Роль и место прокуратуры в государственно-правовой системе рф. Правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры.
В системе государственной власти прокуратура РФ занимает особое положение, предопределенное ст. 129 Конституции РФ, установившей, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генпрокурору РФ.
В свою очередь, согласно ч.1 ст.1 ФЗ «О прокуратуре РФ», прокуратура РФ представляет единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих, наряду с другими функциями, прежде всего надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Именно компетенция прокуратуры, содержание ее полномочий по реализации возложенных на нее функций являются параметрами, определяющими ее место в государственно-правовом механизме.
Прокуратура — это основной орган осуществляющий надзор за точным и единообразным применением законов. Как указывает Ефанова, место прокуратуры среди государственных ветвей власти не определено.
Существует несколько точек зрения по поводу определения места прокуратуры:
1) это орган при Президенте;
2) относится к исполнительной власти, так как обеспечивает исполнение законов, осуществляет надзор за органами исполнительной власти;
3) относится к законодательной ветви власти, так как прокуратура обеспечивает точное и единообразное исполнение законов;
4) относится к судебной ветви власти, так как в Конституции прокуратура указана в главе о судебной власти (ст. 129).
В рекомендациях по результатам парламентских слушаний «Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации» (утв. Советом палаты — Совета Федерации ФС РФ 17.07.2008) подчеркивается, что «прокуратура Российской Федерации ни функционально, ни структурно не включена в классическую триаду ветвей государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная). Роль прокуратуры в демократическом федеральном правовом государстве определяется тем, что она представляет собой необходимый и надежно работающий государственный институт в системе разделения и взаимодействия властей. Прокуратура принимает меры к устранению любых нарушений законов».
В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет: надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
Законом на прокуратуру также возложен надзор за исполнением законов:
— органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие;
— администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительной характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
Прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности, которая заключается в том, что прокурор издает приказы и распоряжения. Но в самом процессе правотворческой деятельности он не участвует. Прокуроры субъектов РФ обладают правом законодательной инициативы, также издают приказы или распоряжения нижестоящим прокурорам.
Ст.9 ФЗ «О прокуратуре РФ» — участие в правотворческой деятельности:
Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования, действующих НПА вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
Ст. 3 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» установлено, что организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются:
ФЗ «О прокуратуре РФ»,
другими федеральными законами,
подзаконными актами (указами Президента, постановлениями Правительства, и др.), а также
международными договорами РФ.
Конституция РФ в п. «о» ст. 71 относит прокуратуру к исключительному ведению России, что, по сути, исключает возможность регулирования вопросов организации и деятельности прокурорской системы на региональном и тем более местном уровнях:
В силу п. «е» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуру Генпрокурора РФ, а также вносит в эту палату Парламента предложение об освобождении Генпрокурора РФ от должности.
Согласно п. «з» ст. 102 Конституции РФ, Совет Федерации на основании внесенных главой государства представлений назначает на должность либо освобождает от нее Генпрокурора РФ.
Ст. 129 Конституции РФ, наделяя прокуратуру РФ конституционно-правовым статусом, определяет ее как единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генпрокурору РФ. Данная норма также воспроизводит названный выше порядок назначения на должность и освобождения от нее Генпрокурора РФ, устанавливает особый (сопряженный с согласованием региональными властями) порядок назначения на должность прокуроров субъектов РФ, закрепляет исключительные полномочия Генпрокурора РФ по назначению на должность иных прокуроров, а также предопределяет закрепление полномочий, организации и порядка деятельности прокуратуры РФ на уровне федерального закона.
Акты международного права также играют роль регуляторов деятельности прокуратуры. В Федеральном законе от 30.10.2007 N 237-ФЗ «О ратификации Европейской конвенции о передаче судопроизводства по уголовным делам» от 15 мая 1972 года имеется оговорка следующего содержания: «Российская Федерация в соответствии с пунктом 3 статьи 13 Конвенции заявляет, что по вопросам передачи судопроизводства по уголовным делам с назначенными органами Договаривающихся государств сносится Генеральная прокуратура Российской Федерации».
