Что относится к объектам права публичной собственности

Что относится к объектам права публичной собственности

ГК РФ Статья 214. Право государственной собственности

1. Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).

2. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

3. От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в статье 125 настоящего Кодекса.

4. Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (статьи 294, 296).

Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

5. Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом.

Объекты и субъекты публичного права

В качестве объектов государственной и муниципальной собственности выступают:

• все виды недвижимости (в том числе предприятия и имущественные комплексы, земельные участки, нежилые помещения и жилищный фонд, сооружения и здания производственного, непроизводственного назначения, средства производства, оборудование, транспортные средства, предметы потребительского, бытового характера; , которые принадлежат публично-правовым образованиям (акции акционерных обществ (АО), вклады в банках, кредитных учреждениях, валютные ценности и иностранная валюта);
• памятники истории и культуры.

В законодательстве особо выделяются объекты публичного права – объекты исключительной собственности, которые находятся в государственной собственности. Исключительной собственностью выступает только федеральная собственность.

Объекты исключительной федеральной собственности:

• объекты, представляющие основу национального богатства государства (художественные ценности, объекты природного и историко-культурного наследия и др.);
• объекты, обеспечивающие функционирования федеральных органов управления и власти, необходимые для решения общегосударственных задач (государственная казна, имущество научно-исследовательских учреждений, вузов, вооруженных сил и т.д.);
• объекты оборонного производства (в частности, предприятия, которые производят элементы и системы вооружения и т.д.);
• объекты отраслей, которые обеспечивают жизнедеятельность всего народного хозяйства страны, развитие отдельных отраслей народного хозяйства РФ (предприятия топливно-энергетического комплекса, предприятия добывающей промышленности и т.д.) и др.

Существует федеральная собственность, которая может быть передана в собственность субъектов Федерации. Это имущество, находящееся в государственной собственности (федеральной и региональной). К такому имуществу относятся: предприятия автомобильного транспорта, предприятия рыбопромысловой промышленности, зверосовхозы, предприятия энергетического и атомного машиностроения, специальные и профессиональные учебные заведения и т.д.

Объекты публичной собственности передаются в муниципальную собственность: жилой и нежилой фонд, жилищно-эксплуатационные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры, ремонтно-строительные предприятия и т.д. До момента определения собственника все объекты относятся к федеральной собственности.

Виды объектов публичного права: объекты исключительной федеральной собственности; объекты федеральной собственности, передающиеся в собственность субъектов РФ; объекты собственности субъектов РФ; объекты муниципальной собственности.

Ценные бумаги как объект публичного права

Ценные бумаги являются объектами публичного права в тех случаях, когда их эмитентами не являются публично-правовые образования. В других случаях ценные бумаги представляют определенные обязательства публично-правовых образований перед держателями (государственные, муниципальные облигации).

Ценные бумаги являются имуществом публично-правового образования, если оно приобретает ценные бумаги, выданные другими субъектами (акции акционерных обществ). Отличительная особенность акций как объекта публичного права является то, что они выступают одновременно средством управления АО и предметом управления публичным имуществом.

Земля как объект публичного права

Земля как публичная собственность обладает особым правовым режимом. Порядок определения земельных объектов устанавливается нормативными актами. В настоящее время законодательно закреплен дуализм земельной публичной собственности.

Все публичные земли можно разграничить на земли, которые находятся в собственности какого-то определенного публичного собственника и земли, находящиеся в неразграниченной публичной бессубъектной собственности.

ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» закрепил перечень земельных участков, подлежащих разграничению на основе права собственности. Это земельные участки, которые предоставили органам власти публичного образования, казенным предприятиям, некоммерческим организациям и унитарным предприятиям; земельные участки, занятые строениями, зданиями, сооружениями, которые находятся в собственности публичного образования и другие земли, и участки, предусмотренные федеральными законами.

Субъекты публичного права

Для публично-правовых образований характерна множественность субъектов. К субъектам публичного права относятся: Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования. РФ и субъекты РФ являются государственными образованиями. Их представляют органы, которые входят в систему органов государственной власти.

Субъектом публичного права является публично-правовое образование, для которого характерен двойной статус: обладает властными полномочиями и является равноправным и самостоятельным участником гражданско-правовых отношений.

В современном мире рассматривается подход, при котором происходит разграничение одноименных лиц: в гражданских отношениях действует хозяйственная публичная организация, а в публично-правовых публично-властная организация. Это два различных субъекта, носящих одно название (к примеру, Российская Федерация).

В субъектном составе публичного права выделяют:

• собственность государственных органов в качестве обособленных хозяйствующих субъектов;
• меновая собственность (при которой государство рассматривается в качестве частного собственника товара);
• фидуциарная собственность;
• товарная собственность государства (государство выступает особым юридическим лицом, которое признается формальным собственником);
• разделенная собственность (одно имущество является одновременно собственностью государственного органа и государства).

