреля 1996 г. № 31 (с изм. от 19 дек. 2003 г.) // Информ.-правовая система «Консультант-Плюс».

5 См.: Положение «О правовых актах Челябинской городской Думы и Главы города Челябинска» / Авт.-сост. А.В. Иванов; Челяб. гор. Дума. Челябинск, 2001.

6 См.: Иванов Д.В. Правотворчество представительных и исполнительных органов местного самоуправления (на материалах Уральского региона). Челябинск, 2004. С. 94.

7 См.: Нормативно-правовые акты по организационному обеспечению деятельности Администрации города Челябинска: Сб. Челябинск, 1997. С. 29.

8 См., например: Медведев С. Условия вступления в силу уставов муниципальных образований // Законность. 2004. № 8. С. 12-15.

9 См.: Клендарь А. Проблемы нового Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Муницип. право. 2004. № 5-6. С. 7.

10 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

11 См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учеб. Екатеринбург, 1997. С. 110-114; Местное самоуправление: Учеб. и науч.-практ. пособие / Под ред. В.А. Васильева. М., 1999. С. 166-178 и др.

12 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

13 См.: Иванов Д.В. Указ. соч. С. 78.

14 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

16 См.: Устав муниципального образования города Каменск-Уральского Свердловской области от 4 января 1996 г. № 87 (с изм. от 3 нояб. 2004 г.) // Информ.-правовая система «Консультант-Плюс».

17 См.: Иванов Д.В. Указ. соч. С. 76.

18 См.: Устав муниципального образования города Кургана от 9 июня 1999 г. № 75 (с изм. от 18 июня 2004 г.) // Курган и курганцы. 1999. 20 июля.

Основные формы и особенности государственного контроля в системе местного самоуправления

Вопрос о формах и способах контроля за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления — один из наиболее важных в муниципальном и конституционном праве. Следует согласиться с мнением М.А. Краснова о том, что эти две отрасли права соединяются именно на данной проблеме, поскольку здесь находится точка соприкосновения государства и местного самоуправления. Демократический пра-

Что такое местное самоуправление в Российской федерации

Местное самоуправление — одна из форм прямого и представительного осуществления власти народом, гарантированная Конституцией Российской Федерации.

Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях — городских и сельских поселениях: в селе или нескольких селах, имеющих общую территорию (район); городах или частях крупных городов (городских районах, кварталах), в том числе в городах федерального значения.

Если государственная власть управляет населением сверху, то в муниципальных образованиях население само управляет своими делами, само решает вопросы местного характера.

Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Вопросы, обычно относящиеся к ведению местного самоуправления:

• содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилого фонда;
• организация и содержание детских садов, средних школ и профессионально-технических училищ; организация и содержание больниц и поликлиник и обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка; профилактика и предупреждение терроризма и экстремизма; межнациональное и межконфессиональное взаимодействие; участие в предупреждении и ликвидации последствий ЧС в границах муниципальных образований;
• организация и содержание муниципальных сетей коммунальных услуг (электричество, газ, вода, канализация, тепло и т. д.);
• муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения (связывающих населенные пункты в пределах данного муниципального образования); благоустройство и озеленение территории муниципального образования; другие вопросы (всего их более 30).

Муниципальное образование должно обладать собственностью.

Важнейшие объекты его собственности должны являться — земли, жилой фонд, прежде всего в городах: это не приватизированные жильцами дома и квартиры, а также помещения муниципальных учреждений образования, здравоохранения, предприятия культуры, торговли, бытового обслуживания и местной промышленности.

Для решения местных вопросов, муниципальное образование должно иметь денежные средства: составляется местный бюджет, то есть роспись доходов и расходов муниципального образования. Источники доходов должны образовывать:

• местные налоги и сборы, штрафы, отчисления от государственных налогов, установленные законом (транспортный налог, дорожный налог, сбор на нужды жилищного коммунального фонда);
• поступления от сдачи имущества в аренду или от его приватизации;
• отчисления от прибыли муниципальных предприятий (торговых, бытовых, промышленных); различные дотации.