Указом Президента РФ от 26.10.2004 N 1362 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, касающихся взаимной правовой помощи» Генпрокуратура РФ обозначена как центральный орган по уголовно-правовым вопросам.
Согласно Указу Президента РФ от 18.12.2007 N 1707 «О центральных компетентных органах Российской Федерации, осуществляющих сотрудничество в рамках Соглашения между государствами — членами Шанхайской организации сотрудничества о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, и об уполномоченном органе Российской Федерации, ответственном за координацию сотрудничества в рамках этого Соглашения» Генпрокуратура РФ фигурирует как один из центральных компетентных органов.
Процессуальное положение прокурора закрепляют такие законодательные акты, как УПК, ГПК, АПК, КоАП. Отдельные законы предусматривают особенности осуществления надзора, наделяя прокурора специфическими полномочиями.
Характерными примерами являются федеральные законы
от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и
от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Постановления КС РФ вносят отдельные коррективы в вопросах применения положений законодательства о прокуратуре. Среди наиболее значимых из них следует назвать Постановления от 01.12.1999 N 17-П «По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела», от 11.04.2000 N 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» и ряд других.
Указами Президента РФ от 18.04.1996 N 567 и от 30.06.1997 N 659 утверждены соответственно
«Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» и
«Положение о классных чинах прокурорских работников».
Кроме того, указами главы государства устанавливается предельная численность прокурорских работников, присваиваются классные чины, начиная от государственного советника юстиции 3 класса, а также награждаются государственными наградами особо отличившиеся работники органов и учреждений прокуратуры.
Постановления и распоряжения Правительства РФ регулируют отдельные вопросы, касающиеся социального и материального обеспечения органов прокуратуры и прокурорских работников, т.е. имеют вспомогательный характер и в буквальном смысле не относятся к правовым основам деятельности прокуратуры.
Нормативные правовые акты Генпрокурора РФ. В соответствии с Законом о прокуратуре (п. 1 ст. 17)Генпрокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры России и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников. Регулируемые данными актами вопросы охватывают все важнейшие аспекты организационной деятельности системы прокуратуры. В комплексе с организационными вопросами Генпрокурору РФ предоставлено право определять порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников, предусмотренных Законом о прокуратуре.
Место и роль прокуратуры в системе государственных органов Российской Федерации
В системе государственной власти прокуратура РФ занимает особое положение , предопределенное ст. 129 Конституции РФ, установившей, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генпрокурору РФ.
В свою очередь, согласно ч.1 ст.1 ФЗ «О прокуратуре РФ», прокуратура РФ представляет единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих, наряду с другими функциями, прежде всего надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Именно компетенция прокуратуры, содержание ее полномочий по реализации возложенных на нее функций являются параметрами, определяющими ее место в государственно-правовом механизме.
Прокуратура — это основной орган осуществляющий надзор за точным и единообразным применением законов. Как указывает Ефанова, место прокуратуры среди государственных ветвей власти не определено.
Существует несколько точек зрения по поводу определения места прокуратуры:
1) это орган при Президенте;
2) относится к исполнительной власти, так как обеспечивает исполнение законов, осуществляет надзор за органами исполнительной власти;
3) относится к законодательной ветви власти, так как прокуратура обеспечивает точное и единообразное исполнение законов;
4) относится к судебной ветви власти, так как в Конституции прокуратура указана в главе о судебной власти (ст. 129).
В рекомендациях по результатам парламентских слушаний «Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации» (утв. Советом палаты — Совета Федерации ФС РФ 17.07.2008) подчеркивается, что «прокуратура Российской Федерации ни функционально, ни структурно не включена в классическую триаду ветвей государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная). Роль прокуратуры в демократическом федеральном правовом государстве определяется тем, что она представляет собой необходимый и надежно работающий государственный институт в системе разделения и взаимодействия властей. Прокуратура принимает меры к устранению любых нарушений законов».
