Местное самоуправление как основа конституционного строя

1. Местное самоуправление как основа конституционного строя

Местное самоуправление согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении составляет одну из основ любого демо­кратического строя. “Принцип местного самоуправления, — гла­сит статья 2 Хартии, — должен быть признан в законодательстве страны, и, по возможности, в конституции страны”.

Конституция Российской Федерации, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящие выражение прежде всего в народо­властии, разделении властей на законодательную, исполнитель­ную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. Конституция Российской Фе­дерации признает и гарантирует местное самоуправление в ста­тьях 3, 12, 130—133 и др. Основываясь на конституционных положениях, Федеральный закон “Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. в статье 2 констатирует: “Местное самоуправ­ление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации”.

Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организа­ции и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране.

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление де­централизованной системы управления, закрепление иных (неже­ли в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федера­ции и органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, закрепляя местное само­управление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со статьей 12 Конституции Россий­ской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государст­венной системы управления.

В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, целиком и полнос­тью руководящей деятельностью местных органов власти, заслу­шивающей отчеты и имеющей право отмены их решений.

Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конститу­ция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуп­равление в пределах своих полномочий самостоятельно. Таким образом, закрепление местного самоуправления в качестве осно­вы конституционного строя, одного из главных принципов орга­низации и осуществления управления страной, предполагает вы­деление особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответст­венны прежде всего перед своим населением. Конституция Рос­сийской Федерации не дает исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, Федераль­ный закон “Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. опреде­ляет предметы ведения местного самоуправления, а также разгра­ничивает полномочия органов государственной власти Россий­ской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.

В соответствии со статьей 16 Конституции Российской Феде­рации положения статей 3 и 12 главы 1 Конституции Российской Федерации, гарантирующие местное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конститу­цией. Никакие другие нормы Конституции не могут противоре­чить ее положениям о местном самоуправлении, закрепленным в главе 1 Конституции Российской Федерации.

Местное самоуправление как основа конституционного строя

Статья 1. Местное самоуправление

1. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

2. Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление как основа конституционного строя

Эскиев, М. А. Местное самоуправление как основа конституционного строя / М. А. Эскиев. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2016. — № 12 (116). — С. 654-657. — URL: https://moluch.ru/archive/116/31439/ (дата обращения: 17.09.2023).

Местное самоуправление — это форма народовластия, признак демократического строя, наличия гражданского общества. Местное самоуправление завершает систему органов власти страны. Это то последнее звено, где должны исполняться законы и решения государственной власти. Реальная жизнь людей тесно связана с местным самоуправлением, поэтому оно — самая близкая к человеку власть, постоянно решающая множество вопросов в его интересах. Местное самоуправление, согласно Европейской Хартии местного самоуправления, составляет одну из основ любого демократического самоуправления, составляет одну из основ любого демократического строя. Статья 12 Конституции РФ, в соответствии с которой в РФ признается и гарантируется местного самоуправления, относится к главе 1 Конституции РФ — основы конституционного строя. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ прямо говорит о том, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ.

Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в стране, децентрализацию управления.

Конституция РФ гарантирует организационную обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти. Обособленность позволяет говорить об определенной автономии местного самоуправления в системе органов публичной власти, но не об исключении его из структуры государства. Принцип организационной обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти был провозглашен и является одной из основных гарантий самостоятельности местного самоуправления, в решении вопросов местного значения исходя из исторических, национальных и иных местных традиций, и особенностей. Организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти предусматривает:

− самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления;

− недопустимость назначения на должность, утверждения в должности должностных лиц местного самоуправления, формирования органов местного самоуправления органами или должностными лицами государственной власти;

− отсутствие подчиненности и подотчетности органов и должностных лиц местного самоуправления государственным органам;

− недопустимость выдачи предписаний, дачи указаний, непосредственного руководства деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти (возможно лишь законодательное регулирование в установленных федеральным законом пределах и по указанным вопросам);

− самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и невозможность отмены муниципальных правовых актов иначе как самими органами, их принявшими, или судом;

− установление правила, согласно которому должностные лица местного самоуправления и муниципальные служащие не относятся к категории государственных служащих.

Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Российское законодательство признает основным субъектом местного самоуправления муниципальное образование, называя лишь территориальные типы муниципальных образований, но не давая определения этому понятию. При этом фактически обладает правом на самоуправление не территория, а определенный территориальный коллектив, находящийся на территории муниципального образования и неразрывно связанный с ним. Сопоставляя этот факт и конституционные нормы о народе РФ как источнике власти, можно сделать вывод о том, что правом на местное самоуправление обладает население, проживающее на локальной, законодательно определенной территории, объединенное общими интересами в решении определенного круга вопросов. Местное самоуправление осуществляется в РФ повсеместно на всей территории РФ.