Органы местного самоуправления в системе публичной власти Российской Федерации

Публичная власть в Российской Федерации (далее – РФ) имеет двухуровневую структуру:

1. Государственный уровень (органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти);
2. Местный (муниципальный) уровень (органы местного самоуправления, в том числе местная администрация).

На уровне местного самоуправления создаются исполнительные органы негосударственного характера, так как органы местного самоуправления — не входят в систему государственных органов исполнительной власти.

Законодатель устанавливает виды организаций, которые относятся к органам местного самоуправления, в самой общей форме. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органами местного самоуправления считаются избираемые непосредственно населением (выборные) и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными указанным Законом.

Органы местного самоуправления — это органы муниципального образования, создаваемые им для осуществления функций публичного управления на своей территории в целях обеспечения публичных интересов, развития экономики и социально-культурной сферы и решения иных местных вопросов жизнедеятельности населения.

Органы местного самоуправления для выполнения задач и функций публичного местного управления получают соответствующие полномочия, компетенцию.

К органам местного самоуправления относятся:

• представительный орган муниципального образования;
• глава муниципального образования;
• местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
• контрольный орган муниципального образования;
• иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Обязательным является наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации устанавливаются законом субъекта РФ, не противоречащим федеральному законодательству, с учётом исторических и иных местных традиций.

Представительный орган муниципального образования:

Представительным органом муниципального образования является выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Этот орган состоит из депутатов, которые избираются населением путем всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на основе соответствующих законодательных актов РФ и ее субъектов. Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Устав муниципального образования определяет численный состав представительного органа местного самоуправления и его полномочия.

Представительный орган муниципального образования принимает решения в коллегиальном порядке. В исключительную компетенцию этого выборного органа должно входить:

• принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений;
• утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
• принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
• определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
• определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
• определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
• определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
• контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Органы местного самоуправления имеют установленную различными законами и иными нормативными правовыми актами (уставами муниципальных образований) компетенцию, под которой понимаются полномочия этих органов публичной власти, осуществляемые ими в рамках предметов ведения местного самоуправления и для решения местных вопросов муниципального образования.

Глава муниципального образования:

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Законодательство РФ устанавливает случаи досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (например, смерть, отставка по собственному желанию, отрешение от должности, отзыв избирателями и т.д.).

Местная администрация:

Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Местной администрацией руководит Глава местной администрации на принципах единоначалия.

Главой местной администрации может быть Глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, который определяется в уставе муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования утверждает структуру местной администрации по представлению её Главы. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Законодатель устанавливает запреты, ограничения и полномочия Главы местной администрации, случаи их прекращения, порядок расторжения с ним контракта и т.д.

Контрольный орган муниципального образования:

В соответствии с уставом муниципального образования на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования формируется контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.).

Он образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Для объективности и беспристрастности контроля, функции контрольного органа муниципального образования могут быть делегированы (переданы) представительным органом муниципального образования – государственным контрольно-ревизионным структурам того-либо иного субъекта РФ.

Одним из важнейших элементом компетенции органов местного самоуправления и деятельности должностных лиц местного самоуправления являются подготовка и издание правовых актов по вопросам их ведения (НПА местного значения).

Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего Суда в случае — нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Высшее должностное лицо субъекта РФ может издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях:

1. Издания должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего российскому законодательству, если такие противоречия установлены соответствующим судом , а данное должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
2. Совершения должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности России и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Органы прокуратуры РФ и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют — надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Уполномоченные органы государственной власти осуществляют — контроль за реализацией органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Права органов местного самоуправления

Муниципальное самоуправление не относится к государственной власти. Но государственная власть передает (делегирует) муниципальным органам некоторые властные функции.