Теория многоуровневого характера публичной собственности представляет собой этап перехода к рыночным отношениям от монополистической собственности. Государство при этом сохраняет статус собственника первого уровня, субъекты РФ – собственники второго уровня, включенные в систему единой государственной власти.

3. Объекты права публичной собственности

В качестве объектов как государственной, так и муниципальной собственности могут выступать различные виды недвижимости, включая земельные участки, предприятия и другие имущественные комплексы, жилищный фонд и нежилые помещения, здания и соору­жения производственного и непроизводственного назначения, а так­же оборудование, транспортные средства и иные «средства производ­ства» и предметы бытового, потребительского характера. В состав публичного имущества входят и принадлежащие публично-правовым образованиям ценные бумаги, в частности акции приватизированных предприятий, ставших акционерными обществами, вклады в банках и других кредитных учреждениях, валютные ценности, а также раз­личные памятники истории и культуры.

Российская Федерация и ее субъекты могут быть собственника­ми любого имущества, в том числе изъятого из оборота или ограни­ченного в обороте (ст. 129 ГК). Фактически субъекты РФ в настоя­щее время являются собственниками лишь отдельных видов изъято­го из оборота имущества. Муниципальные же образования могут быть собственниками ограниченного в обороте имущества только по специальному указанию закона и не вправе иметь в собственности вещи, изъятые из оборота.

Объекты публичной собственности распределяются между Рос­сийской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образовани­ями как самостоятельными собственниками принадлежащего им

1 См., например: Сосна С.А. О концепции общественного достояния // Государ­ство и право. 1996. № 2; Мазаев В.Д. Публичная собственность в России. С. 58—63. Данным понятием предлагается охватывать давно известную категорию объектов, изъятых из оборота, но переданных затем в «непосредственную собственность народа (нации)», который не имеет и не может иметь гражданской правосубъектности.

Раздел IV

Право публичной собственности

Глава 21 § 1 (3)

имущества. Порядок отнесения государственного имущества к феде­ральной собственности и к собственности субъектов Федерации дол­жен устанавливаться специальным законом (п. 5 ст. 214 ГК). Пока та­кой закон имеется лишь применительно к одному виду публичного имущества — земельным участкам (ст. 16—19 ЗК) 1 .

В отсутствие общего закона сохраняет силу Постановление Вер­ховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на феде­ральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной об­ласти, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» 2 . Согласно этому законодательному акту все государственное имущество, за исключением прямо опре­деленного в качестве муниципальной собственности (приложение 3 к названному постановлению) 3 , предполагается федеральным. Послед­нее разделено на:

исключительно федеральное имущество (перечисленное в приложе­нии 1);

федеральное имущество, которое может быть передано в собствен­ность субъектов Федерации (перечисленное в приложении 2).

1 См.: Федеральный закон от 17 июля 2001 г. № 101 ФЗ «О разграничении госу­дарственной собственности на землю» // СЗ РФ. 1998. № 28. Ст. 3354. Согласно его правилам право собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципаль­ных образований на конкретные земельные участки возникает в соответствии с их перечнями, составленными федеральным органом исполнительной власти, согласо­ванными с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления и утвержденными Правительством РФ.

2 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 3. Ст. 89; Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 6. Ст. 191; № 32. Ст. 1261. См. также Положение об определении пообъект­ного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и по­рядке оформления прав собственности, утвержденное распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 13. Ст. 697.

3 См. также п. 1 ст. 29 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378;2000. № 32. Ст. 3330; 2002. № 12. Ст. 1093; 2003. № 28. Ст. 2892; № 50. Ст. 4855 (действует до 1 января 2006 г.) и ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2004. № 25. Ст. 2484; № 33. Ст. 3368, а также ст. 2 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 1997. № 39. Ст. 4464; 1999. № 28. Ст. 3492; 2001. № 1 (часть I). Ст. 2; № 53 (часть I). Ст. 5030; 2004. № 27. Ст. 2711 и п. 3, 4 ст. 19 Земельного кодекса.

Если же объекты государственной собственности прямо не упо­мянуты ни в одном из приложений к названному постановлению, они передаются в собственность соответствующих субъектов Россий­ской Федерации после специального обращения по этому поводу их высших органов (а до этого момента считаются находящимися в фе­деральной собственности).