В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет: надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
Законом на прокуратуру также возложен надзор за исполнением законов:
— органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие;
— администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительной характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
Прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности, которая заключается в том, что прокурор издает приказы и распоряжения. Но в самом процессе правотворческой деятельности он не участвует. Прокуроры субъектов РФ обладают правом законодательной инициативы, также издают приказы или распоряжения нижестоящим прокурорам.
Ст.9 ФЗ «О прокуратуре РФ» — участие в правотворческой деятельности:
Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования, действующих НПА вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
Понравилась статья? Добавь ее в закладку (CTRL+D) и не забудь поделиться с друзьями:
Место и роль прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»
В статье рассматриваются дискуссионные вопросы места и роли прокуратуры РФ в системе государственных органов, определяются направления и способы взаимодействия прокуратуры с законодательной, исполнительной и судебной властью , а также с Президентом Российской Федерации. Особое внимание автор уделяет Закону РФ о поправке к Конституции РФ 2014 года и планируемым конституционным изменениям 2020 года, которые, по мнению автора, окажут существенное влияние на определение конституционно-правового статуса, места прокуратуры в системе разделения властей и роли в механизме государства. Автор приходит к выводу, что российским реалиям наиболее соответствует модель прокуратуры, при которой она не принадлежит ни к одной из ветвей единой государственной власти и, взаимодействуя в той или иной степени с каждой из них, занимает обособленное положение
Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Надин Алексей Николаевич
POSITION AND ROLE OF THE PROSECUTOR'S OFFICE IN THE SYSTEM OF PUBLIC AUTHORITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION
The article considers contentious issues of the position and role of the prosecutor's office of the Russian Federation in the system of state bodies, directions and ways of interaction of the prosecutor's office with legislative, executive, judicial branches of government and President of the Russian Federation are determined. Particular attention is paid to an amendment to the Constitution in 2014 and according to the author planned constitutional changes in 2020will have a significant impact on the determination of constitutional status, the position of the prosecutor's office in the system of separation of powers and the role in the state mechanism. The author comes to the conclusion that the Russian realities are most consistent with the prosecutor’s model, in which it does not belong to any of the branches of the state power cooperating in varying degrees with each of them and occupying a separate position
Текст научной работы на тему «Место и роль прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации»
Надин Алексей Николаевич Московский государственный юридический университет
имени О.Е. Кутафина (МГЮА) Институт прокуратуры Россия, Москва alex.nadin00@mail.ru Nadin Alexey Nikolaevich Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
Institute of Prosecution Russia, Moscow
МЕСТО И РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Аннотация: в статье рассматриваются дискуссионные вопросы места и роли прокуратуры РФ в системе государственных органов, определяются направления и способы взаимодействия прокуратуры с законодательной, исполнительной и судебной властью, а также с Президентом Российской Федерации. Особое внимание автор уделяет Закону РФ о поправке к Конституции РФ 2014 года и планируемым конституционным изменениям 2020 года, которые, по мнению автора, окажут существенное влияние на определение конституционно-правового статуса, места прокуратуры в системе разделения властей и роли в механизме государства. Автор приходит к выводу, что российским реалиям наиболее соответствует модель прокуратуры, при которой она не принадлежит ни к одной из ветвей единой государственной власти и, взаимодействуя в той или иной степени с каждой из них, занимает обособленное положение.
Ключевые слова: прокуратура РФ, законодательная власть, исполнительная власть, судебная власть, Президент РФ, право законодательной инициативы, Закон РФ о поправке к Конституции РФ.
POSITION AND ROLE OF THE PROSECUTOR'S OFFICE IN THE SYSTEM OF PUBLIC AUTHORITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION
Annotation: the article considers contentious issues of the position and role of the prosecutor's office of the Russian Federation in the system of state bodies, directions and ways of interaction of the prosecutor's office with legislative, executive, judicial branches of government and President of the Russian Federation are determined. Particular attention is paid to an amendment to the Constitution in 2014 and according to the author planned constitutional changes in 2020will have a significant impact on the determination of constitutional status, the position of the prosecutor's office in the system of separation of powers and the role in the state mechanism. The author comes to the conclusion that the Russian realities are most consistent with the prosecutor's model, in which it does not belong to any of the branches of the state power cooperating in varying degrees with each of them and occupying a separate position.