Важнейшее проявление функций власти, полученной от государства, — полномочие муниципальных органов издавать обязательные к исполнению нормативные акты, то есть решения, положения и постановления, которые содержат общеобязательные правила поведения (нормы). За нарушение или неисполнение таких нормативных актов предусмотрены меры ответственности, главным образом в виде штрафов. Конечно, подобные акты действуют только на территории данного муниципального образования и касаются только местных дел (вопросов местного значения).

Акты органов государственной власти и государственных должностных лиц, нарушающие права местного самоуправления, могут быть оспорены как недействительные в суде путем подачи иска гражданами, проживающими на территории муниципального образования, а также органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Нормы Закона города Севастополя 102-ЗС от 30.12.2014 г.

«О местном самоуправлении в городе Севастополе»:

Статья 1. Местное самоуправление.

1. 1. Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации признается, гарантируется и осуществляется на территории города Севастополя в пределах внутригородских муниципальных образований.
2. Местное самоуправление в городе Севастополе (далее — местное самоуправление) — форма осуществления жителями города Севастополя своей власти, обеспечивающая в пределах, установлены Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами города Севастополя, самостоятельное и под свою ответственность решение населением города Севастополя непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения города Севастополя с учётом исторических и иных местных традиций.

ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЯ:

(исчерпывающий перечень)

Статья 9. Вопросы местного значения внутригородских муниципальных образований города Севастополя

1. К вопросам местного значениявнутригородским муниципальных образованийотносятся:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета внутригородского района и контроль за исполнением данного бюджета;

2) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

3) разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории внутригородских муниципальных образований, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов;

4) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах внутригородского муниципального образования;

5) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах внутригородского муниципального образования;

6) организация охраны общественного порядка на территории внутригородского муниципального образования;

7) создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.

8) оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин;

9) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей внутригородского района услугами организаций культуры;

10) организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодёжью;

11) создание условий для массового отдыха жителей внутригородского муниципального образования и организация обустройства мест массового отдыха населения.

12) обеспечение условий для развития на территории внутригородского муниципального образования физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий.

1. Установленный настоящей статьёй перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований является исчерпывающим и не может быть изменён иначе как путём внесения изменений и (или) дополнений в настоящий Закон города Севастополя.
2. Предусмотренные федеральным законодательством полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в том случае, если вопросы местного значения определены настоящей статьёй.

Статья 10. Полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Севастополя.

1. К полномочиям органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Севастополя относятся:

1) принятие устава внутригородского муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

2) установление официальных символов внутригородского муниципального образования;

3) внесение инициативы по изменению границ территории внутригородского муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством;

4) утверждение местного бюджета и отчёта о его исполнении;

5) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчётов об их исполнении;

6) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности и осуществление от имени внутригородского муниципального образования правомочий по владению, пользованию и распоряжению таким имуществом;

7) определение порядка принятия решения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами; создание, реорганизация и ликвидация муниципальных предприятий и учреждений, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения;

8) определение порядка участия внутригородского муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

9) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

10) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

11) принятие решения об удалении главы внутригородского муниципального образования в отставку;

12) установление структуры органов местного самоуправления;

13) учреждение печатного и электронного средств массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей внутригородского муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии внутригородского муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;

14) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;

15) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ внутригородского муниципального образования, преобразования внутригородского муниципального образования;

16) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

17) создание условий для организации проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в порядке и на условиях, которые установлены федеральным законодательством;

18) создание условий для развития туризма;

19) организация местных и участие в организации и проведении городских праздничных и иных зрелищных мероприятий;

20) организация мероприятий по сохранению и развитию местных традиций и обрядов;

21) осуществление военно-патриотического воспитания граждан Российской Федерации на территории внутригородского муниципального образования;

22) организация и проведение досуговых мероприятий для детей и подростков, проживающих на территории внутригородского муниципального образования;

23) выдача разрешений на вступление в брак лицам, достигшим возраста шестнадцати лет, в порядке, установленном семейным законодательством Российской Федерации.