Таким образом, имущество, составляющее собственность субъек­тов Федерации, может образовываться за счет федерального имуще­ства только в случаях его прямой передачи (отчуждения) от Россий­ской Федерации в собственность ее соответствующего субъекта 1 . Та­кая передача неоднократно имела место на протяжении 90-х гг. по специальным постановлениям Правительства РФ. В свою очередь субъект Российской Федерации вправе передавать находящиеся в его собственности объекты в муниципальную собственность. Такого рода передача осуществляется безвозмездно, будучи публично-правовым актом распоряжения государственным собственником своим имуще­ством. В дальнейшем же, после завершения разграничения публич­ной собственности, отчуждение публичного имущества, в том числе в пользу других публичных собственников, будет возможно только на гражданско-правовых (чаще всего — договорных) началах, ибо иму­щественные отношения равноправных собственников, в том числе публичных, составляют предмет гражданско-правового регулирова­ния (п. 1 ст. 2 ГК).

Находящееся в государственной или муниципальной собствен­ности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепля­ется за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями на ограниченных вещных правах хозяйственного ве­дения или оперативного управления 2 . Это распределенное публичное имущество составляет базу для участия в имущественном обороте этих организаций как самостоятельных юридических лиц. Оно не может

1 См., например: Постановление Правительства РФ от 16 октября 2000 г. № 784 «О передаче отдельных видов объектов недвижимости, находящейся в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 43. Ст. 4243.

2 См. Постановление Правительства РФ от 6 июня 2003 г. № 333 «О реализации федеральными органами исполнительной власти полномочий по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предпри­ятия» // СЗ РФ. 2003. № 24. Ст. 2327.

Объекты права публичной собственности

В качестве объектов как государственной, так и муниципальной собственности могут выступать различные виды недвижимости, в том числе земельные участки, предприятия и другие имущественные комплексы, жилищный фонд и нежилые помещения, здания и сооружения производственного и непроизводственного назначения, а также оборудование, транспортные средства и иные средства производства и предметы бытового, потребительского характера.

В состав публичного имущества включаются и принадлежащие публично-правовым образованиям ценные бумаги, в частности акции приватизированных предприятий, ставших в последующем акционерными обществами, вклады в банках и других кредитных учреждениях, валютные ценности, а также различные памятники истории и культуры. На основании статьи 129 Гражданского кодекса РФ, Российская Федерация и ее субъекты могут быть собственниками любого имущества, в том числе изъятого из оборота или ограниченного в обороте.

На практике субъекты РФ в сегодняшний день являются собственниками только отдельных категорий изъятого из оборота имущества. В тоже время муниципальные образования могут быть собственниками ограниченного в обороте имущества лишь по специальному указанию закона и не вправе иметь в собственности вещи, изъятые из оборота.Объекты публичной собственности распределяются между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями как самостоятельными собственниками принадлежащего им имущества. На основании п. 5 статьи 214 ГК РФ был установлен порядок отнесения государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Федерации. В настоящее время этот закон применяется лишь к одному виду публичного имущества — земельным участкам, что четко прописано в статьях 16 — 19 Земельного кодекса РФ. Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» // СЗ РФ. 1998. N 28. Ст. 3354

Согласно данного закона право собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований на определенные земельные участки возникает в соответствии с их перечнями, составленными федеральным органом исполнительной власти, согласованными с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления и утвержденными Правительством РФ.

Имущество, которое составляет, собственность субъектов Российской Федерации, может быть образовано за счет федерального имущества только в случаях его прямой передачи от Российской Федерации в собственность ее соответствующего субъекта См., например: Постановление Правительства РФ от 16 октября 2000 г. N 784 «О передаче отдельных видов объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. N 43. Ст. 4243.. Такая передача неоднократно имела место на протяжении 90-х гг. по специальным постановлениям Правительства РФ. В свою очередь, субъект Российской Федерации вправе передавать находящиеся в его собственности объекты в муниципальную собственность. Такого рода передача осуществляется безвозмездно, будучи публично-правовым актом распоряжения государственным собственником своим имуществом. В дальнейшем же, после завершения разграничения публичной собственности, отчуждение публичного имущества, в том числе в пользу других публичных собственников, будет возможно только на гражданско-правовых, чаще всего — договорных началах, так как имущественные отношения равноправных собственников, в том числе публичных, составляют предмет гражданско-правового регулирования, что предусматривается п. 1 ст. 2 ГК.

Имущество, которое находится в государственной или муниципальной собственности можно разделить на две части. Одна часть закрепляется за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями на ограниченных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. См. Постановление Правительства РФ от 6 июня 2003 г. N 333 «О реализации федеральными органами исполнительной власти полномочий по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия» // СЗ РФ. 2003. N 24. Ст. 2327. Это распределенное публичное имущество будет составлять базу для участия в имущественном обороте указанных организаций как самостоятельных юридических лиц. Оно не сможет служить для обеспечения покрытия возможных долгов публичного собственника, так как унитарные предприятия, как юридические лица, не отвечают своим имуществом по долгам своего учредителя. Данным имуществом они должны отвечать по собственным долгам перед своими кредиторами. По смыслу закона имущество учреждений и казенных предприятий также не должно обращаться на погашение долгов создавшего их публичного собственника, если только последний не изымает это имущество в установленном законом порядке, или не ликвидирует созданное им юридическое лицо и забирает остаток имущества после удовлетворения требований всех кредиторов что, впрочем, возможно и применительно к обычному унитарному предприятию.