Key words: the prosecutor's office of the Russian Federation, legislative branch, executive branch, judicial branch, President of the Russian Federation, right to initiate legislation, amendment to the Constitution of the Russian Federation.
Важнейшими вопросами на протяжении всего периода существования российской прокуратуры являлись место данного государственного органа в системе разделения властей и его роль в механизме государства, что имеет важнейшее значение для установления системы прокуратуры, организации и деятельности её органов, а также оказывает непосредственное влияние на выполнение ею своих функций.
С момента принятия Конституции Российской Федерации прошло уже более двадцати пяти лет, и, тем не менее, дискуссии по вопросу места и роли прокуратуры в системе органов государственной власти продолжаются до сих пор. В Конституции России чётко не установлены полномочия прокуратуры, не дано определение прокуратуры как органа государственной власти.
Важным шагом на пути к определению места прокуратуры, её статуса стало принятие Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 05.02.2014 N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" [2].
В результате этих изменений гл. 7 Конституции стала именоваться «Судебная власть и прокуратура» [1]. Анализ положений ст. 129 Конституции РФ позволяет нам говорить об усилении полномочий Главы государства в сфере назначения руководящего состава органов прокуратуры, с одновременным изъятием у Генерального прокурора РФ полномочий по назначению на должность прокуроров субъектов.
К тому же, исключена норма о прокуратуре как единой централизованной системе с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Возможно, это объясняется желанием законодателя не нагромождать конституционные нормы лишними формулировками, оставив это на усмотрение Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», призванного конкретизировать данные положения [3].
Особый интерес представляет проект Закона РФ о поправке к Конституции РФ, подписанный Президентом РФ 4 марта 2020 года[18]. В соответствии с этими изменениями вновь усиливаются полномочия Президента РФ: теперь Генеральный прокурор РФ, его заместители, прокуроры субъектов и специализированных прокуратур будут назначаться Главой государства после консультаций с Советом Федерации, который ранее назначал руководителя системы прокуратуры.
Кадровые полномочия Генерального прокурора по назначению и освобождению от должности прокурорских работников сформулированы по остаточному принципу: «Если иное не предусмотрено федеральным законом, прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации» (ч. 6 ст. 129).
Проект Закона РФ о поправке к Конституции РФ по новому формулирует часть первую данной статьи: законодатель, с учётом юридической техники редакции Конституции РФ 2008 года, определяет понятие прокуратуры РФ с учётом важнейших функций данного органа — общий надзор, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и уголовное преследование в пределах своих полномочий.
Итак, особенность этого важнейшего государственного института проявляется в том, что прокуратура РФ, в той или иной степени, взаимодействует с каждой из ветвей единой государственной власти. Именно посредством этого и раскрывается её положение в системе государственных органов.
1. С законодательной ветвью власти прокуратура взаимодействует по
а) кадровые и контрольные полномочия Федерального собрания по отношению к прокуратуре: Генеральный прокурор РФ и его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации Федерального собрания РФ (п. 1. "з" ст. 102 Конституции РФ); Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам парламента доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению (п. 7 ст. 12 ФЗ "О прокуратуре РФ"); финансовый контроль; парламентские запросы; обращения депутатов;
б) полномочия прокуратуры в сфере правотворчества: право прокуроров вносить предложения в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения о дополнении, изменении или отмене законов и иных нормативных правовых актов (ст. 9 ФЗ "О прокуратуре РФ"); участие в заседаниях органов законодательной власти (ст. 7 ФЗ "О прокуратуре РФ").
Актуальным остается вопрос о предоставлении прокуратуре РФ права законодательной инициативы, что рассматривается некоторыми авторами как один из путей дальнейшего развития взаимодействия с законодательной
властью [21, с. 51]. Несомненно, возможные изменения принесли бы положительные результаты в правотворческой деятельности, ведь прокуратура РФ — тот орган, который, осуществляя надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законодательства на территории России, видит те пробелы и противоречия в правовой регламентации, которые можно устранить. Целесообразность данного решения подтверждает советский опыт конституционного строительства, а именно, Конституция СССР 1977 г.включала Генпрокурора СССР в число субъектов права законодательной инициативы (ст. 113) [5]. К тому же, большинство субъектов РФ уже закрепило это право за прокурорами субъектов в конституциях (уставах) на региональном уровне [19, с. 219-220].