Ленинский муниципальный округ города Севастополя

Copyright © 2016-2023 Официальный сайт внутригородского муниципального образования города Севастополя — Ленинского муниципального округа Авторские права на фотографии из Интернет принадлежат их владельцам. Благодарим талантливых людей за возможность фиксировать и сохранять историю нашего Города. Будем рады сотрудничеству!

Методические рекомендации по определению нормативности муниципальных правовых актов

1.1. Настоящие методические рекомендации разработаны управлением региональной и муниципальной политики Правительства Ростовской области в соответствии с Областным законом от 06.08.2008 № 48-ЗС «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Ростовской области» и постановлением Правительства Ростовской области от 08.08.2012 № 742 «О порядке организации работы по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Ростовской области» (далее – регистр).

1.2. В соответствии с абзацем семнадцатым части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) муниципальный правовой акт – это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

1.3. Согласно пункту 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

1.4. Таким образом, к основным признакам муниципального нормативного правового акта относятся:

принятие (издание) правового акта в установленном порядке;

принятие (издание) правового акта управомоченным органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления;

наличие в правовом акте правовых норм (правил поведения);

обязательность для исполнения содержащихся в правовом акте правовых норм;

распространение содержащихся в правовом акте правовых норм на неопределенный круг лиц;

неоднократность применения правовых норм, содержащихся в правовом акте;

направленность правовых норм на урегулирование общественных отношений, на изменение или прекращение существующих правоотношений.

1.5. Только наличие всех вышеуказанных признаков в правовом акте позволяет сделать вывод о его нормативности.

2. Принятие (издание) правового акта в установленном порядке

2.1. Порядок принятия (издания) муниципального правового акта регулируется главой 7 Федерального закона, уставом муниципального образования, а также муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

2.2. Порядок принятия (издания) правового акта представляет собой установленную соответствующим нормативным правовым актом процедуру, включающую в себя:

1) выступление с правотворческой инициативой (внесение проекта муниципального правового акта);

2) согласование и визирование проекта правового акта;

3) подписание правового акта (принятие и подписание);

4) оформление принятого правового акта;

5) вступление правового акта в силу.

2.3. В соответствии с частью 1 статьи 46 Федерального закона проекты муниципальных правовых актов могут вноситься:

депутатами представительного органа муниципального образования;

главой муниципального образования;

иными выборными органами местного самоуправления;

главой местной администрации;

органами территориального общественного самоуправления;

инициативными группами граждан;

иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

Для отдельных видов правовых актов законом могут быть предусмотрены ограничения по составу субъектов правотворческой инициативы. Так, частью 12 статьи 35 Федерального закона устанавливается, что нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

2.4. Согласно части 2 статьи 46 Федерального закона порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Так, процедура внесения в представительный орган проектов решений устанавливается, как правило, регламентом представительного органа муниципального образования.

2.5. Согласование и визирование проекта правового акта осуществляется в порядке, устанавливаемом нормативным правовым актом соответствующего органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления.

Для проектов решений представительного органа может быть предусмотрена процедура их рассмотрения на заседаниях соответствующих комитетов и комиссий представительного органа.

Согласно части 4 статьи 44 Федерального закона проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

2.6. Процедура принятия нормативных правовых актов представительным органом муниципального образования устанавливается Федеральным законом, уставом муниципального образования, регламентом и иными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Согласно части 3 статьи 43 Федерального закона решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено указанным Федеральным законом (например, частью 5 статьи 44 Федерального закона предусмотрено, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования).

В соответствии с частью 13 статьи 35 Федерального закона нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования, подписываются главой муниципального образования.

Иные нормативные правовые акты подписываются руководителем органа местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления, принявшим (издавшим) нормативный правовой акт.

В случае отсутствия должностного лица местного самоуправления муниципальный нормативный правовой акт подписывается лицом, уполномоченным соответствующим правовым актом (уставом муниципального образования, регламентом органа местного самоуправления, распоряжением или приказом должностного лица) исполнять обязанности отсутствующего должностного лица.