Статья 130 Конституции РФ закрепляет, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Конституция РФ исходит из того, что право местного самоуправления осуществляется населением, как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.

Право населения на осуществление местного самоуправления обеспечивается правом каждого гражданина РФ на осуществление местного самоуправления. Признавая право населения на осуществление местного самоуправления, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления данного права.

Государство признает и защищает равным образом наряду с другими формами собственности муниципальную собственность – экономическую основу реализации права населения на местное самоуправление.

Государство признает право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Поскольку Российская Федерация в 1998 г. ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления, которая с тех пор в соответствии с существующими нормами международного права действует и на территории России и включена в российскую правовую систему, то немаловажно учитывать и определение местного самоуправления, существующее в этом международно-правовом акте. Итак, в соответствии с Европейской Хартией, под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность местных властей регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (ч. 1 ст. 3). Обратим внимание, что в официальных переводах Европейской Хартии на русский язык имеются некоторые расхождения с оригинальными текстами, говорящими о публичных, общественных делах.

В то же время, ключевой в данном определении можно считать формулировку «право и реальная способность» решать так называемые местные дела. При этом определение также содержит указание на властные полномочия местного самоуправления (право издания общеобязательных предписаний по вопросам собственной компетенции) и деятельности аспект (управление делами сообщества). Реальная способность регулировать и управлять так называемыми местными делами (т. е. делами сообщества) предполагает не только наличие законодательно установленных и гарантированных государством возможностей, но и фактическое наличие необходимых ресурсов — в первую очередь, материальных и финансовых, однако и организационных тоже. Безусловно, вопрос о достаточности ресурсов является дискуссионным не только в России, но и в других европейских странах. Однако страны с устоявшейся системой местного самоуправления, в которых сам институт местного самоуправления признан не только на словах и в законодательстве, но и на практике, выработали гибкие механизмы наделения ресурсами, позволяющими местному самоуправлению эффективно решать вопросы, отнесенные к его компетенции.

Понятие «орган местного самоуправления».

Законодатель устанавливает виды организаций, которые относятся к органам местного самоуправления, в самой общей форме. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления считаются избираемые непосредственно населением (выборные) и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными указанным Законом.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130). При определении понятия местного самоуправления в Федеральном законе № 131-ФЗ акцент делается на. деятельности населения и (или) органов местного самоуправления, решающих вопросы местного значения. Отсюда следует два вывода.

Во-первых, органы местного самоуправления наряду с отдельными гражданами, населением всего муниципального образования или его части являются основными субъектами в системе местного самоуправления. При этом в силу того, что органы местного самоуправления формируются на основе волеизъявления населения, граждане считаются первичными субъектами местного самоуправления, а органы — вторичными субъектами.

Во-вторых, поскольку местное самоуправление — одна из форм осуществления народом своей власти, то все органы местного самоуправления (как выборные, так и невыборные) должны приобрести свои властные полномочия через процедуру, прямо или косвенно связанную с проявлением воли граждан на выборах. Значит, другими (невыборными) органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры, решающие вопросы местного значения, а лишь те, которые сформированы органами или должностными лицами, получившими свои полномочия на муниципальных выборах.

Именно эти две возможности формирования органов местного самоуправления — непосредственно на выборах или путем образования представительным органом — отражены теперь в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерацию» № 131-ФЗ. В статье 2 этого закона органами местного самоуправления называются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В практической деятельности муниципалитетов бывали случаи, когда документы и решения, подписанные руководителем комитета по управлению муниципальным имуществом, созданного и действующего как подразделение местной администрации, были признаны судом не имеющими юридической силы из-за отсутствия правового статуса органа местного самоуправления у данного комитета.

Важно, чтобы статус органа местного самоуправления получили те организационные структуры в системе местного самоуправления данного поселения, которые созданы для принятия самостоятельных решений, касающихся непосредственно граждан, общественных объединений, субъектов хозяйственной деятельности, а также органов публичной власти, т. е. любых физических или юридических лиц, находящихся на территории этого поселения.

Для малых поселений может быть достаточно, чтобы статус органа имели глава поселения, местная администрация и представительный орган, а также контрольный орган, в том числе единоличный (например, ревизор), при условии его формирования. Несмотря на то, что названные органы могут состоять из структурных единиц, созданных с целью обеспечения деятельности этих органов, подготовки проектов их решений, сами решения будут принимать и подписывать органы, в полномочия которых это входит согласно уставу поселения.

Для более крупных поселений, а также муниципальных районов и городских округов, статус органа местного самоуправления могут получить также финансовый орган, комитет по управлению имуществом, территориальные подразделения местной администрации, созданные в отдельных населенных пунктах данного поселения или района, и другие органы. Такие органы будут относится к категории иных в структуре органов местного самоуправления, данного муниципального образования. Компетенция каждого из них должна быть зафиксирована в уставе, тогда они будут вправе сами принимать и подписывать решения в рамках своей компетенции.

Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — А. Ф. Нурисламов

В статье рассмотрено местное самоуправление как основа конституционного строя. Проанализированы нормативные акты как российской Федерации, так и международного уровня. Выявлено влияние на другие основы конституционного строя, а также их взаимодействие. Также рассмотрено воздействие местного самоуправления как основы конституционного строя на общественные и политические процессы. Выявлены проблемы реализации независимости местного самоуправления на практике.

Похожие темы научных работ по политологическим наукам , автор научной работы — А. Ф. Нурисламов

LOCAL SELF-GOVERNANCE AS THE BASIS OF THE CONSTITUTIONAL SYSTEM OF THE RUSSIAN FEDERATION

The article considers local self-government as the basis of the constitutional system. The regulatory acts of both the Russian Federation and the international level are analyzed. The influence on other foundations of the constitutional system, as well as their interaction, is revealed. The impact of local government , as the basis of the constitutional system, on social and political processes is also considered. Identified problems in the practical implementation of the independence of local self-government.

Текст научной работы на тему «Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации»

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ОСНОВА КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

А.Ф. Нурисламов, студент

Научный руководитель: И.Р. Аминов, канд. юрид. наук, доцент Башкирский государственный университет (Россия, г.Уфа)

Аннотация. В статье рассмотрено местное самоуправление как основа конституционного строя. Проанализированы нормативные акты как российской Федерации, так и международного уровня. Выявлено влияние на другие основы конституционного строя, а также их взаимодействие. Также рассмотрено воздействие местного самоуправления как основы конституционного строя на общественные и политические процессы. Выявлены проблемы реализации независимости местного самоуправления на практике.

Ключевые слова: местное самоуправление, конституционные основы, власть, децентрализация, конституция, местное население, конституционный строй.

Местное самоуправление выступает в роли показателя уровня демократического развития страны, говорит о развитости страны как в социальной, так и в правовой сфере, является свидетельством наличия гражданского общества в том или ином государстве. Ведь именно на уровне местного самоуправления решается большинство вопросов наиболее близких к каждому человеку и непосредственно затрагивающих его интересы и воздействующих на его жизнедеятельность, таких вопросов как: вопросы образования, медицины, дорожного строительства, жилищно-коммунальные и иные. Таким образом, местное самоуправление является одним из важнейших институтов обеспечивающих соблюдение интересов населения.

Учитывая такую значимость данного института, он не мог быть не признан на международном уровне. Так Европейская хартия местного самоуправления в своей преамбуле признает, что власть на местном уровне является прямым показателем демократии власти в стране. В статье же второй закреплено то, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве, в конституции государства [1, ETS № 122].

В то же время Российской Федерации, по мнению Аминова И.Р., присуща многоконфессиональная структура и многона-циональность, в которых субъекты не по-

хожи друг на друга [2, с. 144-146]. С данным мнением сложно не согласиться, ведь территория России исторически складывалась на обширных территориях, заселенных разными народами с различными культурными особенностями.

Данные факты поспособствовали тому, что Россия пошла дальше, предложенного хартией порядка закрепления принципа о местном самоуправлении в конституции государства и закрепило данный принцип в главе первой Конституции Российской Федерации, где закреплены основы конституционного строя. Данная глава имеет особое значение для государственного строя, ведь под основами конституционного строя понимается система закрепляемых в конституции фундаментальных принципов устройства публичной власти и общества [3, с. 538]. Важность данной главы отражается также в особенном порядке ее изменения, так изменения данной главы могут быть внесены только путем принятия новой конституции на референдуме.

Закрепляя местное самоуправление как основу конституционного строя, законодатель устанавливает его независимость путем организационной и функциональной обособленности от органов государственной власти, однако в то же время самоуправление остается и признается формой власти народа России, таким образом появляется возможность более гибко разре-

шать вопросы местного значения, опираясь не только на органы государственной власти, а отталкиваясь от исторических и традиционных особенностей того или иного муниципального образования, что в свою очередь, по нашему мнению, позволит разрешать данные проблемы более эффективно.

Однако следует обратить внимание на то, что местное самоуправление, как основа, закрепляется не только статьей 12 Конституции Российской Федерации. Так положение, закрепляющее за муниципалитетами власть, исходит не только из статьи 12 Конституции, но и непосредственно закреплено в части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации, где установлено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления [4, ст. 12]. То есть самоуправление признается нижним уровнем осуществления власти, что, как уже отмечалось ранее, делает этот уровень власти наиболее близким к населению.