в) сотрудничество Федерального Собрания и прокуратуры по вопросам лишения неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Так, например, за период с 1993-2015 гг. неприкосновенности были лишены девять депутатов Государственной Думы
Некоторые учёные рассматривают прокуратуру как подсистему законодательной власти либо как инструмент её реализации. Например, Г. Чуглазов считает: "Законы принимаются законодательной властью, а Генеральный прокурор и подчинённые ему прокуроры заботятся о точном и неуклонном исполнении законов. Из этого можно сделать вывод, что полномочия прокуратуры являются одним из инструментов законодательной власти для реализации своих прав" [22, с. 31].
Такой взгляд на положение органов прокуратуры был характерен для советского этапа развития.
Как правильно подчеркивает Н.В. Мельников: «Прокуратура сегодня не является и не должна являться органом законодательной власти. порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ по представлению Президента РФ Советом Федерации Федерального Собрания РФ и обязанность его ежегодно представлять палатам Федерального Собрания
РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране ни в коей мере не свидетельствуют о подчиненности либо вхождении прокуратуры в законодательную или исполнительную ветви власти» [13, с. 83].
Итак, вышеизложенное демонстрирует, что область взаимодействия прокуратуры и законодательных органов весьма обширна. Тем не менее, мы можем констатировать, что прокуратура не может относиться к законодательной власти или являться её контрольным органом. Взаимодействие прокуратуры и законодательной власти в РФ необходимо для поддержания баланса властей в государстве, удержания друг друга от произвола.
2. Взаимоотношения с исполнительной властью определяются
а) выполнения общей функции борьбы с преступностью. При осуществлении этой деятельности Правительство РФ не может не опираться на прокуратуру, которая, несомненно, является одним из важнейших правоохранительных органов в стране[20, с. 246]. Со своей стороны, прокуратура нуждается в помощи Правительства РФ при осуществлении функции надзора за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти.
б) участия сотрудников прокуратуры в работе Правительства РФ, исполнительных органов власти субъектов РФ, министерств и ведомств.
в) надзора за деятельностью исполнительных органов и деятельностью должностных лиц этих органов.
Для обоснования тезиса о принадлежности прокуратуры к исполнительной ветви власти необходимо рассмотреть мнения учёных по данному вопросу.
Академик РАН В.С. Нерсесянц утверждает, что она должна быть отнесена к органам исполнительной власти, возможно, ввиду обладания некоторыми признаками и полномочиями, свойственными исполнительным органам [17, с. 696].
По мнению С.А. Осипяна, прокуратура является "подсистемой исполнительной власти, тяготеющей к сфере исполнительной власти главы государства", объясняется это преимущественно характером выполнения прокуратурой своих функций, связанных в основном с исполнительной властью [15, с. 15].
Совместные согласованные действия прокуратуры как самостоятельного государственного института и исполнительной власти необходимы для реализации общих задач, стоящих перед этими органами. Стоит учитывать, что максимально эффективного исполнения законов можно будет добиться лишь при гармоничном взаимодействии органов прокуратуры, осуществляющих надзор за исполнением законов многочисленными контролирующими структурами исполнительной ветви власти, и органов исполнительной власти, осуществляющих в пределах своих полномочий контрольную деятельность.
Таким образом, прокуратура не относится к исполнительной ветви власти, так как предметом её надзора является, в том числе, деятельность органов исполнительной власти, но, тем не менее, она обладает некоторыми общими с ней признаками: структурой и системой, отличной от судебной и законодательной власти; правом на применение принуждения; определённой самостоятельностью при осуществлении своей деятельности; их деятельность носит подзаконный характер[16, с. 221-222].