2.7. В соответствии с частью 6 статьи 43 Федерального закона органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления пределах своих полномочий принимают (издают) следующие правовые акты:

— представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования;

— глава муниципального образования в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования (в случае, если он является председателем представительного органа муниципального образования) или постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, и распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации (если возглавляет местную администрацию);

— председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования;

— глава местной администрации в пределах своих полномочий издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации;

— иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

При оформлении правовых актов применяются требования ГОСТ Р6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов», введенные в действие постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 03.03.2003 № 65-ст «О принятии и введении в действие Государственного стандарта Российской Федерации».

Перечень требований к оформлению нормативных правовых актов может быть определен муниципальным нормативным правовым актом.

Не будут относиться к нормативным акты координационных и совещательных органов (коллегий, советов, комиссий), созданных при органах местного самоуправления, а также документы, утвержденные (подписанные) должностными лицами, но не оформленные в виде правового акта (поручения, резолюции и т.п.).

2.8. В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Соответствующая норма закреплена в части 2 статьи 47 Федерального закона.

Опубликование муниципального правового акта предполагает напечатание его текста в установленном официальном периодическом печатном издании, в котором воспроизводится полный идентичный текст акта.

Под обнародованием понимается иной, нежели опубликование, способ доведения нормативного правового акта до сведения граждан, обеспечивающий им возможность ознакомления с текстом указанного акта.

Порядок вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов определяется уставом муниципального образования с учетом вышеуказанных положений.

Федеральным законом предусмотрено исключение — нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации (статья 5).

Кроме того, частью 8 статьи 44 Федерального закона предусмотрено, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Согласно части 3 статьи 47 Федерального закона порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Пунктом 7 части 1 статьи 17 Федерального закона органы местного самоуправления наделены полномочием по учреждению печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.

Учреждение данного средства массовой информации является правом, а не обязанностью органов местного самоуправления. Следовательно, муниципальные нормативные правовые акты могут публиковаться в иных средствах массовой информации, если это установлено уставом муниципального образования или иным муниципальным нормативным правовым актом и обеспечивает возможность ознакомления с ними граждан.

3. Принятие (издание) правового акта управомоченным органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления

3.1. Наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом и Областным законом от 28.12.2005 № 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области».

В структуру органов местного самоуправления муниципального образования в обязательном порядке входит представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация. Кроме того, уставом муниципального образования может быть предусмотрен контрольный орган муниципального образования и иные органы местного самоуправления.

Таким образом, акты органов или должностных лиц, не предусмотренных уставом муниципального образования, не могут быть отнесены к нормативным, так как указанные органы (должностные лица) не наделены полномочием по принятию (изданию) муниципальных правовых актов (например, коллегия местной администрации).

3.2. Компетенция органов местного самоуправления определяется в соответствии с Федеральным законом и уставом муниципального образования.

3.3. Федеральным законом установлена исключительная компетенция некоторых органов.

3.4. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

3.5. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

3.6. Местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

3.7. Таким образом, орган местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления вправе издавать правовые акты только в пределах полномочий, закрепленных за ними федеральными и областными законами, уставом муниципального образования.

4. Наличие в правовом акте правовых норм (правил поведения)

4.1. В самом общем виде правовая норма представляет собой правило поведения, устанавливающее модель поведения участников общественных отношений.

4.2. Правовая норма состоит из трех частей: гипотезы, диспозиции и санкции.

4.3. Гипотеза — это та часть правовой нормы, которая указывает на конкретные обстоятельства (условия), при наличии или отсутствии которых и реализуется эта норма. Гипотеза содержит условия, с помощью которых удается определить, подпадает ли конкретная ситуация под действие данной правовой нормы.

Например, гипотезой нормы права, содержащейся в муниципальном правовом акте, могут выступать его положения, определяющие сферу действия акта («Настоящее постановление устанавливает порядок …», «Действие решения распространяется на …»), положения текста акта, определяющие круг лиц, на которых он распространяется и т.д.