В то же время нельзя упустить тот факт, что для решения вопросов местного значения и осуществления иных функций необходима определенная материальная база. Именно для этих целей конституция прямо закрепляет муниципальную собственность, как одну из признаваемых государством и защищаемых им в равной степени форм собственности. Данное положение позволяет местному населению управлять муниципальной собственностью, в ходе чего происходит объединение индивида и непосредственно самого местного сообщества, а так как при управлении муниципальной собственностью так или иначе решаются вопросы местного значения и осуществляются определенные публичные функции, то происходит и единение местного сообщества с государством, что не может не сказываться на государственной стабильности.

В статье же 9 установлено право муниципалитетов владеть землей и природными ресурсами, что также способствует формированию бюджета независимо от государственных органов, а, следовательно, и порождает организационную незави-

симость муниципалитетов при осуществлении деятельности.

Будучи независимой организационно от органов государственной власти, местное самоуправление также способствует единству страны как в экономическом, так и политическом аспекте. Способствование заключается в том, что децентрализация власти приводит к тому, что при определенных обстоятельства, таких как, например, достаточно сильное экономическое положение субъектов и ослабление федеральной власти, в субъектах могут возникнуть тенденции к сепаратизму. Однако муниципалитеты, являясь независимыми от органов государственной власти субъектов, выступают в качестве своеобразной децентрализации в субъекте, который представляет в свою очередь децентрализацию непосредственно федеральной власти. Таким образом, интересы муниципалитетов будут противоречить интересам субъекта, так как для муниципалитетов важным фактором функционирования является единая территория, на которой распространены единые правовые нормы и нет ограничений для содействия с другими муниципалитетами федерации. Иными словами, федеральная власть и местное самоуправление имеет схожие интересы, а, следовательно, муниципальные образования выступают в роли сдерживающего фактора от сепаратистских устремлений субъектов федерации.

Однако, как уже отмечалось ранее, организационная независимость является целью, идеалом к которому следует стремиться, так как на практике и в законодательстве все еще есть моменты, которые так или иначе способствуют закреплению зависимости органов местного самоуправления от государственной власти. Так, например, бюджет муниципальных образований в большой его части формируется средствами передаваемыми органами государственной власти. Так, согласно статье 58 бюджетного кодекса, законом субъекта может устанавливаться нормативы отчислений в местные бюджеты из федеральных налогов и сборов [5, ст. 58]. В то же время существенную часть бюджета субъектов составляют субвенции, дотации

и субсидии. Все это не может не способст- тельность населения, но и в качестве поли-вовать некоторой материальной, а как тического инструмента. Закрепленные в следствие и организационной независимо- конституции положения способствую так-сти органов местного самоуправления от же и демократизации общества и незави-органов государственной власти. симой деятельности муниципалитетов от

На основании сказанного выше можно органов государственных органов. Однако сделать вывод, что закрепление местного принцип местного самоуправления все же самоуправления как основы конституци- остается на данный момент лишь целью онного строя оправдано и способствует развития государства и общества, так как стабильности государства и общества в на практике все еще остается фактическая целом. Местное самоуправление выступа- зависимость органов местного самоуправ-ет не только в качестве института, непо- ления от государственной власти. средственно регулирующего жизнедея-

1. Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985. ETS N 122 // Официальный интернет-портал правовой информации. — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://base.garant.ru/2540485/ (дата обращения 3.12.2019).

2. Аминов И.Р., Мирвалеев А.М. К вопросу об основах местного самоуправления в российской Федерации // Актуальные вопросы права, экономики и управления. Сборник статей VII Международной научно-практической конференции. — 2017. — С. 144-146

3. Кокотов А.Н., Кукушкин М.И. Конституционное право России: учебник. — М.: Юристъ, 2003. — 538 с.

4. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 N 145-ФЗ \\ Официальный интернет-портал правовой информации. — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=181629488807917641746214523&ca cheid=E772C9E99FCC4C7AEEC4B7AEC4F2CD46&mode=splus&base=LAW&n=336780&rn d=A967CB86734DA5FEFB8853776B36A54D#3vu5csfpavw (дата обращения 4.12.2019).

5. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Официальный интернет-портал правовой информации. — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://pravo.gov.ru/konstituciya/ (дата обращения 5.12.19)

LOCAL SELF-GOVERNANCE AS THE BASIS OF THE CONSTITUTIONAL SYSTEM

OF THE RUSSIAN FEDERATION

A.F. Nurislamov, Student

Supervisor: I.R. Aminov, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor Bashkir State University (Russia, Ufa)

Abstract. The article considers local self-government as the basis of the constitutional system. The regulatory acts of both the Russian Federation and the international level are analyzed. The influence on other foundations of the constitutional system, as well as their interaction, is revealed. The impact of local government, as the basis of the constitutional system, on social and political processes is also considered. Identified problems in the practical implementation of the independence of local self-government.

Keywords: local government, constitutional foundations, power, decentralization, constitution, local population, constitutional system.