Вторая часть это имущество, которое не закреплено за предприятиями и учреждениями, так называемое нераспределенное государственное или муниципальное имущество, это прежде всего средства соответствующего бюджета, составляет казну публично-правового образования. Под казной закон понимает именно нераспределенное имущество, а не государственный или муниципальный орган (казначейство). Такое имущество может быть объектом взыскания кредиторов публичного собственника по его самостоятельным обязательствам.

В перечне объектов, составляющих казну определенного публично-правового образования, на первом месте находятся бюджетные средства. Они в первую очередь и составляют реальный объект такого взыскания, а также служат источником дополнительной ответственности публично-правового образования по долгам его учреждений (или казенных предприятий) при недостатке у них денежных средств (имущества) для расчетов со своими кредиторами. Однако государственный долг РФ, как и долги других публичных собственников, «полностью и без условий» обеспечивается всем имуществом казны, а не только средствами бюджета.

В законе оговаривается, что находящиеся в публичной собственности земля и другие природные ресурсы могут стать объектом взыскания кредиторов соответствующего публично-правового образования только в случаях, прямо предусмотренных специальным законом, а в его отсутствие такого рода объекты, по сути, забронированы от взыскания кредиторов, что призвано сохранить публичную собственность на землю.

К числу вещей, составляющих объект исключительно федеральной собственности, по действующему законодательству относятся ресурсы континентального шельфа, территориальных вод морской экономической зоны РФ, некоторые особо охраняемые природные объекты, особо ценные объекты историко-культурного наследия и некоторые художественные ценности, большинство видов вооружений и объектов оборонного значения, оборудование некоторых важнейших предприятий и учреждений. Эти виды имущества, как правило, изъяты из оборота.

Некоторые виды недвижимости, прежде всего природные ресурсы, могут находиться только в федеральной или в государственной собственности субъектов Федерации, но не в муниципальной (и не в частной) собственности. К ним относятся участки недр, природные лечебные ресурсы (минеральные воды, лечебные грязи и т.п.), земли особо охраняемых природных территорий. Это означает, что по сути они также изъяты из имущественного (гражданского) оборота.

В федеральной собственности находится и имущество, которое при определенных условиях, например при обращении взыскания по требованиям кредиторов, может переходить в собственность других лиц. К этой категории следует, например, отнести имущество государственной казны РФ, состоящее из средств федерального бюджета и внебюджетных фондов, золотого запаса, алмазного и валютного фондов и имущества Центробанка, а также имущество, находящееся в государственном резерве. Это федеральное имущество нельзя, следовательно, считать изъятым из оборота. Имущество может поступать в публичную собственность не только общими (общегражданскими), но и специальными способами, не свойственными отношениям частной собственности: с помощью налогов, сборов и пошлин, а также реквизиции, конфискации и национализации. См.: Положение об учете, оценке и распоряжении имуществом, обращенным в собственность государства, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2003 г. N 311 // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2171. Имеется и специальное основание прекращения права собственности публично-правовых образований, которым является приватизация (служащая одновременно особым, самостоятельным основанием возникновения права частной собственности). В соответствии с п. 2 ст. 30 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251; 2003. N 9. Ст. 805)

Объекты социально-культурного и бытового назначения, не включенные в подлежащий приватизации имущественный комплекс унитарного предприятия, подлежат передаче в муниципальную собственность. Следовательно, приватизация может стать основанием возникновения не только частной, но и муниципальной собственности. С учетом целевого характера государственного и муниципального имущества, предназначенного для материального обеспечения решения публично-правовых задач, законодательство устанавливает некоторые дополнительные (в сравнении с предусмотренными для всех собственников) ограничения в его использовании Например, Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования могут обязываться по векселям только в случаях, специально предусмотренных федеральным законом, — см. ст. 2 Федерального закона от 11 марта 1997 г. N 48-ФЗ «О переводном и простом векселе» (СЗ РФ. 1997. N 11. Ст. 1238). Ряд ограничений установлен также нормами бюджетного (публичного) законодательства (см., например, ст. ст. 106, 107 Бюджетного кодекса)., главным образом для муниципальных образований. Последние, например, не вправе передавать средства местных бюджетов и находящиеся в муниципальной собственности земельные участки в уставные капиталы банков и других кредитных организаций (п. 4 ст. 13 Закона о финансовых основах местного самоуправления в РФ). Если же в их собственности окажется имущество, не предназначенное для осуществления их публичных функций или для обеспечения их деятельности, оно подлежит перепрофилированию или отчуждению в порядке, предусмотренном законом.