4.4. Диспозиция представляет собой часть правовой нормы, которая содержит правило или модель поведения участников регулируемых отношений. Она является центральным элементом правовой нормы.

Исходя из содержания диспозиции нормы права подразделяются на управомочивающие, обязывающие и запрещающие.

В управомочивающих нормах делается акцент на предоставление права, в обязывающих нормах на субъекта правоотношений четко возлагается обязанность совершать определенные действия, а в запрещающих — обязанность не совершать то или иное действие. Необходимо учитывать также, что многие правовые нормы могут содержать в себе одновременно и правомочие, и обязанность, а иногда и запрет, потому что каждое субъективное право предполагает наличие соответствующей юридической обязанности, а юридическая обязанность — запрет совершать определенные действия, нарушающие правомочия субъекта права.

4.5. Санкция — часть правовой нормы, которая указывает на неблагоприятные последствия, возникающие в результате ее нарушения, то есть это меры наказания, ответственность за несоблюдение нормы права.

В нормативном правовом акте не всегда содержатся все структурные элементы правовой нормы.

Так, органы местного самоуправления, как правило, не обладают полномочиями по установлению ответственности за нарушение правовых норм. В связи с этим, в муниципальных правовых актах редко имеется санкция за их неисполнение. Ответственность за нарушение муниципального нормативного правового акта устанавливается федеральным и областным законодательством. Это значит, что санкция соответствующей правовой нормы не отсутствует, а содержится в другом нормативном правовом акте. Также в другом правовом акте или в другой части того же акта может содержаться диспозиция нормы.

5. Обязательность для исполнения содержащихся в правовом акте правовых норм

5.1. Норма права представляет собой правило поведения общего характера, обязательное к исполнению всеми лицами независимо от их желания. То есть, обязательность нормы права означает обязательное выполнение ее предписаний каждым субъектом, оказавшимся в условиях, предусмотренных данной нормой.

5.2. В соответствии с частью 3 статьи 7 Федерального закона муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Следовательно, положения акта являются обязательными, кроме случаев, прямо предусмотренных актом. Например, в муниципальных правовых актах могут использоваться следующие формулировки, говорящие о необязательности их исполнения: «рекомендовать», «предложить» и т.п. Такие положения не являются нормативными.

6. Распространение содержащихся в правовом акте правовых норм на неопределенный круг лиц

6.1. Субъектами, на которых направлено действие правовых норм, выступают не конкретные, перечисленные поименно субъекты, а однородные категории лиц, то есть, норма права регулирует поведение неопределенного круга лиц.

6.2. Лица, участвующие в регулируемом правовой нормой правоотношении, не могут быть заранее персонально определены.

6.3. Так, муниципальный правовой акт об установлении размеров должностных окладов работникам местной администрации будет являться нормативным, несмотря на то, что на момент принятия (издания) акта известны поименно все сотрудники местной администрации. Неопределенность круга лиц в данном случае заключается в том что, установление должностных окладов не привязано к конкретным людям, а распространяется на всех лиц, как замещающих должности в местной администрации на момент принятия (издания) правового акта, так и на тех, кто поступит на муниципальную службу в будущем.

В то же время, правовой акт о принятии на работу и установлении должностного оклада конкретному сотруднику не будет являться нормативным, так как субъект правового регулирования персонально определен, и распространяться данный правовой акт будет только на определенного человека.

7. Неоднократность применения правовых норм, содержащихся в правовом акте

7.1. Нормативный правовой акт должен быть рассчитан на неоднократное применение, многократную его реализацию.

7.2. Правовой акт ненормативного характера, как правило, исполняется его однократным применением, носит разовый характер.

7.3. Однократность применения должна быть четко зафиксирована в самом акте. Это может быть сделано, например, путем указания конкретного события, с наступлением которого связано издание правового акта (например, порядок празднования дня города в 2008 году). Если сам акт такого указания не содержит, следует считать возможность его применения неоднократной.