3. С судебной ветвью власти прокуратура взаимодействует путём:
а) участия прокуроров в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных федеральными законами и процессуальным законодательством РФ (ст. 35 ФЗ "О прокуратуре РФ"). Прокурор является участников уголовного, гражданского, административного и конституционного судопроизводства.
б) в соответствии с п. 5 ст. 35 ФЗ «О прокуратуре» Генеральный прокурор РФ принимает участие в заседаниях Верховного Суда РФ в соответствии с законодательством РФ, а в соответствии со ст. 39 данного Федерального закона, Генеральный прокурор вправе обращаться в Пленум Верховного Суда РФ.
в) с Конституционном Судом РФ прокуратура взаимодействует путём направления Генеральным прокурором РФ обращения по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (п. 6 ст. 35 ФЗ "О прокуратуре").
Стоит отметить, что прокуратура РФ не указана в числе субъектов, уполномоченных обращаться в Конституционный суд с запросом о проверке конституционности нормативных правовых актов (ст. 125 Конституции РФ). Тем не менее, Конституционный суд в одном из своих постановлений установил возможность для руководителя системы прокуратуры РФ обращаться в Конституционный суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ [4].
Прокуратура — орган судебной власти. Многие считали именно так до внесения изменений в Конституцию РФ в 2014 г., но, конечно же, отнесение прокуратуры к судебной власти представляется ошибочным.
Подтверждал это и О. Е. Кутафин, который, размышляя о дефектах в конституционном праве, считал размещение норм о прокуратуре в главе 7 Конституции РФ ошибочным, оказывающим дезориентирующее воздействие как на науку, так и на практику и предлагал совершенствовать данные положения [9, с. 69, 81].
Итак, важное место при взаимодействии органов прокуратуры с судебной властью играет участие прокуроров, выступающих в качестве стороны или субъекта соответствующего разбирательства, в заседаниях арбитражных судов и судов общей юрисдикции. Но не стоит забывать и о схожих целях и задачах двух систем: защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства; способствовать утверждению и укреплению законности и правопорядка в стране; формировать уважительное отношение к общечеловеческим ценностям и к закону [10, с. 9]; Несмотря на то, что область взаимодействия судебных органов и прокуратуры достаточно велика, не следует рассматривать прокуратуру как орган судебной власти, ведь
она ни структурно ни функционально не входит в эту систему, и, согласно ст. 118 Конституции РФ, только суд имеет право осуществлять правосудие.
4. Взаимодействие прокуратуры с Главой государства предопределено:
а) порядком участия Президента РФ в назначении руководителя данной системы: только он полномочен представлять кандидатуры Генерального прокурора РФ и его заместителей для утверждения Советом Федерации. Также он назначает и освобождает от должности прокуроров субъектов и специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов, по представлению Генпрокурора РФ.
б) обеспечением прокуратурой координации деятельности органов, осуществляющих функцию борьбы с преступностью, которые, в том числе, формируются Президентом РФ (федеральная служба безопасности), путём формирования координационных совещаний, организации рабочих групп, истребования статистической и иной информации (ст. 8 ФЗ « О прокуратуре РФ»).
в) представлением главе государства ежегодного доклада о состоянии законности и правопорядка в России и о проделанной работе по их укреплению.
Позиция, относящая прокуратуру к президентской власти, представляется актуальной после поправки, внесенной в Конституцию РФ в феврале 2014 г., в результате которой, коренным образом изменился объём и характер взаимоотношений главы государства с прокуратурой.
Королёв Г. Н. считает, что это представляется вполне логичным и оправданным, ведь сегодня на территории любого субъекта Федерации руководители всех судебных и правоохранительных органов и их заместители назначаются на должность именно Президентом России. К тому же, прокуратура наряду со Следственным комитетом РФ олицетворяет собой особую категорию государственных органов, формирующихся в государственном аппарате и в совокупности образующих правовой механизм реализации полномочий главы государства [12, с. 17].
В то же время, некоторые учёные считают необоснованным отнесение прокуратуры к системе власти Президента РФ, ведь приведённые изменения свидетельствуют лишь об усилении подчинённости руководящего состава органов прокуратуры публичным интересам в противовес ведомственным[6, с. 16 — 17].