7.4. Следует учитывать, что даже правовые акты, регулирующие сходные правоотношения, в зависимости от указанного признака могут быть как нормативными, так и ненормативными.

Так, например, решение представительного органа муниципального образования о порядке учета предложений граждан по проекту устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений будет являться нормативным, если оно принято безотносительно к конкретному проекту и рассчитано на применение ко всем случаям принятия устава либо внесения в него изменений.

И, наоборот, такое решение является ненормативным, если в самом правовом акте будет содержаться привязка к определенному проекту, по которому устанавливается порядок учета предложений граждан. Такой правовой акт рассчитан на однократное применение и после принятия соответственно устава либо муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений действовать не будет.

7.5. От актов, рассчитанных на однократное применение, следует отличать акты с заранее определенным сроком действия, но при этом предусматривающие возможность их неоднократного применения в течение этого срока.

8. Направленность правовых норм на урегулирование общественных отношений, на изменение или прекращение существующих правоотношений

8.1. Общественные отношения представляют собой отношения людей между собой, складывающиеся в определенных формах, в конкретных условиях места и времени.

8.2. Основной задачей принятия (издания) нормативного правового акта является регулирование общественных отношений. Вместе с тем, нормативные правовые акты могут быть направлены на изменение или прекращение существующих правоотношений (общественных отношений, уже урегулированных нормой права).

8.3. К актам, направленным на изменение правоотношений, относятся муниципальные правовые акты о внесении изменений в муниципальные нормативные правовые акты либо приостанавливающие их действие. Акты, направленные на прекращение правоотношений, — это муниципальные правовые акты о признании утратившими силу, отмене муниципальных нормативных правовых актов.

8.4. Таким образом, муниципальный правовой акт, вносящий изменения, приостанавливающий действие, признающий утратившим силу либо отменяющий муниципальный нормативный правовой акт или его часть, будет также являться нормативным.

9. Заключительные положения

9.1. Муниципальный правовой акт, в котором отсутствует хотя бы один из перечисленных признаков, нормативным не является и включению в регистр не подлежит. Исключение составляют правовые акты, вносящие изменения в ненормативные положения нормативных правовых актов (например, изменение состава комиссии, поручения конкретным должностным лицам). Такие акты в регистр включаются.

Примерные перечни муниципальных нормативных правовых актов и муниципальных правовых актов, не являющихся нормативными

1. К нормативным, как правило, будут относиться муниципальные правовые акты:

о создании органов местного самоуправления и органов местной администрации с правами юридического лица, об утверждении положений об этих органах, их регламентов, структур, штатных расписаний, иные акты, содержащие полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок их деятельности;

об утверждении общеобязательных правил, порядков, положений, инструкций, методик и т.п.;

о местном бюджете, об установлении тарифов, размеров налоговых, арендных и иных платежей, льгот по ним;

об установлении размеров оплаты труда, иных выплат индивидуально неопределенному кругу лиц;

о программах социально-экономического развития муниципального образования;

устанавливающие полномочия и порядок деятельности комиссий, советов и иных органов при органах местного самоуправления;

об установлении иных правовых норм;

о внесении изменений в нормативные правовые акты (в том числе изменений, не содержащих норм права, например, об изменении составов комиссий);

о порядке вступления в силу нормативных правовых актов, приостановлении или возобновлении их действия, признании их утратившими силу и т.п.

2. Не могут, как правило, быть отнесены к нормативным муниципальные правовые акты:

о назначении, увольнении, командировках, поощрении, применении дисциплинарных взысканий, присвоении почетного звания и т.п.;

о выделении денежных средств, предоставлении или изъятии земли и иного имущества, установлении льгот и преимуществ конкретным гражданам и организациям;

о созыве заседаний, собраний, совещаний и т.п.;

о внесении проектов актов на рассмотрение, согласование и т.п.;

о создании, реорганизации, ликвидации, наименовании и переименовании организаций;

о выдаче или отказе в выдаче разрешений, согласований;

организационно-распорядительного характера (поручения, планы мероприятий и т.п.);