Между тем, нельзя не признать повышение фактического влияния главы государства на данный институт, о постепенно усиливающихся полномочиях Президента РФ свидетельствуют дальнейшие изменения конституционных норм о прокуратуре, планируемые в 2020 году и, перечисленные ранее.
Для полноты сведений, касающихся места прокуратуры в системе государственной власти, необходимо учитывать самую распространенную позицию по данной теме.
Прокуратура — самостоятельный независимый орган, не входящий в классическую триаду разделения властей и, занимающий особое место в системе органов государственной власти [8, с. 313 -314].
Сторонником данной позиции является С. А. Авакьян, который, подчеркивая близкую связь прокуратуры и суда, тем не менее, говорит об их функциональном различии, ведь прокуратура не обладает функцией вынесения судебных решений, а, как и другие субъекты права, может лишь инициировать такие решения и оспаривать их. К тому же, судоустройство и прокуратура отнесены Конституцией к исключительному ведению Российской Федерации раздельно[11, с. 730].
Советник Генерального прокурора РФ Мыцыков А. Я. отмечает:"прокурорский надзор — особый вид государственной деятельности; выполняя ее прокуратура не входит ни в одну из ветвей власти и вообще в систему разделения властей" [14, с. 19].
Особенность данной позиции проявляется в том, что прокуратура чаще всего рассматривается как институт, являющийся необходимым элементом реализации конституционного механизма сдержек и противовесов. С нашей
точки зрения эта позиция наиболее полно отражает действительное положение прокуратуры в России.
Наука конституционного права чрезвычайно обширно толкует принадлежность прокуратуры РФ к той или иной ветви власти, или же определяя её как независимую систему. Стоит иметь в виду, что место прокуратуры в системе государственных органов определяется посредством взаимодействия с каждой из ветвей единой государственной власти, а роль, в свою очередь, заключается в том, что она является одним из элементов, способствующих функционированию системы «сдержек и противовесов» в демократическом государстве.
Таким образом, считаю закономерным включить в состав субъектов права законодательной инициативы Генерального прокурора РФ; выделить конституционные положения, касающиеся органов прокуратуры, в отдельную главу Конституции РФ, тем самым, обозначив обособленное место данного органа в системе разделения властей и в государственном механизме.
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // "Собрание законодательства РФ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
2. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" // "Российская газета", N 27, 07.02.2014.
3. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 06.02.2020) "О прокуратуре Российской Федерации". [Электронный ресурс] // «КонсультантПлюс» // URL:http://www.consultant.ra.
4. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 N 13-П // "Вестник Конституционного Суда РФ", N 5, 2003.
5. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07.10.1977) [Электронный ресурс] // «КонсультантПлюс» // URL: http://www.consultant.ru.
6. Бондарь Н. С., Джагарян А. А. Конституционализация прокурорского надзора в Российской Федерации: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 5. С. 9 — 23.
7. Информационное телеграфное агентство России (ИТАР-ТАСС) // URL: https ://tass.ru/info/1249164.
8. Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник / Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин. — М.: Проспект, 2019. 592 с.
9. Кутафин О. Е. Избранные труды / сост. В. В. Комарова. — М.: Проспект,
10. Кобзарев Ф. М. Конституционно-правовые основы взаимодействия прокуратуры и суда // Пробелы в российском законодательстве 2013. № 3. С. 8 — 10.
11. Конституционное право России. Учебный курс: в 2 т. / С.А. Авакьян. М.: Норма: Инфра-М, 2020. 928 с.
12. Королёв Г. Н. Сохранится ли прокуратура России как единая система? // Законность. 2014. N 10. С. 16 19.
13. Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность: Правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод граждан России. М.: Юристъ, 2003. 384 с.
14. Мыцыков А. Я. Прокурорской системе быть // Законность. 2014. N 10. С. 19 — 21.
15. Осипян С.А. Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы: автореф. дис. . д -ра юрид. наук. М., 2006. 58 с.
16. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учебник / под ред. С.А. Старостина. М.: Проспект,
17. Проблемы общей теории права и государства: учебник / под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. 816 с.
18. Проект Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации № 885214-7 "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти. [Электронный ресурс] // «КонсультантПлюс» // URL: http://www.consultant.ru.
19. Смирнов А.Ф. К вопросу о правовом регулировании статуса прокуратуры Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2017. N 1. С. 215 — 221.
20. Судоустройство и правоохранительные органы: учебник / отв. ред. Ю.К. Орлов. М.: Проспект, 2016. 336 с.
21. Фомичева О.А. Прокуратура как субъект права законодательной инициативы в законотворческой деятельности // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. N 10. С. 50 — 55.
22. Чуглазов Г. Прокуратура в системе органов государственной власти // Законность. 2003. № 2. С. 30 — 32.
Прокуратура в системе органов государственной власти
Место прокуратуры в системе органов государственной власти
Развитие правового и демократического государства невозможно без функционирования правоохранительных органов. Необходимая защита правового пространства обеспечивается функциями государства как правового образования, вытекает из норм Конституции РФ о необходимости исполнения законов. В России данная функция традиционно возложена на прокуратуру.
Прокуратура представляет собой единую централизованную систему органов с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и генеральному прокурору РФ.
Прокуратура осуществляет деятельность в сфере надзора за реализацией норм действующего законодательства, соблюдением норм Конституции РФ и нормативно-правовых актов, которые регулируют различные сферы общественных отношений.
Надзор прокуратуры весьма широк: это и жилищные отношения, и отношения в сфере здравоохранения, надзор за правоохранительными органами, системой образования и так далее. Прокурор не только осуществляет надзор за соблюдением норм законодательства, но и выступает в качестве обвинителя в уголовном процессе, участвует в арбитражном и гражданском процессе.
Тем самым прокуратура реализует одну из важнейших задач, возложенную на государственную власть, — правоохранительную. Конституция РФ прямо предусмотрела, что ее нормы обладают высшей юридической силой, и все субъекты должны соблюдать ее, а также иные законы РФ. При этом прокуратура не относится к системе судебной власти и не является ее элементом, не отправляет правосудие, так как данные полномочия принадлежат исключительно суду. В то же время прокуратура не является органом исполнительной власти, реализуя несколько иные функции.
Отличительные черты прокуратуры РФ
Прокуратура также не относится к органам законодательной власти, так как не наделена правотворческими функциями. Некоторые полагая, что прокуратура имеет отношение к администрации Президента РФ, так как осуществляет надзор от имени Президента РФ, выступая в качестве орудия президентской власти по обеспечению законности и правопорядка в обществе. С одной стороны, учитывая особенности назначения на должность Генерального прокурора РФ, с данным утверждением можно согласиться. С другой стороны, если рассматривать правовое положение данных субъектов, можно выявить некоторые несовпадения:
- Во-первых, они касаются полномочий Президента, который реализует широкий набор функций, и прокуратуры, основной целью деятельности которой является обеспечение правопорядка на территории России.
- Во-вторых, несмотря на то, что кандидатуру Генерального прокурора РФ предлагает Президент РФ, вопросами назначения и освобождения его от должности ведает Совет Федерации РФ.
Вышесказанное позволяет сделать следующие выводы: прокуратура не относится ни к одной из ветвей власти. Она осуществляет самостоятельное направление деятельности, а именно надзор за соблюдением законности и правопорядка как обществом в целом, так и отдельной личностью. При этом прокуратура обладает независимостью от иных органов власти, политических и общественных объединений.
Необходимо также различать прокурорский надзор и государственный контроль. Так, последний предусматривает проведение проверок в отношении юридических лиц или частных предпринимателей по соблюдении ими норм действующего законодательства. Кроме того, прокуроры не осуществляют распорядительную деятельность, не могут отменить какой-либо нормативно-правовой акт самостоятельно, определить целесообразность расстановок сил и средств и так далее. Кроме того, функции органов исполнительной власти разделены между друг другом, в тоже время прокуратура выполняет свои функции как единый орган, осуществляя всеобъемлющий надзор.